風險導向的內部審計全覆蓋

董建忠

[摘要]本文從審計單位、審計業(yè)務范圍、審計業(yè)務流程和重大問題四個維度介紹國網(wǎng)重慶市電力公司（以下簡稱重慶電力）審計全覆蓋的實踐經(jīng)驗，探索內部審計如何在促進公司健康科學發(fā)展方面發(fā)揮更大作用。

[關鍵詞]風險導向 內部審計 全覆蓋 實踐

一、重慶電力內部審計全覆蓋實踐探索

（一）多維度實現(xiàn)審計全覆蓋

1.二級單位審計全覆蓋。建立審計對象數(shù)據(jù)庫，制定審計項目五年總體規(guī)劃，加強年度審計項目計劃的制定和管理，以經(jīng)濟責任審計為基礎，專項審計為重點，非現(xiàn)場持續(xù)審計為補充，實現(xiàn)二級單位審計全覆蓋，既避免重復審計，又確保不留盲區(qū)。一是扎實開展經(jīng)濟責任審計，實現(xiàn)二級單位縱向全覆蓋。充分發(fā)揮內部審計對權力的制約作用，對公司下屬單位的主要負責人開展任期經(jīng)濟責任審計，做到離任必審、離任即審，對任期滿五年的主要領導干部實施任中審計，重點圍繞領導干部權力運行和職責履行，強化對重大政策落實、重大經(jīng)營決策、資本保值增值、風險防控管理、“八項規(guī)定”精神落實等事項的審計監(jiān)督，推動公司重大決策部署全面貫徹落實。二是以問題和風險為導向，加強對關鍵領域、關鍵流程、關鍵環(huán)節(jié)的審計監(jiān)督，對重點單位、重點資金、重點領域開展專項審計，如開展物資及招投標、集體企業(yè)改革改制資產(chǎn)清查、縣級供電公司“子改分”、營銷抄核收、人力資源管理、科技項目等專項審計，使當年經(jīng)濟責任審計未覆蓋的單位實現(xiàn)審計全覆蓋，充分發(fā)揮內部審計推動企業(yè)價值增值作用。

2.審計業(yè)務范圍全覆蓋。制定《經(jīng)濟責任審計指導意見》，審計業(yè)務范圍不僅涵蓋公司決策部署落實情況和內部決策制定情況，聚焦資金管理、工程建設、招標采購、營銷服務、人力資源、集體企業(yè)管理等重點領域，還加強對綜合計劃、財務預算、安全生產(chǎn)、信息系統(tǒng)安全、會議費用、廉潔從業(yè)等重點內容和關鍵崗位、重要人員的審計監(jiān)督，實現(xiàn)審計業(yè)務范圍全覆蓋，促進業(yè)務、管理升級以及質量效益提升。如安全生產(chǎn)管理不僅要核實并披露被審計單位安全生產(chǎn)責任落實情況，還應關注安全指標完成情況、安全管理工作中采取的措施、安全事故發(fā)生及處理情況、安全生產(chǎn)檢查發(fā)現(xiàn)問題及整改情況、安全生產(chǎn)措施費提取及使用情況等。審計業(yè)務范圍全覆蓋，不是所有單位事無巨細的全覆蓋，而是針對單位特點，有重點、有步驟、有深度、有成效的全覆蓋，對供電企業(yè)強化營銷服務審計，對支撐單位強化核心支撐業(yè)務審計，將那些數(shù)量不大但影響大、關注度高的資金和事項納入審計范圍。

3.審計業(yè)務流程全覆蓋。加強重點資金、重點業(yè)務的審計監(jiān)督，開展營銷、工程等供電企業(yè)核心業(yè)務流程全覆蓋。針對近幾年電網(wǎng)投資規(guī)模大的特點，以工程管理規(guī)范、造價控制合理為主要目的，以資金流向為線索，對工程項目規(guī)劃立項、初步設計、概算批復、招標投標、施工管理、項目監(jiān)理、竣工驗收、工程結算、財務決算以及項目后評估等業(yè)務流程全面剖析，審計中集合各方力量，充分發(fā)揮基層單位審計人員、中介機構人員的各自優(yōu)勢，通過全過程跟蹤審計，強化工程前期、過程實施和結決算等關鍵環(huán)節(jié)監(jiān)督，不僅核實工程造價，同時對職能部門各個階段履職情況進行分析、評價，有效保障投資質量和效益。電力營銷業(yè)務鏈條繁雜、時間長、范圍廣，涉及電量、電價、電費等業(yè)務，加之電力商品的無形性以及電能計量與電費結算繳納時空上的分離，利益糾葛、沖突多，風險大。針對以上特點，從內部控制審計著手，從業(yè)務的最前端業(yè)擴報裝開始，到供用電合同、電能計量、電能損耗、電費抄核收、銷售電價執(zhí)行、營業(yè)收費、稽查管理等業(yè)務流程，查流程、查規(guī)范、查內控，識別營銷管理的主要風險點和薄弱環(huán)節(jié)，從而幫助各供電單位有針對性地強化內部管控，堵塞漏洞，降低和規(guī)避風險。

4.重大問題審計全覆蓋。樹立重大問題審計全覆蓋意識，運用大數(shù)據(jù)挖掘等方式，加強重大問題在所有二級單位的審計或調查，合理保證重大問題審計無遺漏。針對審計中發(fā)現(xiàn)的性質嚴重、影響大且可能存在共性的典型事項開展審計或調查，組織審計力量，從審計發(fā)現(xiàn)問題入手，還原審計發(fā)現(xiàn)問題的全過程，通過多數(shù)據(jù)綜合分析，實現(xiàn)精確定位，重點查驗，深度挖掘在全公司發(fā)現(xiàn)類似問題的簡便快捷方法，形成審計模型，在所有二級單位進行核查，實現(xiàn)重大問題審計全覆蓋。

（二）多措施助力審計全覆蓋

1.優(yōu)化審計資源配置，完善工作機制。2013年，重慶電力在集團公司中率先成立審計中心，搭建“一部、一中心”+“基層單位”的“兩級三層”審計組織架構，建立審計部和審計中心工作一體化工作機制。2017年，進一步將審計力量上收，審計中心擴大編制，專職審計人員由12名增加至30名，強化“上審下”，審計部承擔本級及所屬單位各類管理審計、專項審計以及其他審計監(jiān)督職責，負責審計中心工作質量管理和考核評價，強化公司整體審計工作計劃、組織實施、質量管控及成果運用的統(tǒng)籌管理；審計中心根據(jù)公司下達的審計計劃，負責實施各類審計項目，開展日常審計監(jiān)督，完全實現(xiàn)“上審下”，負責檢查、督促所屬各單位整改內外部審計發(fā)現(xiàn)問題；負責實時跟蹤所屬各單位的經(jīng)營管理活動，評價其內部控制建設和執(zhí)行情況；負責應用信息化手段，對所屬各單位開展日常信息數(shù)據(jù)篩查、疑點分析、持續(xù)審計監(jiān)督。審計部和審計中心實行一體化管理；基層單位負責組織開展本單位各類工程項目的決（結）算審計、簽證審計；負責牽頭組織本單位審計發(fā)現(xiàn)問題整改；負責協(xié)調、配合政府審計和上級審計。三者各司其職、各負其責，又高度配合、協(xié)同作戰(zhàn)，形成務實、高效的內部審計監(jiān)督體系。

2.加強審計隊伍建設，提升人員素質。嚴把進人關，配強審計中心力量，采取“固定專職審計人員+相關專業(yè)人員”靈活配置模式，嚴格標準，選優(yōu)選精。一方面，從學歷、專業(yè)技術資格、基層工作年限、績效考核等方面嚴格選拔，在現(xiàn)有基層單位中選拔審計骨干，以組織調配方式進入審計中心，作為固定專職審計人員；另一方面，通過基層單位推薦，專業(yè)部門審核，選拔優(yōu)秀的相關專業(yè)人員進入審計中心掛職鍛煉培養(yǎng)，經(jīng)考核合格，進入審計中心。特選信息化、人資等專業(yè)人才，組織開展系統(tǒng)化、多樣化的教育培訓，著力培養(yǎng)一批查核問題的能手、分析研究的高手、計算機應用的強手、精通管理的行家里手。特別針對新進人員的需求，開展內審準則、實務指南、審計相關制度、審計信息系統(tǒng)等培訓。同時，為每一位新進人員選配一名經(jīng)驗豐富的師傅，發(fā)揮業(yè)務骨干和高素質復合人才的“傳幫帶”作用，以審代訓，增強審計培訓實效。定期召開交流會，對培訓、學習、開展審計項目的心得體會進行交流，促使新進審計人員迅速建立審計思維、融入審計工作，提升審計專業(yè)能力。同時，注重培養(yǎng)責任意識和敬業(yè)精神，打造一支政治堅定、作風過硬、紀律嚴明的審計隊伍。

3.強化項目流程管控，提升審計質量。以風險為導向，強化項目流程管控，創(chuàng)建精益化審計項目管控機制，切實抓好審計項目的計劃預控、作業(yè)管控、報告審理，嚴格控制審計項目質量。一是計劃預控，優(yōu)化審計計劃和方案編制機制。堅持“全面審計、突出重點、拓展范圍”的思路，圍繞被審計單位的核心業(yè)務和關鍵環(huán)節(jié)，合理安排審計資源，科學制定項目計劃；利用信息化手段，在審計組成員開展非現(xiàn)場審計的基礎上，制定目標明確、重點突出、內容具體、可操作性強的審計具體實施方案。二是強化作業(yè)管控，健全審計組內部和審計部兩層監(jiān)管機制。在審計組內部監(jiān)管基礎上，建立“一會三書”制，定期召開審計組例會，做好會議記錄、審計日志、周報，促進度、定措施，審計記錄、審計底稿采取小組長、主審、組長三級復核制，嚴控審計質量。在審計部監(jiān)管上，建立審計項目督導制，審時監(jiān)督審計情況，現(xiàn)場指導審計工作，防風險、提質效。三是建立審計報告審理機制，審計結果由審計中心、審計部兩級集體討論審定?，F(xiàn)場審計完成一周內，審計中心組織審計報告集中討論，使審計報告反映情況更準、原因分析更透、措施建議更實。之后審計部負責人組織審計組長、主審和審計部人員對審計報告進行再次審定，重點討論、研究審計中發(fā)現(xiàn)的重大問題和重要事項，提高審計意見、審計建議的針對性和可操作性。

4.構建大數(shù)據(jù)審計平臺，提升審計效率。一是建立數(shù)據(jù)獲取機制。通過不斷溝通協(xié)調，獲取21個在用業(yè)務系統(tǒng)查詢權限，以審計公用賬號的形式，保障公司審計工作跨專業(yè)訪問共享正常使用，使溝通信息、審計作業(yè)管理、審計作業(yè)系統(tǒng)都能從業(yè)務系統(tǒng)中獲取原始數(shù)據(jù)資源，查詢權限主要以審計人員專用賬號的形式，滿足對財務、物資、資產(chǎn)設備、項目、營銷、人資、信息系統(tǒng)等板塊的在線審計。二是建立數(shù)字化審計工作室。利用審計作業(yè)實施系統(tǒng)和數(shù)據(jù)分析工具對公司各項經(jīng)營管理活動進行持續(xù)監(jiān)督，通過篩選比對、多維分析、數(shù)據(jù)挖掘等多種技術方法，圍繞審計重點關注內容查找異常、疑點和風險，有針對性地組織開展現(xiàn)場核查，收集審計證據(jù)，提升審計效率。三是樹立數(shù)字化審計思維。要求審計人員深刻理解大數(shù)據(jù)審計內涵，利用審計多維分析、數(shù)據(jù)挖掘等技術，發(fā)現(xiàn)審計線索，撰寫信息化案例，制定以案例交流為主的信息化培訓方案，拓展審計人員思路，快速積累必備知識、技能和分析解決問題的方法，使信息化審計得到廣泛運用，信息化應用水平不斷提高。

二、成效和啟示

（一）保證內部審計功能的發(fā)揮，不斷增強獨立性

獨立性是內部審計的靈魂，是保證內部審計發(fā)揮功能的前提。一是內部審計組織的獨立性。按照《審計署關于內部審計工作的規(guī)定》要求，重慶電力內部審計機構在單位黨組織、董事會直接領導下開展內部審計工作，審計發(fā)現(xiàn)問題及下一年審計工作計劃向黨委會、董事會匯報，內部審計直接與公司黨委會互動，增強組織的獨立性。二是內部審計人員的獨立性。從2013年成立審計中心開始，基本實現(xiàn)“上審下”，2017年審計中心力量不斷擴大，獨立性得到進一步加強，保證審計工作不受被審計單位領導及各部門的約束，確保審計結論的客觀性和獨立性。三是內部審計業(yè)務的獨立性。要求內部審計人員不辦理經(jīng)濟業(yè)務，2018年對原參加業(yè)務（如招投標、會議討論等）進行清理，明確不直接參與單位的生產(chǎn)經(jīng)營活動，以第三者的身份參與檢查、監(jiān)督、評價和咨詢，服務于組織的各項經(jīng)濟業(yè)務。

（二）建立學習型組織，培養(yǎng)復合型人才

所有審計人員年初制定小目標，根據(jù)自身情況，選擇參加考試、參評職稱等方式，系統(tǒng)學習相關知識，不僅要熟悉一門專業(yè)，更要成為復合型人才。選派優(yōu)秀審計人員參加上級單位和審計署組織的審計項目，開拓審計人員眼界，學習先進經(jīng)驗，提高內部審計人員的業(yè)務勝任能力。構建審計人員職業(yè)發(fā)展通道，加強審計人員與各業(yè)務部門人員之間交流，互換崗位，拓寬知識領域、豐富實際工作經(jīng)驗。遵循人才成長規(guī)律，積極培養(yǎng)內部審計人員走上財務、營銷等領導崗位，激勵內部審計人員積極學習，不斷更新知識結構。

（三）完善內部審計管理體系，推進標準化建設

不同人員對審計工作的理解不同，或因審計經(jīng)驗的差異，針對同樣的問題，得出的審計結論、審計意見不盡一致，標準化是很好的解決方案。組織審計專家團隊建立審計問題庫，規(guī)范審計工作底稿，在“三重一大”、人資、財務、營銷、招投標、工程、物資、集體企業(yè)、合同、公務接待等方面，建立一、二、三級問題及底稿問題分類，對每類問題明確問題描述、法律法規(guī)依據(jù)、審計意見。審計時根據(jù)發(fā)現(xiàn)問題，對應問題庫，形成標準的問題、法規(guī)依據(jù)、審計意見。對問題庫未涉及的問題，由審計組討論確定問題定性及意見，并加入問題庫。在審計底稿標準化的基礎上，積極推進內部審計程序標準化，實現(xiàn)審計文書格式標準化，將審計進點會議程、審計報告征求意見書、審計人員編碼規(guī)則、述職報告、民主測評、審計評價等模板化，逐步實現(xiàn)審前準備、審計實施、審計報告、成果應用全過程標準化。

（四）充分運用信息化手段，創(chuàng)新審計方式

隨著審計信息系統(tǒng)、主要業(yè)務應用系統(tǒng)和數(shù)據(jù)分析處理技術的不斷運用以及數(shù)字化審計工作室的創(chuàng)建，重慶電力不斷轉變審計方式。一是由事后審計逐漸向事前審計、事中審計轉變。按照上級單位統(tǒng)一部署，圍繞公司重大決策部署、重點業(yè)務領域和關鍵環(huán)節(jié)，成立項目組，對基層單位資金支付安全、電費回收及資金安全、債權債務管理、業(yè)務費收取管理、重點項目完工進度及資金支付等情況開展持續(xù)審計，對于審計發(fā)現(xiàn)的疑點，實行“首發(fā)責任制”，經(jīng)核實確認為問題的，形成審計底稿，明確專人每個季度匯總形成審計報告，持續(xù)審計發(fā)現(xiàn)的問題納入審計發(fā)現(xiàn)問題清單，提出整改計劃和工作方案，使審計監(jiān)督由事后審計向事中事前審計轉變、抽樣審計向全量審計轉變、從防御為主向積極控制為主轉變。對審計過程中采用的數(shù)據(jù)分析方法、分析模型進行深入研究，對典型問題的審計方法進行固化，形成審計模型，對審計對象進行全過程、全方位、全天候的實時動態(tài)監(jiān)控，突破傳統(tǒng)模式下由于單位、地域、專業(yè)、資源壁壘造成的監(jiān)督缺位，實現(xiàn)對核心業(yè)務、關鍵環(huán)節(jié)和風險點的全面排查。二是由現(xiàn)場審計向非現(xiàn)場審計轉變。充分利用數(shù)字化審計工作室，對經(jīng)濟責任審計集中開展非現(xiàn)場審計，對照審計項目要求，充分運用各業(yè)務系統(tǒng)功能，對資金流向、趨勢性問題重點關注，對多個業(yè)務系統(tǒng)聯(lián)動查詢，對同一單位數(shù)據(jù)縱向比對，對不同單位數(shù)據(jù)進行橫向分析，遠程一次性提取疑點，縮短了現(xiàn)場工作時間，有利于現(xiàn)場審計有的放矢。

（五）建立健全整改長效機制，促進問題整改

發(fā)現(xiàn)問題僅是內部審計的職能之一，最重要的是促進問題的整改，發(fā)揮增值作用，促進審計成果得到有效運用。按照“重實質、謀實效、顧大局、求發(fā)展、出成果”的原則，采取“單項和綜合相結合、正面和反面相結合”策略，建立健全各項整改工作機制，促進審計發(fā)現(xiàn)問題真正整改、徹底整改。一是注重單項，建立問題銷號管理機制。要求各單位以“一把手”為整改第一責任人，制定整改工作方案，建立問題整改臺賬，現(xiàn)場審計結束后一個月內，向公司匯報審計整改推進情況，根據(jù)整改情況滾動修編、動態(tài)調整、實時督導，確保問題整改無遺漏。二是注重綜合，建立審計整改專業(yè)協(xié)同聯(lián)動機制。將審計發(fā)現(xiàn)問題分類抄送相關專業(yè)部門，聯(lián)合專業(yè)部門推進問題整改，對整改結果由審計部會同業(yè)務部門進行逐項復核，推動對重大問題、疑難問題的研究分析，指導各單位規(guī)范管理、徹底整改。建立后續(xù)審計核實機制，逐項核實整改落實情況，并對同類問題進行抽查延伸審計，防止前查后犯、屢查屢犯。三是注重正面，建立編制審計案例推送機制。選取典型問題，分析原因，編寫審計警示案例，下發(fā)基層單位宣貫，增強干部職工紅線、底線意識。四是注重反面，建立審計考核問責機制。對審計發(fā)現(xiàn)重大問題，審計整改不力、假整改、慢整改，迎審工作不配合的單位，采取通報、約談、領導班子預警、企業(yè)負責人業(yè)績考核等多種方式嚴肅考核問責。建立審計發(fā)現(xiàn)問題移送紀檢監(jiān)察部門機制，將審計發(fā)現(xiàn)的問題移交監(jiān)察部門分類核查處理。

（作者單位：國網(wǎng)重慶市電力公司，郵政編碼：400015，電子郵箱：2337445356@qq.com）