“雙一流”背景下經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)助推高校改革的路徑分析

黨夏寧，王云龍

1.2.西北政法大學(xué)，陜西 西安 710122

2017年教育部、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于公布世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)高校及建設(shè)學(xué)科名單的通知》，為國(guó)內(nèi)高校發(fā)展指明了目標(biāo)和方向。協(xié)同推進(jìn)一流大學(xué)、一流學(xué)科的建設(shè)發(fā)展，必須立足于新高度，立足于新的發(fā)展階段，著力培養(yǎng)一批高素質(zhì)高技能的復(fù)合型高水平人才。在“雙一流”建設(shè)的指引下，作為人才培養(yǎng)的高校如何在各項(xiàng)建設(shè)中爭(zhēng)創(chuàng)一流，離不開國(guó)家的資金支撐和自身的制度建設(shè)。如何在各高校深化改革同時(shí)，做好自身權(quán)力監(jiān)督，對(duì)實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)具有重大的促進(jìn)作用。從上世紀(jì)末的“985”到本世紀(jì)初的“211”再到新時(shí)代的“雙一流”高校建設(shè)，資金支持的推動(dòng)作用不言而喻，但傳統(tǒng)的高校管理模式存在資源配置低下、權(quán)力管理不到位、容易引發(fā)高校的腐敗問題，給高校的發(fā)展蒙上一層灰色的面紗?；诖吮尘跋?，高校內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在高校的發(fā)展中起到了至關(guān)重要的作用，可以確?！半p一流”高校支持資金的財(cái)務(wù)審計(jì)、基建審計(jì)等諸多方面落到實(shí)處，助推我國(guó)高校向“雙一流”建設(shè)邁進(jìn)。

一、“雙一流”高校建設(shè)

（一）“雙一流”高校建設(shè)的優(yōu)勢(shì)

對(duì)于2017年國(guó)家公布的“雙一流”高校而言，既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。成為“雙一流”高校中的一員，也就意味著國(guó)家向?qū)W校提供了更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，這些機(jī)會(huì)貫穿于學(xué)校發(fā)展的方方面面，其中重要的兩個(gè)表現(xiàn)就是：一是國(guó)家為“雙一流”高校提供優(yōu)質(zhì)的資源，能夠?yàn)榻ㄔO(shè)高校帶來豐富的投資基金，對(duì)于學(xué)校的發(fā)展舉足輕重；二是從國(guó)家層面來說，高校在不斷認(rèn)清自身發(fā)展的同時(shí)，更能增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力，使其在改革中不斷完善?！半p一流”建設(shè)要從學(xué)校自身的發(fā)展機(jī)制出發(fā)，使自身的發(fā)展符合發(fā)展軌跡，符合國(guó)家制定的發(fā)展要求。在以上兩點(diǎn)表現(xiàn)中，最為重要的就是國(guó)家大量的資金扶持，這是“雙一流”高校建設(shè)的最基礎(chǔ)也是最重要的因素。

（二）“雙一流”建設(shè)的推動(dòng)因素

對(duì)高校而言，資金支持是最重要的推動(dòng)因素，國(guó)家財(cái)政撥款是最主要的資金來源。高校的發(fā)展歷程離不開國(guó)家的大力支持，從建國(guó)之初到改革開放以后，從“985”“211”再到如今的“雙一流”建設(shè)，可以說國(guó)家的扶持力度逐漸加大，以至于“雙一流”建設(shè)比任何以往的項(xiàng)目支持力度都要大得多?；诋?dāng)今世界優(yōu)秀高校的發(fā)展理念，國(guó)家必定通過巨大的財(cái)政撥款來支持 “雙一流”高校建設(shè)。在2019年4月27日的北京晚報(bào)中，一篇題為《75所教育部直屬高校目前公布今年預(yù)算》的文章，清晰明了地表明了各院校的預(yù)算指標(biāo)，其中不乏許多耳熟能詳?shù)母咝Ｃ?，它們的預(yù)算指標(biāo)增速不出意外地排在前列。報(bào)導(dǎo)指出，在北京地區(qū)，清華大學(xué)的預(yù)算收入在2017年時(shí)是233.35億元，2018年達(dá)到了269億元，增幅15.28%，其中公共預(yù)算撥款和事業(yè)收入兩項(xiàng)合計(jì)在預(yù)算收入中的比例為78.55%，而2019年高達(dá)297.21億元；同樣以西部省份的蘭州大學(xué)為例，2017年其預(yù)算收入是31.13億元，2018年達(dá)到了37.97億元，增幅為21.99%，其中國(guó)家財(cái)政撥款占預(yù)算收入比例的63.47%。而以非“雙一流”高校的西北政法大學(xué)為例，2017年其預(yù)算收入為2.24億元，2018年為2.73億元，其中中央財(cái)政支持地方高校資金3640萬元，占預(yù)算收入比例為13.33%。由此可知，國(guó)家對(duì)“雙一流”高校的財(cái)政支持力度較大。

（三）“雙一流”建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入與建設(shè)目標(biāo)

通過表1可以看出，不同省份的經(jīng)費(fèi)投入比重不盡相同，但趨勢(shì)都是不斷加大對(duì)“雙一流”高校的經(jīng)費(fèi)投入。

（四）“985”和“211”建設(shè)中存在的問題

從 2013 年開始，“211”、“985”高校開始公開部門預(yù)算，但高校部門預(yù)算和中央部門預(yù)算以及地方政府預(yù)算的公開內(nèi)容相比，高校預(yù)算形式較為簡(jiǎn)單，對(duì)于“三公”經(jīng)費(fèi)以及細(xì)化支出并未做詳細(xì)描述。其中高校收入這一項(xiàng)，所列“其他收入”部分金額較大且明細(xì)不清，信息公布不夠詳細(xì)。對(duì)于預(yù)算較大的一些高校，“其他收入”這部分都占比較重。以上海交通大學(xué)為例，2017年上海交通大學(xué)其他收入為23.19億，占收入預(yù)算的21%。高校的資金來源渠道日趨廣泛，從國(guó)家財(cái)政撥款到社會(huì)捐贈(zèng)，高校的各類收入越來越多，導(dǎo)致“其他收入”這部分逐漸增大。這就極易引發(fā)因資金監(jiān)管不到位而導(dǎo)致的腐敗問題，其中的緣由就在于高校預(yù)算制度沒有和多元化發(fā)展相適應(yīng)，各種資金的細(xì)化和透明度不到位，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審查不嚴(yán)格。

表1 “雙一流”高校建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入與建設(shè)目標(biāo)（部分）

二、高校建設(shè)中的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)存在的問題

（一）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的概念及意義

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是在財(cái)務(wù)收支審計(jì)的基礎(chǔ)上，對(duì)企事業(yè)單位的法定代表人或經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系主體在任職期間應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況進(jìn)行監(jiān)督、審查的審計(jì)方式。高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的主要目的是通過審計(jì)部門對(duì)各單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任人（包括校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、各二級(jí)學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)干部、附屬單位領(lǐng)導(dǎo)干部等副處級(jí)及以上領(lǐng)導(dǎo)）在其任職（離任）期間的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。在高校建設(shè)發(fā)展中，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是監(jiān)督干部工作、保證高校資金建設(shè)充分合理使用的有利保證；是預(yù)防腐敗，保證學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍純潔的有利先導(dǎo)；是加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，確保國(guó)家財(cái)政為“雙一流”高校建設(shè)服務(wù)的基石。

（二）高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)存在問題

1.機(jī)構(gòu)不獨(dú)立，人員不專業(yè)

審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)立，要獨(dú)立于其他部門，這樣才能保證審計(jì)工作客觀公正。我國(guó)高等教育已經(jīng)經(jīng)歷了幾十年的發(fā)展歷程，不同高校之間都有著一套屬于自己的成熟的管理模式，但就目前的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)而言，仍然有部分高校存在審計(jì)部門不明晰或?qū)徲?jì)部門與紀(jì)檢監(jiān)察部門聯(lián)合辦公的情形。部分高校審計(jì)工作人員不具有專業(yè)的職稱，這樣容易造成審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、作用不獨(dú)立的狀況，只有形式?jīng)]有實(shí)質(zhì)，不利于審計(jì)工作的開展。

2.業(yè)務(wù)不規(guī)范，方法不科學(xué)

主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面，在基建工程以及固定資產(chǎn)等重要決策事項(xiàng)中，集體決議的流程不明顯；未能嚴(yán)格執(zhí)行既定的重要經(jīng)濟(jì)決策制度，沒有會(huì)議紀(jì)要的支撐；有些專業(yè)技能人員的設(shè)置不合理，出納和會(huì)計(jì)的職責(zé)分工不明確；部分領(lǐng)導(dǎo)干部因工作調(diào)動(dòng)導(dǎo)致審計(jì)程序嚴(yán)重滯后；預(yù)算支出管理沒有及時(shí)跟進(jìn)，在國(guó)家財(cái)政拔款到位的情況下，預(yù)算支出沒有嚴(yán)格的按照預(yù)定的計(jì)劃來實(shí)施。

3.標(biāo)準(zhǔn)多重化，責(zé)任不明晰

目前，多數(shù)“雙一流”高校對(duì)于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的關(guān)注點(diǎn)僅僅在于財(cái)務(wù)收支、國(guó)有資產(chǎn)、領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律等常規(guī)性工作，對(duì)重大經(jīng)濟(jì)決策等非常規(guī)性工作不具有明確的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，難以體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的作用。對(duì)大多數(shù)審計(jì)對(duì)象而言，標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一有助于充分保障審計(jì)結(jié)果的可讀性和準(zhǔn)確性，但實(shí)際上大多數(shù)高校并沒有形成針對(duì)多目標(biāo)多體系的一整套評(píng)價(jià)指標(biāo)制度，導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果受審計(jì)操作人員的主觀影響較大，沒有可參照性；而“雙一流”高校是以教學(xué)和科研為主導(dǎo)的，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)而言，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)主要參照經(jīng)費(fèi)的使用和管理。領(lǐng)導(dǎo)多是按照常規(guī)開展工作，對(duì)于各崗位的經(jīng)濟(jì)責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不明，導(dǎo)致審計(jì)部門在具體審計(jì)時(shí)難以認(rèn)定責(zé)權(quán)歸屬。

4.制度不健全，結(jié)果不重視

在高校審計(jì)中，個(gè)別高校對(duì)于審計(jì)的重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，對(duì)于有些需要深入剖析整改的問題流于表面，未能針對(duì)問題自身提出建設(shè)性的指導(dǎo)意見；對(duì)于需要整改的事項(xiàng)沒有提出明確的整改期限，大多數(shù)審計(jì)結(jié)果沒有和組織人事部門相結(jié)合；沒有專門的部門對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)進(jìn)行監(jiān)督，制度流于形式。

三、“雙一流”高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)重構(gòu)

（一）健全審計(jì)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)

首先，應(yīng)在各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下，保證審計(jì)機(jī)構(gòu)的絕對(duì)獨(dú)立性，避免將紀(jì)委工作和審計(jì)工作混為一談，區(qū)分開各機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人，避免一人多崗的情況出現(xiàn)。其次，對(duì)議事機(jī)制要建立領(lǐng)導(dǎo)決議、集體決議制度，對(duì)于重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)決策要采取科學(xué)合理的民主方式，不隨意變動(dòng)決議制度。最后，對(duì)于校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的審計(jì)要在上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行，對(duì)于處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)采取黨委領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)部審計(jì)，并制定完善的監(jiān)督體制。

（二）實(shí)施審計(jì)聯(lián)動(dòng)機(jī)制

首先，高校在領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審查，對(duì)那些掌握關(guān)鍵崗位、關(guān)鍵資源以及對(duì)資金使用有較大權(quán)限的領(lǐng)導(dǎo)干部來說，要嚴(yán)格執(zhí)行委托審計(jì)程序，對(duì)其任期內(nèi)的審計(jì)要不留盲點(diǎn)，在有限的時(shí)間內(nèi)全方位、高效率的對(duì)人財(cái)物等重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行排查審計(jì)。其次，建立由學(xué)校相關(guān)機(jī)構(gòu)聯(lián)合組建的聯(lián)席會(huì)議制度，通過溝通協(xié)調(diào)將制定的審計(jì)計(jì)劃嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)行，并在執(zhí)行過程中將遇到的問題及時(shí)反饋溝通，通過協(xié)商制定解決方案，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)、專項(xiàng)資金的運(yùn)作管理。

（三）加強(qiáng)預(yù)算資金的事前事中和事后監(jiān)督

首先，高校內(nèi)部要強(qiáng)化預(yù)算的執(zhí)行和決算的審計(jì)，在財(cái)政撥款重點(diǎn)領(lǐng)域內(nèi)的基建、科研經(jīng)費(fèi)等方面要做到有針對(duì)性地開展工作，健全完善高校內(nèi)部審計(jì)制度體系。其次，制定適合本校的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系，在審計(jì)對(duì)象的評(píng)定過程中，要注重對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行全方位的系統(tǒng)性評(píng)價(jià)，突出領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，并結(jié)合定量與定性的分析，對(duì)不同主管部門的領(lǐng)導(dǎo)要結(jié)合本部門的具體工作內(nèi)容，針對(duì)不同的指標(biāo)體系及目標(biāo)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。最后，落實(shí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任崗位制度，嚴(yán)格落實(shí)“收支兩條線”管理制度。通過責(zé)任書的形式確定崗位領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)職責(zé)，使之與組織人事部門的干部任用考核體系相掛鉤，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任意識(shí)。

（四）注重信息公開，強(qiáng)化信息動(dòng)態(tài)管理

首先，加強(qiáng)與紀(jì)委等部門的溝通協(xié)作，在獲取舉報(bào)信息方面能信息共享，針對(duì)違法違紀(jì)的領(lǐng)導(dǎo)干部要移交紀(jì)委部門，對(duì)其財(cái)務(wù)問題要一查到底，根據(jù)審計(jì)結(jié)果及時(shí)公布相關(guān)信息，做到事前公示、事后公告。其次，注重保密信息的管理，對(duì)于不能公開的信息要堅(jiān)守保密措施。最后，建立一套信息動(dòng)態(tài)管理的工作思路，通過建立審計(jì)對(duì)象動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫，促進(jìn)相關(guān)部門及時(shí)了解和掌握領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)情況。

四、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)助推“雙一流”高校改革路徑

（一）完善核心職能，以審計(jì)抑制腐敗

“雙一流”高校建設(shè)的最大推動(dòng)力是巨大的資金支持，高校要嚴(yán)格審計(jì)抑制腐敗。不僅要對(duì)校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行常態(tài)化的審計(jì)，對(duì)于各二級(jí)學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)干部、附屬單位領(lǐng)導(dǎo)干部等副處級(jí)及以上領(lǐng)導(dǎo)也要經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)常態(tài)化。對(duì)于“雙一流”高校的各類項(xiàng)目資金及專項(xiàng)資金的使用審查要和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人制度結(jié)合起來，不給貪污腐敗留死角。高校應(yīng)在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的過程中發(fā)揮自身的審計(jì)優(yōu)勢(shì)，確?？蒲挟a(chǎn)出落到實(shí)處，通過績(jī)效審計(jì)，解決論文造假及數(shù)量論等研究片面化成果，形成具有“雙一流”特色的科研評(píng)價(jià)體系，形成風(fēng)清氣正的學(xué)術(shù)氛圍。

（二）構(gòu)建高效實(shí)時(shí)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)

新時(shí)代下的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是基于大數(shù)據(jù)下的聯(lián)網(wǎng)實(shí)時(shí)審計(jì)，“雙一流”高校要通過搭建校級(jí)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，將頂層設(shè)計(jì)與基層聯(lián)動(dòng)結(jié)合起來，將相關(guān)部門的信息整合起來，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的審查實(shí)時(shí)覆蓋。這樣不僅可以對(duì)重要崗位關(guān)鍵環(huán)節(jié)的審查工作做到實(shí)時(shí)高效，也有利于把風(fēng)險(xiǎn)降到最低，把腐敗抑制在萌芽狀態(tài)。

（三）建立服務(wù)型為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)體系

“雙一流”高校應(yīng)建立服務(wù)型為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)體系，對(duì)高校不同層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行任期培訓(xùn)，尤其是對(duì)各類項(xiàng)目資金及專項(xiàng)資金的使用有針對(duì)性地進(jìn)行培訓(xùn)，通過對(duì)科研資金的科學(xué)管理更加方便科研和教學(xué)。此外，還應(yīng)設(shè)立咨詢機(jī)構(gòu)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)事項(xiàng)上的疑惑提供日常的答疑。

（四）公示經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果

高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在發(fā)展目標(biāo)和資金利用方面具有很強(qiáng)的糾偏能力，如果發(fā)展目標(biāo)或者資金使用不符合規(guī)定，通過公示經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果，就會(huì)對(duì)相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部及時(shí)糾偏，確?！半p一流”高校在經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展方面長(zhǎng)足的發(fā)展。

以2015年陜西高校審計(jì)情況為例，公開披露8所民辦本科院校少計(jì)學(xué)費(fèi)等收入，5所省屬高校報(bào)銷家庭消費(fèi)。通過公開公示經(jīng)濟(jì)責(zé)任審查結(jié)果，更加有利于“雙一流”高校的領(lǐng)導(dǎo)干部自覺接受廣大師生的監(jiān)督，為經(jīng)濟(jì)管理保架護(hù)航。

（五）建設(shè)高?？萍紙@科學(xué)架構(gòu)

高校科技園在發(fā)展運(yùn)行中，要處理好各參與方的利益分配關(guān)系，通過建立利益分配機(jī)制來調(diào)節(jié)各方的利益。目前，大多數(shù)高校沒有事先設(shè)立利益分配機(jī)制，導(dǎo)致在高校科技園的運(yùn)行過程中出現(xiàn)了很多分歧，為高校科技園的發(fā)展造成了較大障礙，許多企業(yè)和高校合作的終止也都是因?yàn)槔娣峙渖喜缓侠碓斐傻?。高?？萍紙@的發(fā)展需要科學(xué)規(guī)范的管理框架來指導(dǎo)，在利益分配上更需要經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)來確保利益在取得、分配、使用上合理合法。通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)促進(jìn)高?？萍紙@科學(xué)規(guī)范的利益分配，這在高?？萍紙@架構(gòu)建設(shè)中起到了至關(guān)重要的作用，確保了經(jīng)濟(jì)利益在高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)全覆蓋下進(jìn)行正常流動(dòng)。