“一帶一路”項目治理優(yōu)化模式研究

沈志鋒 呂金澤

【摘 要】目前，絕大多數(shù)國際機(jī)構(gòu)、組織和倡議面臨眾多難以調(diào)和的爭議。隨著我國國際化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，深入?yún)⑴c全球性事務(wù)，并在全球治理中不斷提出“中國方案”。2013年，我國政府發(fā)起“一帶一路”倡議，與以往我國提出的理念不同，目前“一帶一路”并沒有形成足以承載其使命的治理模式，其存續(xù)、發(fā)展和壯大面臨極大的挑戰(zhàn)。文章通過對治理、治理模式概念的梳理，分析“一帶一路”的現(xiàn)狀與問題，結(jié)合WTO所遇窘境與古絲綢之路的經(jīng)驗，探索并提出“一帶一路”優(yōu)化治理模式的相關(guān)建議。

【關(guān)鍵詞】治理模式;“一帶一路”;WTO;古絲綢之路

【中圖分類號】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】1674-0688（2019）08-0011-04

0 引言

聯(lián)合國、八國集團(tuán)（七國集團(tuán)）、歐盟、WTO、國際反恐聯(lián)盟、萬國郵政聯(lián)盟這些久負(fù)盛名的政府間的國際組織，以及巴黎氣候協(xié)定、國際人權(quán)組織、國際紅十字會等發(fā)揮過重要作用的非政府國際組織，甚至包含跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定等新發(fā)起的國際組織，在治理中都遇到了許多問題。目前的國際性組織多產(chǎn)生與20世紀(jì)80年代，由少數(shù)發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)建立，實施區(qū)塊分割的世界治理機(jī)制。強調(diào)事務(wù)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向、規(guī)則導(dǎo)向、價值導(dǎo)向、競爭導(dǎo)向及排他導(dǎo)向，與數(shù)字時代及其面臨的問題不能很好地結(jié)合。

隨著我國國際化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，深入?yún)⑴c全球性事務(wù)，并在全球治理中不斷提出“中國方案”。2013年，我國政府發(fā)起“一帶一路”倡議，為配合該倡議的實施，2014年7月，我國主導(dǎo)成立新開發(fā)銀行（NDP），2014年10月，主導(dǎo)成立亞洲基礎(chǔ)設(shè)施柚子銀行（AIIB），2014年11月，注資400億美元成立“絲路基金”（SRF）。“一帶一路”與我國之前主導(dǎo)的上合組織、金磚國家聯(lián)盟、博鰲亞洲論壇等組織不同，目前“一帶一路”倡議并沒有形成足以承載其使命的治理模式，其存續(xù)、發(fā)展和壯大面臨極大的挑戰(zhàn)[1]。

“一帶一路”倡議面臨繼承和發(fā)展的雙重任務(wù)，倡議內(nèi)容雖以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、貿(mào)易投資、貨幣金融等經(jīng)濟(jì)為主，但也涉及文化、政治和環(huán)境等議題，超出了傳統(tǒng)FTA（Free Trade Agreement）的范疇。同時，面臨著治理問題，而解決治理問題是“一帶一路”倡議順利完成的前提。

本研究提出的“一帶一路”的治理模式建議，在實踐層面可消除“一帶一路”面臨的政治風(fēng)險，避免貿(mào)易規(guī)則難統(tǒng)一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡和政治環(huán)境多樣性等問題，為“一帶一路”域內(nèi)國家開展深度的貿(mào)易往來、投資融資和文化交流打下堅實的基礎(chǔ)。

1 文獻(xiàn)回顧

1.1 治理的內(nèi)涵

治理起源于公共行政領(lǐng)域，治理要比管理更加宏觀。治理理論更適合解決國家層面和國際層面的問題，用政府的選舉、監(jiān)督和更替過程，政府有效制定和實施合理政策的能力，公民和政府對經(jīng)濟(jì)社會互動制度的遵守。治理是一個過程，規(guī)制和關(guān)系只是其實現(xiàn)效果的軸端，治理主體一般是多個[2]。

世界銀行學(xué)院及其團(tuán)隊推出的治理指標(biāo)，被認(rèn)為可能是目前編制最嚴(yán)謹(jǐn)、使用最廣泛的治理指標(biāo)。正當(dāng)性（代表性領(lǐng)域）、效率（事實和績效領(lǐng)域）和合法性（法律領(lǐng)域）是評價治理質(zhì)量的3個必要標(biāo)準(zhǔn)。國內(nèi)學(xué)者也認(rèn)為治理或者善治是需要測量的，應(yīng)該從程序、能力、產(chǎn)出和官僚系統(tǒng)自主性4個方面測量國家治理質(zhì)量。

1.2 治理模式

聯(lián)合國前秘書長加利表示“排他性的絕對主權(quán)已經(jīng)過時了”。在國際組織和對話平臺中，主權(quán)的法律地位和正當(dāng)性也不斷受到挑戰(zhàn)。隨著國際層面的事務(wù)越來越多，有學(xué)者認(rèn)為國家中心主義治理模式難以為繼，因此推動全球治理模式的轉(zhuǎn)變必要而迫切[3]。需要推動治理主體的多元化、治理機(jī)制的改革與完善、治理理念的創(chuàng)新及治理體系的互動。

1.3 WTO發(fā)展面臨的窘境

WTO的首要目標(biāo)是借助遵守貿(mào)易協(xié)定、作為貿(mào)易談判的論壇、解決貿(mào)易糾紛、審查國家貿(mào)易政策、建立發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的貿(mào)易能力、與其他國際組織合作等一系列規(guī)制，順利、自由和可預(yù)測地幫助和擴(kuò)大跨國貿(mào)易流動。

WTO雖然顯著提升了國際貿(mào)易規(guī)模，但沒有顯著改善中小發(fā)展中國家的貧困狀況，而發(fā)展中國家的利益和保護(hù)措施得到彰顯時，又受到美國等發(fā)達(dá)強國的“退群”威脅，導(dǎo)致近幾年逆全球化的興起。根據(jù)經(jīng)典的國際貿(mào)易比較理論、分工理論和資源稟賦理論等，這顯然不利于世界經(jīng)濟(jì)的復(fù)興和各國人民生活水平的提高。因此，WTO急需進(jìn)行深度改革或者出現(xiàn)新的國際組織分擔(dān)其在當(dāng)前框架下不足以承擔(dān)的任務(wù)。但是，傳統(tǒng)的以國家為中心、推行單邊、依靠規(guī)制和封閉式的治理模式又不足以完成改革任務(wù)。此時，尋求其他全球性治理組織和創(chuàng)新治理模式成為可能并非常緊迫。

1.4 古絲綢之路（海上及陸路）的興衰及其治理

傳統(tǒng)“絲綢之路”是沿線各地區(qū)、各文明之間互通有無，用本地特產(chǎn)換取外國特產(chǎn)的貿(mào)易往來。經(jīng)濟(jì)繁榮和國運昌盛是古代絲綢之路形成發(fā)展的先決條件。古絲綢之路興盛的另一個關(guān)鍵因素是多元主體自愿共同參與并獲益[4]?？梢?，古絲綢之路的治理主體、治理模式和治理結(jié)構(gòu)從來不是單一的，而是出現(xiàn)了多種模式和類型。由于多種原因，古絲綢之路管理的合理成分并沒有得到挖掘、保護(hù)和推廣，而后由一個以歐洲和北美為塔尖的垂直世界體系取代了過去以各文明為中心的橫向聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)。但是古絲綢之路的管理成因、理念、方式等合理成分需要挖掘、保護(hù)、利用和推廣。

2 研究內(nèi)容

2.1 “一帶一路”現(xiàn)狀分析——使命、治理問題、未來展望

（1）“一帶一路”倡議形成于國際貿(mào)易與投資的規(guī)模及增速都明顯放緩、貿(mào)易保護(hù)主義再次升溫、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化出現(xiàn)“碎片化”的背景下及跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定和跨大西洋伙伴關(guān)系協(xié)定談判期間[5]，是對傳統(tǒng)地緣政治理論的超越。

“一帶一路”的使命[6]包括打開新時代中國對外經(jīng)貿(mào)合作新格局，將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、貿(mào)易投資、貨幣金融等在“一帶一路”范圍內(nèi)順利開展與實施，增強中國經(jīng)濟(jì)對外交流能力;著力踐行人類命運共同體發(fā)展理念，與“一帶一路”范圍國家進(jìn)行政治、文化交流，實行“共商、共建、共享”的全球治理理念，以共同體的形式同發(fā)展、共進(jìn)退;助力推動中國全面深化改革取得更大實效，通過“一帶一路”的對外經(jīng)濟(jì)、政治、文化交流，為我國發(fā)展帶來更多的機(jī)遇，將改革開放落到實處。

（2）“一帶一路”目前存在的治理問題包括治理模式不清晰，目前的國際組織治理模式具有濃重的時代特征，以往的治理模式并不適用于“一帶一路”;治理的層次及兼容性亟待梳理，以點帶面、從線到片，逐步形成區(qū)域大合作格局，目前并沒有學(xué)者對這些層次的治理模式進(jìn)行對比分析。與WTO重疊區(qū)域的治理模式在未來如何與WTO的治理改革結(jié)合起來，狀況并不明朗;古絲綢之路的興衰與其治理方式的優(yōu)劣關(guān)系分析研究欠缺，未來可借鑒研究古絲綢之路的治理模式;我國跨國基建與創(chuàng)新項目雖然很多，但是對其匹配的治理模式研究和總結(jié)極其匱乏，項目的管理模式、項目的利益共享模式并不清晰。

（3）當(dāng)前，“一帶一路”處于發(fā)展初期，治理主體可以是主權(quán)國家、內(nèi)生國際組織、一些市場主體如跨國企業(yè)及相關(guān)的民間組織，這或許是短期現(xiàn)象，也或許作為“一帶一路”的特點和靈活性而長期存在，這恰恰滿足治理主體的開放性，形成非排他的區(qū)域合作[7]。“一帶一路”尚未形成專門的區(qū)域治理平臺和治理機(jī)制，而是采取靈活的方式，以雙邊的高層會晤、主場外交、多邊機(jī)制嵌入相關(guān)議題等形式，謀取沿線國家合作治理的共識[8]。將來，“一帶一路”在建設(shè)過程中亦可能逐步形成以“一帶一路”峰會為主要專業(yè)平臺，雙邊、區(qū)域多層次經(jīng)貿(mào)治理機(jī)制輔助推動的復(fù)合型治理機(jī)制，甚至可能將“一帶一路”建設(shè)形成專門的次區(qū)域或區(qū)域合作組織[8，9]。“一帶一路”治理對象不局限一類現(xiàn)象，而是針對其發(fā)展和合作進(jìn)程出現(xiàn)的任何問題[10]。

2.2 “一帶一路”最優(yōu)治理模式產(chǎn)生機(jī)理

（1）“一帶一路”的治理理念、治理主體、治理方式、治理結(jié)構(gòu)和治理內(nèi)容見表1。治理理念應(yīng)包括非排他性、以合作為基礎(chǔ)、良性競爭等內(nèi)容;治理主義應(yīng)包括主權(quán)國家、亞國家、企業(yè)等;治理方式應(yīng)包括規(guī)則治理、關(guān)系治理、混合治理等;治理結(jié)構(gòu)應(yīng)包括單邊治理、雙邊治理、網(wǎng)狀治理、封閉式治理、開放式治理等;治理內(nèi)容應(yīng)包括項目治理、利益治理、風(fēng)險治理等。通過將理念、主體、方式、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容等這些治理構(gòu)成要素進(jìn)行組合創(chuàng)新，形成不同的治理模式，通過動態(tài)匹配、情景模擬，將不同的項目“對號入座”，選擇各自最優(yōu)的治理模式。

（2）“一帶一路”倡議及其他組織開展的治理屬于全球治理的范圍。全球治理模式則是對某種或某一階段的全球治理的治理主體及其關(guān)系、治理方式、價值取向等治理要素不同特點的概括與總結(jié)，它是區(qū)別不同治理的根本標(biāo)志。根據(jù)治理主體及其關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)，全球治理模式可以分為國際組織治理、國家中心治理、多中心治理;根據(jù)治理方式的不同，全球治理模式可分為民主治理、霸權(quán)治理、制度治理;根據(jù)全球治理所追求的價值，全球治理模式可分為國家主義治理、國際主義治理、全球主義治理;根據(jù)包容程度和治理結(jié)構(gòu)的不同，全球治理模式可分為：封閉式治理、半開放式治理、開放式治理。一定時期的治理模式往往是治理主體、治理方式、治理價值等要素的不同組合與搭配。具體情況見表2。

（3）治理思路從3個部分考慮，項目提供方、項目資金提供方、項目實施方，這3個方面是項目能否立項、能否開展、能否順利結(jié)項的關(guān)鍵。項目提供方、項目資金提供方、項目實施方可包括項目東道國、中國、“一帶一路”域內(nèi)外國家、其他組織等。項目提供后，有足夠的資金確保項目的運轉(zhuǎn)，并進(jìn)行相應(yīng)的利益平衡，確保項目的順利完成。通過構(gòu)建有規(guī)則治理體系、關(guān)系治理體系、混合治理體系構(gòu)成的“一帶一路”項目協(xié)同治理平臺，吸引相應(yīng)國家提供項目，明確利益分享、分配的資金提供方治理思路。

（4）目前，全球或地區(qū)治理機(jī)構(gòu)和組織的典型特征是以規(guī)則為基礎(chǔ)的治理，規(guī)則作為其活動的行為規(guī)制和行動導(dǎo)引，它和原則、規(guī)范、決策一起構(gòu)成國際機(jī)制的基本要素。因此，“一帶一路”的合作機(jī)制必然要融入一定的地區(qū)規(guī)范，其治理在于沿線國家在共建中如何形成規(guī)范、原則和秩序。還有學(xué)者認(rèn)為關(guān)系治理更適合“一帶一路”的目標(biāo)[8]，制度尤其是以正式制度為依據(jù)的規(guī)則治理和不以正式制度談判為前提，而以認(rèn)定、默契和共識推進(jìn)合作的關(guān)系治理結(jié)合起來，是研究“一帶一路”治理問題的合理取向。但是，“一帶一路”治理體系的改革不是要拆除現(xiàn)有體制，而是要創(chuàng)建一個新體系完善現(xiàn)有體制，相反，它旨在以更具創(chuàng)新性的方式改善全球治理體系。

（5）有學(xué)者建議“一帶一路”治理模式應(yīng)按照時間次序展開?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)初期：先關(guān)系、后規(guī)則;“一帶一路”建設(shè)拓展期：關(guān)系推進(jìn)規(guī)則，規(guī)則強化關(guān)系;“一帶一路”建設(shè)的全面發(fā)展期：以關(guān)系為紐帶的規(guī)則體系構(gòu)建[8]。有學(xué)者通過論證認(rèn)為“一帶一路”治理模式應(yīng)順應(yīng)以下國際合作的新特征：全球經(jīng)濟(jì)治理的轉(zhuǎn)型要以國家為主導(dǎo)，在全球利益的動態(tài)博弈中形成新的“無政府狀態(tài)”均衡;以2010年國際貨幣基金組織的結(jié)構(gòu)改革為起點，偏向新興經(jīng)濟(jì)體的制度安排將成為治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的新方向;合作共贏的模塊化治理結(jié)構(gòu)將成為提升全球經(jīng)濟(jì)治理效率的重要手段;區(qū)域型全球經(jīng)濟(jì)治理將轉(zhuǎn)向全面開放格局，形成合理公平的治理制度，成為新一輪全球化的基石[7]。應(yīng)從這些元素尋找推進(jìn)“政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通”的治理路徑，進(jìn)而形成以“五通”實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)、國際金融、貿(mào)易投資、全球產(chǎn)業(yè)等方面的綜合治理[11]。

2.3 治理模式探究——WTO治理模式、古絲綢之路

（1）WTO推行以民主的方式運作，各個國家代表一票，不考慮各國政治或經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)情況。比如，發(fā)展中國家的人力和技術(shù)資源少于發(fā)達(dá)國家，當(dāng)它們進(jìn)入談判時，準(zhǔn)備程度便低于發(fā)達(dá)國家，因此曼德拉在烏拉圭回合談判中表示，看似公平的規(guī)則不一定公平。發(fā)展中國家多半無力履行高標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)制義務(wù)，長期處于被動違約狀態(tài)，加之差別規(guī)則、優(yōu)惠補貼及其后殖民主義權(quán)重的影響下，工業(yè)發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)了WTO的絕對談判權(quán)和規(guī)制制定權(quán)。并且，由于WTO不斷提升勞工保護(hù)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境保護(hù)等水平，使得發(fā)展中國家少量比較優(yōu)勢蕩然無存。同時，例外規(guī)定模糊、缺乏關(guān)于履約國利益的必要保全措施，導(dǎo)致發(fā)展中國家的利益不斷被發(fā)達(dá)國家侵占，這也是WTO目前努力進(jìn)行改革之處。

（2）從歷史上看，“絲綢之路”興盛之時大都是古代中國最強盛之時。從漢唐到宋元，從明代到清中期，我國綜合國力強盛，這為“絲綢之路”的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，也使得為之提供制度成為可能，使之免受戰(zhàn)亂、宗教和分裂勢力的影響。同時，古絲綢之路也與沿線國家民眾自愿參與有直接關(guān)系。古絲綢之路從形成伊始，不僅與沿線國家政治的穩(wěn)定度有關(guān)，還與沿線民眾自發(fā)和依靠彼此關(guān)系的和諧度息息相關(guān)[4]。

（3）在“一帶一路”實施過程中，需要考慮到發(fā)展中國家的人力與技術(shù)資源，可制定相應(yīng)的適用于發(fā)展中國家的規(guī)則與條例，縮小發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家在起跑線上的差距。同時，建立必要的利益保全機(jī)制，在爭端解決中確保雙方利益互不侵占。從最近的中美貿(mào)易戰(zhàn)多輪談判中可看出，由于發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家市場差距懸殊，在報復(fù)活動上與發(fā)達(dá)國家有很大差距，此處也需要在“一帶一路”治理模式中體現(xiàn)出來。同時，加強與相關(guān)國家的政治與文化交流，將參與國自愿參與、主動參與“共同體”建設(shè)作為“一帶一路”倡議的目標(biāo)之一。

3 結(jié)語

當(dāng)前，正處在“一帶一路”倡議的初始階段，此階段主要以關(guān)系治理為主，加強與相關(guān)國家的政治與文化交流，對相關(guān)制度制定進(jìn)行積極探索。為未來關(guān)系、規(guī)則混合治理階段的到來打好基礎(chǔ)，萬丈高樓平地起，這需要國家資源上的傾斜。積極建立以項目提供方、項目資金提供方、項目實施方為基礎(chǔ)的項目協(xié)同管理平臺，探索治理模式各要素的構(gòu)成內(nèi)容，組合創(chuàng)新適用于相應(yīng)參與國的最優(yōu)治理模式。

現(xiàn)在已經(jīng)有WTO面臨的困境在前，“一帶一路”倡議在實施過程中一定要借鑒其經(jīng)驗，平衡好參與國各方的利益。同時，要吸取古絲綢之路興盛時期的成功經(jīng)驗，加強國家之間的政治、文化交流，推進(jìn)“一帶一路”“共同體”建設(shè)。

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[責(zé)任編輯：鄧進(jìn)利]