村級(jí)負(fù)債成因及其化解對(duì)策

洪麗麗 李振航

摘要：本文利用浙江省平陽(yáng)縣、德清縣、海寧市、海鹽縣、磐安縣5個(gè)縣（市）132個(gè)抽樣村2005年至2017年村級(jí)負(fù)債相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)，重點(diǎn)探究村級(jí)負(fù)債現(xiàn)狀、形成原因及化解對(duì)策。研究表明：村級(jí)負(fù)債仍舊沉重，呈現(xiàn)集聚性結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，亟待解決。本文試圖從集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力、村級(jí)經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制、財(cái)務(wù)管理、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制四方面探討村及負(fù)債問(wèn)題的原因，并提出了相應(yīng)的化解對(duì)策。

關(guān)鍵詞：村級(jí)負(fù)債;村集體經(jīng)濟(jì);財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

一、引言

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》提出，從2017年起力爭(zhēng)用3年時(shí)間基本完成集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作。清產(chǎn)核資中重要一環(huán)是對(duì)村級(jí)債權(quán)債務(wù)的清理，尤其是對(duì)村級(jí)負(fù)債的化解。農(nóng)村稅費(fèi)改革特別是2005年以來(lái)，各地紛紛探索化解村級(jí)負(fù)債的途徑，但收效甚微，村級(jí)負(fù)債仍表現(xiàn)出普遍性、多樣性和遞增趨勢(shì)。因此分析研究村級(jí)負(fù)債形成原因及化解對(duì)策，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

國(guó)內(nèi)專家學(xué)者在村級(jí)負(fù)債形成原因的研究上，主要在政府體制和村級(jí)自身發(fā)展兩方面。第一，政府體制方面。大部分專家學(xué)者認(rèn)為壓力型體制或者說(shuō)自上而下的政策和制度催生了村級(jí)負(fù)債[1][2][3]。不少學(xué)者指出分稅制下財(cái)權(quán)層層上收，各級(jí)政府不斷向下轉(zhuǎn)移壓力，帶來(lái)財(cái)權(quán)與事權(quán)不盡匹配，轉(zhuǎn)移支付缺乏規(guī)范化管理，[4][5][6]“尋租”行為導(dǎo)致難以獲得充足的轉(zhuǎn)移支付資金[7]。鄉(xiāng)村債務(wù)與農(nóng)民負(fù)擔(dān)緊密相關(guān)，分稅制改革及其配套制度尚待完善[8][9][10]。第二，村級(jí)自身發(fā)展方面。部分學(xué)者指出鄉(xiāng)村存在機(jī)構(gòu)龐大、財(cái)務(wù)運(yùn)作的隨意性、財(cái)務(wù)管理監(jiān)督失控等問(wèn)題[11][12]。而村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱是村級(jí)負(fù)債的重要原因[1][13][14]。在村級(jí)負(fù)債化解的研究問(wèn)題上，專家學(xué)者提出加強(qiáng)村級(jí)負(fù)債管理[11][15][16]、確定債務(wù)合理的存量范圍[17]、改革與完善財(cái)政體制[2][9][18][19]、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力[10][20]、利用滾動(dòng)負(fù)債模型建立“借新債——發(fā)展經(jīng)濟(jì)——還債”模式[21]等化解措施?？梢哉f(shuō)，已有的研究為分析村級(jí)負(fù)債形成原因與化解方法提供了重要參考，但結(jié)合較為詳細(xì)的村級(jí)實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)，分析村級(jí)負(fù)債問(wèn)題的研究較少。為此，本文選擇了浙江省的平陽(yáng)縣、德清縣、海寧市、海鹽縣、磐安縣五個(gè)縣（市）村集體負(fù)債情況，抽取10%共132個(gè)村進(jìn)行典型研究。其中，平陽(yáng)縣60個(gè)村，德清縣15個(gè)村，海寧市18個(gè)村，海鹽縣9個(gè)村，磐安縣30個(gè)村。并在實(shí)地調(diào)查基礎(chǔ)上分析當(dāng)前村級(jí)負(fù)債成因，探索化解對(duì)策。

二、村級(jí)負(fù)債現(xiàn)狀

（一）村均負(fù)債高，大部分村負(fù)債沉重

從村級(jí)負(fù)債現(xiàn)狀即從2016年的年度數(shù)據(jù)來(lái)看，132個(gè)樣本村無(wú)一例外受到負(fù)債影響。據(jù)調(diào)查，132個(gè)村2016年負(fù)債總額52465.65萬(wàn)元，村均負(fù)債397.47萬(wàn)元，資產(chǎn)負(fù)債率達(dá)55%。五個(gè)縣（市）大部分抽樣村的村級(jí)負(fù)債在100萬(wàn)元以上;132個(gè)樣本村中，負(fù)債在10萬(wàn)元以下的14個(gè)村，占10.61%;10-50萬(wàn)元的16個(gè)村，占12.12%;50-100萬(wàn)元的24個(gè)村，占18.18%;100-500萬(wàn)元以上的55個(gè)村，占41.67%;500萬(wàn)以上的23個(gè)村，占17.42%;100萬(wàn)元以上的抽樣村共有78個(gè)村，占59.09%。各個(gè)縣（市）在100萬(wàn)元以上的分段中，抽樣村數(shù)也都是最多的（如下表1所示）。可見(jiàn)，大部分村負(fù)債在100萬(wàn)元以上。沉重的村級(jí)負(fù)債仍是一個(gè)嚴(yán)峻的問(wèn)題。

（二）負(fù)債逐年增加，以長(zhǎng)期負(fù)債為主

從形成負(fù)債的四個(gè)歷史時(shí)期來(lái)看，產(chǎn)生負(fù)債的數(shù)量迥異。2005年以前和2005-2010年形成的負(fù)債較少，分別僅占負(fù)債總額的1.58%和5.93%;2011-2016年最多，為40533.96萬(wàn)元，占負(fù)債總額的77.26%;2016年至2017年次多，為7989.42萬(wàn)元，占15.23%（如下表2所示）。132個(gè)樣本村中，磐安縣68.60%、海鹽縣91.14%、德清縣70.53%、海寧市54.93%、平陽(yáng)縣87.60%的村級(jí)負(fù)債均在2011-2016年間形成。此外，村級(jí)負(fù)債呈現(xiàn)逐年增加的趨勢(shì)。總體來(lái)看，稅費(fèi)改革后在各級(jí)政府的支持引導(dǎo)下，不少地方出臺(tái)了化解村級(jí)負(fù)債的相關(guān)政策，鼓勵(lì)多途徑化解舊債，一段時(shí)期內(nèi)債務(wù)總體平穩(wěn);但2011年后，多方面新債持續(xù)增加，特別是負(fù)債償還期拉長(zhǎng)，導(dǎo)致化解難度增高，借貸利息加重。樣本村負(fù)債償還期1年內(nèi)的10329.38萬(wàn)元，占19.69%：償還期1-5年最多，為33214.75萬(wàn)元，占負(fù)債總額的63.31%;償還期5年以上的8921.53萬(wàn)元，占17.00%。132個(gè)樣本村中，磐安縣63.15%、海鹽縣71.65%、德清縣76.16%、海寧市53.59%、平陽(yáng)縣64.41%的村級(jí)負(fù)債均需在今后1-5年內(nèi)償還。

（三）負(fù)債來(lái)源多樣，欠款呈主要形式

海鹽縣抽樣村69.11%的負(fù)債來(lái)源于有息貸款，19.25%的負(fù)債來(lái)源于欠款，11.64%的負(fù)債來(lái)源于無(wú)息貸款;其中96.48%有息貸款是從銀行獲得。其他四縣（市）的負(fù)債來(lái)源總數(shù)量從大到小排列依次為欠款、有息貸款和無(wú)息借款。其中欠款總額為35375.43萬(wàn)元，占到樣本村負(fù)債總額的67.43%;有息貸款13510.07萬(wàn)元，占25.75%：無(wú)息借款3580.15萬(wàn)元，占6.82%;有息貸款因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同而有不同表現(xiàn)，五個(gè)縣市中欠發(fā)達(dá)地區(qū)（平陽(yáng)縣、磐安縣）村一級(jí)的有息債務(wù)主要是向單位和個(gè)人借款居多，利率相對(duì)較高;一般和較為發(fā)達(dá)地區(qū)（海鹽縣、德清縣和海寧市）有息債務(wù)主要是向銀行貸款居多，財(cái)務(wù)成本相對(duì)較低（如下表3所示）。進(jìn)一步調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村級(jí)負(fù)債中欠款已成主要形式，是近年來(lái)村一級(jí)超越自身實(shí)力，開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，村集體拖欠工程隊(duì)款項(xiàng)較多，此類債務(wù)多屬于非標(biāo)準(zhǔn)契約債務(wù)，實(shí)為工程隊(duì)或包工頭（建設(shè)工人）墊支.這種無(wú)息墊付的債務(wù)形式極易引起農(nóng)村社會(huì)群體性事件。

（四）村級(jí)償債能力弱，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度講，適當(dāng)?shù)呢?fù)債有利于補(bǔ)充村級(jí)集體自身資金不足，提高資產(chǎn)利用效率，對(duì)于產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益明顯的長(zhǎng)期項(xiàng)目是可行且有必要的，關(guān)鍵看負(fù)債規(guī)模和償還能力，但目前村級(jí)償債能力如集體經(jīng)常性收入情況不容樂(lè)觀。村資產(chǎn)負(fù)債率與村集體經(jīng)常性收入呈一定的負(fù)相關(guān)關(guān)系。132個(gè)抽樣村中，資產(chǎn)負(fù)債率超過(guò)100%的村數(shù)占各縣市樣本村數(shù)的比率從高到低為德清縣、海鹽縣、海寧市、磐安縣、平陽(yáng)縣，分別為0，11.11%，11.11%，56.67%，41.67%。可以看出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r一般和較為發(fā)達(dá)的縣市（海鹽縣、德清縣和海寧市）村集體資不抵債情況相對(duì)較輕;而欠發(fā)達(dá)地區(qū)（平陽(yáng)縣、磐安縣）近一半的抽樣村出現(xiàn)資不抵債的情況。此外，2016年樣本村村均集體經(jīng)常性收入為47.19萬(wàn)元，村均負(fù)債為村均收入的8.42倍。如果算上村均債權(quán)，則負(fù)債為收入與債權(quán)之和的2.87倍（如下表4所示）。近年來(lái)，村級(jí)社會(huì)福利和管理費(fèi)用等支出呈剛性增長(zhǎng)，樣本村全部收入用于還債尚需9年左右，僅靠村集體自身收入根本不可能還清負(fù)債。

（五）村級(jí)負(fù)債結(jié)構(gòu)呈集聚性

樣本村負(fù)債均呈現(xiàn)出向某些時(shí)段、某些領(lǐng)域集聚的特征。首先，負(fù)債結(jié)構(gòu)在公益事業(yè)性事業(yè)建設(shè)方面呈現(xiàn)明顯的集聚性。2016年底52465.65萬(wàn)元總負(fù)債中，739.27萬(wàn)元用于村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)，5972.26萬(wàn)元用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，6989.46萬(wàn)元用于集體經(jīng)營(yíng)，8985.90萬(wàn)元用于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，29778.76萬(wàn)元為其他應(yīng)付未付款（如下表5所示）。公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)兩部分合計(jì)14958.16萬(wàn)元，達(dá)總負(fù)債28.51%其次，負(fù)債支出逐漸集聚在近幾年。特別是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的負(fù)債，形成時(shí)間主要集中在2014年一2016年之間。

三、村級(jí)負(fù)債成因分析

（一）村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力不充足

近年來(lái)，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件明顯改善，也帶來(lái)村級(jí)公益性事業(yè)建設(shè)的資金需求急劇加大等問(wèn)題，不少村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，并沒(méi)有充足的財(cái)力承擔(dān)配套建設(shè)資金，而財(cái)政轉(zhuǎn)移支付并不足以支持全部建設(shè)資金，部分資金缺口只能通過(guò)村級(jí)自身籌資獲得，這就造成了沉重的負(fù)債壓力。如2016年磐安縣363個(gè)行政村負(fù)債合計(jì)34186.80萬(wàn)元，其中興辦公益性事業(yè)負(fù)債高達(dá)18229.65萬(wàn)元，僅此項(xiàng)村均負(fù)債50.22萬(wàn)元;公益性事業(yè)建設(shè)的主要四方面，即義務(wù)教育、道路建設(shè)、興修水電設(shè)施、衛(wèi)生文化設(shè)施中道路建設(shè)將近占公益性事業(yè)負(fù)債總額的一半比重，達(dá)8443.23萬(wàn)元。而2016年磐安縣20個(gè)抽樣行政村的村均收入僅12.69萬(wàn)元。平陽(yáng)縣村級(jí)負(fù)債增速最快出現(xiàn)在2009年，比2008年激增23倍，其原因是村集體為發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，大量投資建造廠房等經(jīng)營(yíng)性物業(yè)，但村集體可用貨幣資產(chǎn)少，只能通過(guò)向銀行貸款。

（二）村級(jí)經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制不完善

首先，基層民主政治建設(shè)仍然處于初級(jí)發(fā)展階段。部分村在村務(wù)公開(kāi)、民主理財(cái)?shù)墓ぷ魃先源嬖诿裰鲄⑴c機(jī)會(huì)不多，村民民主參與意識(shí)不強(qiáng)，參與途徑不暢通等問(wèn)題，村級(jí)民主管理、民主決策、民主監(jiān)督機(jī)制仍不夠完善，基層民主政治建設(shè)發(fā)展緩慢，仍然處于初級(jí)發(fā)展階段。其次，村集體經(jīng)營(yíng)方式落后。村領(lǐng)導(dǎo)班子成員學(xué)歷普遍較低，多為初中學(xué)歷，科學(xué)文化水平有限，重視村級(jí)日常事務(wù)的處理，忽視農(nóng)村進(jìn)一步的規(guī)劃發(fā)展，思想守舊，難以領(lǐng)悟并接受科學(xué)創(chuàng)新的管理思想，領(lǐng)導(dǎo)方式缺乏前瞻性與創(chuàng)新性。不論是欠發(fā)達(dá)地區(qū)還是發(fā)達(dá)地區(qū)都存在經(jīng)營(yíng)性負(fù)債較高比重的情況。如海寧市18個(gè)樣本村集體經(jīng)營(yíng)造成的負(fù)債總額高達(dá)3472.65萬(wàn)元，占到用途劃分中的最大比例。而對(duì)于村級(jí)負(fù)債問(wèn)題，不少村并未積極探索有效的化解之策，只等待上級(jí)政府出面解決。少數(shù)村講派頭、比排場(chǎng)，相互攀比;一些村超越自身能力負(fù)債發(fā)放村干部補(bǔ)貼，舉債搞村內(nèi)福利，舉債分紅，這種“人不敷出、收不抵支”，無(wú)疑加重了村級(jí)負(fù)債。此外，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理錯(cuò)位。目前村級(jí)組織機(jī)關(guān)化現(xiàn)象嚴(yán)重，村干部的性質(zhì)與功能發(fā)生變化，主要工作從村內(nèi)群眾工作轉(zhuǎn)移到完成上級(jí)政府交辦的工作，村干部雖然由村民選出，但更多的是對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)，主職干部報(bào)酬由財(cái)政統(tǒng)一負(fù)擔(dān)，村級(jí)債務(wù)也就失去了“守門員”。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織這種管理上的錯(cuò)位是導(dǎo)致村級(jí)負(fù)債的一個(gè)不可忽視的因素。

（三）村級(jí)財(cái)務(wù)管理制度不健全

首先，村級(jí)會(huì)計(jì)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)低。大部分村的村級(jí)財(cái)會(huì)人員以及會(huì)計(jì)委托代理機(jī)構(gòu)選定仍較為草率，會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)水平較低，普遍存在會(huì)計(jì)核算不規(guī)范、會(huì)計(jì)檔案不健全、會(huì)計(jì)人員交接手續(xù)不完善等情況，易出現(xiàn)財(cái)務(wù)收支不清、賬物不符等違紀(jì)舞弊問(wèn)題。其次，上級(jí)政府對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)管力度不夠。地方政府特別是縣級(jí)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)核算與審計(jì)工作過(guò)于簡(jiǎn)單隨意，不夠重視對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)的監(jiān)管工作?？h級(jí)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)的大部分核算與審計(jì)工作多依據(jù)村一級(jí)會(huì)計(jì)部門匯總上報(bào)或過(guò)度依賴村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理機(jī)構(gòu)，對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)及其代理機(jī)構(gòu)的審計(jì)監(jiān)管力度不夠。此外，民主理財(cái)尚存在缺陷。村級(jí)民主理財(cái)管理人員多為村民選舉產(chǎn)生，更多考慮當(dāng)選人的威望與可信度，而輕視其受教育程度、專業(yè)化培訓(xùn)、年齡等情況，村民選舉也易存在私下拉票、內(nèi)部選定等問(wèn)題，容易造成民主理財(cái)流于形式;而部分農(nóng)村在建立民主理財(cái)小組后并未明確理財(cái)小組負(fù)責(zé)的工作內(nèi)容，村級(jí)財(cái)務(wù)公開(kāi)未實(shí)現(xiàn)賬目分類及細(xì)化，且忽視了群眾監(jiān)督的作用，造成民主理財(cái)工作可操作性較低，難以落到實(shí)處。

（四）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制不匹配

一方面，財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等。132個(gè)抽樣村的負(fù)債結(jié)構(gòu)在公益事業(yè)性建設(shè)方面呈現(xiàn)明顯的集聚性。公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)都是政府應(yīng)該提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，應(yīng)當(dāng)屬于公共財(cái)政支出的范圍，而實(shí)際上，雖然村級(jí)組織作為農(nóng)村各項(xiàng)事務(wù)的直接組織者，承擔(dān)了大量的政府事權(quán)，諸如黨建、民生、低保、醫(yī)保、綜治維穩(wěn)、計(jì)劃生育、征地拆遷、防汛抗旱等，因財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不足或未建立相應(yīng)的增長(zhǎng)機(jī)制，造成的資金缺額都由集體經(jīng)濟(jì)負(fù)責(zé)。如磐安縣方前鎮(zhèn)下村村只是一個(gè)100戶295人的小村，但在2015-2016年間，秀美鄉(xiāng)村項(xiàng)目負(fù)債達(dá)433.88萬(wàn)元，旅游特色村項(xiàng)目及其他負(fù)債41.16萬(wàn)元，原來(lái)上級(jí)答應(yīng)建設(shè)項(xiàng)目給予的補(bǔ)助至今未到賬;海寧市18個(gè)樣本村美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)村生活污水治理、文化禮堂建設(shè)等公益事業(yè)投入巨大，財(cái)政只給少量補(bǔ)助，主要依靠村集體投入，形成的負(fù)債高達(dá)2039.91萬(wàn)元，村均113.33萬(wàn)元;平陽(yáng)縣村均收入只有23萬(wàn)元，但每年僅支出五保戶供養(yǎng)、困難戶補(bǔ)助、老年人及老黨員補(bǔ)助、醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)助合計(jì)就達(dá)4萬(wàn)多元。另一方面，一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策有待改善。項(xiàng)目應(yīng)以不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)、不產(chǎn)生新的負(fù)債、不搞半拉子工程為前提，但在現(xiàn)實(shí)中難以實(shí)現(xiàn)。部分村為獲得財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)，不顧自身實(shí)力和村民真實(shí)需求，盲目申報(bào)項(xiàng)目;而籌資籌勞有上限，按上限標(biāo)準(zhǔn)難以完成項(xiàng)目建設(shè)，工程超支直接導(dǎo)致要么村民自愿捐資彌補(bǔ)超額，要么工程超支部分通過(guò)工程墊資、民間借貸方式彌補(bǔ)。132個(gè)抽樣村的實(shí)地調(diào)查中，其他應(yīng)付款造成的負(fù)債占負(fù)債總額56.8%，這中間絕大部分都是工程墊資款，而資金一時(shí)難以到位，極易引起農(nóng)村社會(huì)群體性事件，影響基層組織的穩(wěn)定秩序。

四、村級(jí)負(fù)債的化解對(duì)策與建議

目前，村級(jí)負(fù)債化解進(jìn)程遠(yuǎn)低于預(yù)期，化債任務(wù)十分艱巨，必須深刻認(rèn)識(shí)到村級(jí)負(fù)債存在的風(fēng)險(xiǎn)，給予村級(jí)負(fù)債足夠的重視，通過(guò)科學(xué)有效的方式化解村級(jí)負(fù)債。

（一）發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)

大力發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)是消除村級(jí)負(fù)債的根本出路，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織要從實(shí)際出發(fā)，合理利用資源，增強(qiáng)自身造血功能。第一，提供服務(wù)增收。村集體經(jīng)濟(jì)組織可以參與農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)，牽頭組建農(nóng)民專業(yè)合作社、勞務(wù)隊(duì)等服務(wù)組織，提供農(nóng)業(yè)托管等生產(chǎn)性服務(wù)項(xiàng)目和鎮(zhèn)村綠化管護(hù)、道路河道保潔等社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)服務(wù)增收。第二，盤活資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。開(kāi)展土地規(guī)模流轉(zhuǎn)，引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，通過(guò)參股實(shí)體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目、人股建設(shè)項(xiàng)目等方式實(shí)現(xiàn)村級(jí)集體資本經(jīng)營(yíng)增值;或結(jié)合“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)，因地制宜推進(jìn)休閑觀光農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、養(yǎng)生農(nóng)業(yè)等新型農(nóng)業(yè)業(yè)態(tài)。第三，抱團(tuán)聯(lián)合發(fā)展?？朔寮?jí)經(jīng)濟(jì)實(shí)力不均、區(qū)位條件差異明顯、要素資源日益緊缺等固有“頑疾”，建立“飛地抱團(tuán)”，由縣域統(tǒng)籌、跨鎮(zhèn)發(fā)展，鼓勵(lì)村將低效土地進(jìn)行整治復(fù)墾，騰出用地指標(biāo)，異地“飛”到規(guī)劃工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)等優(yōu)勢(shì)地段抱團(tuán)發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)從“村內(nèi)經(jīng)營(yíng)到村外、粗放經(jīng)營(yíng)到集約、分散經(jīng)營(yíng)到集中”三大轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新發(fā)展村級(jí)經(jīng)濟(jì)的新渠道。

（二）規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)

一方面，落實(shí)會(huì)計(jì)委托代理制。會(huì)計(jì)委托代理制較好地解決了農(nóng)村財(cái)務(wù)管理混亂、集體資產(chǎn)流失等問(wèn)題，能有效監(jiān)督并控制村級(jí)債務(wù)新增。上級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)代理機(jī)構(gòu)及其從事代理業(yè)務(wù)情況的指導(dǎo)、監(jiān)督和管理，加大審計(jì)力度，定期對(duì)代理機(jī)構(gòu)及村集體財(cái)務(wù)進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)、交叉審計(jì)，及時(shí)了解村級(jí)財(cái)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)情況，同時(shí)給予會(huì)計(jì)代理機(jī)構(gòu)和村級(jí)會(huì)計(jì)部門工作人員更多培訓(xùn)，提高其業(yè)務(wù)水平。另一方面，還應(yīng)進(jìn)一步健全村級(jí)財(cái)務(wù)管理制度體系。對(duì)村級(jí)賬目和資金實(shí)行全程信息化監(jiān)控，分村設(shè)立債權(quán)債務(wù)臺(tái)帳并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。全面建立村級(jí)集體“三資”管理風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警示機(jī)制并納入信息化管理系統(tǒng)，杜絕賬外負(fù)債和無(wú)能力償還舉債，對(duì)苗頭性問(wèn)題做到早發(fā)現(xiàn)、早提醒、早糾正。村級(jí)要進(jìn)一步規(guī)范財(cái)務(wù)預(yù)決算、資產(chǎn)管理、票據(jù)管理、檔案管理、債權(quán)債務(wù)管理、非生產(chǎn)性開(kāi)支、民主理財(cái)、財(cái)務(wù)公開(kāi)、責(zé)任追究等制度，重點(diǎn)健全和完善“收入收繳制度”、“支出管理制度”。

（三）完善負(fù)債管理機(jī)制

1.有序清查債權(quán)債務(wù)。開(kāi)展村級(jí)債權(quán)債務(wù)清查，是制止新債、化解舊債的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。在堅(jiān)持“摸清底數(shù)、公開(kāi)公平、規(guī)范操作、分類處置”的原則下，區(qū)分輕重緩急，先易后難，逐步化解村級(jí)負(fù)債。當(dāng)下要把握好中央部署開(kāi)展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資的有利時(shí)機(jī)，把清查村級(jí)債權(quán)債務(wù)作為集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資的重要內(nèi)容推進(jìn)，從總賬人手，依據(jù)賬表和客觀事實(shí)，結(jié)合歷年集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)成果，先賬內(nèi)后賬外，逐筆核實(shí)。要建立健全村級(jí)集體債權(quán)債務(wù)臺(tái)賬管理制度，按類別整理歸檔，納入農(nóng)村集體資產(chǎn)信息化管理平臺(tái)，作為清收債權(quán)、化解負(fù)債的依據(jù)。同時(shí)，按照“一村一策、一債多策”的辦法，根據(jù)實(shí)際情況，制定村級(jí)負(fù)債化解的目標(biāo)、計(jì)劃和措施。

2.公益事業(yè)建設(shè)與美麗經(jīng)濟(jì)同步。公益事業(yè)負(fù)債形成的資產(chǎn)不帶來(lái)經(jīng)營(yíng)性收入，因此在項(xiàng)目選擇時(shí)，不能不顧財(cái)力盲目鋪攤子、上項(xiàng)目，要量力而行、長(zhǎng)久打算，充分考慮投資周期、自身實(shí)力等因素發(fā)展。項(xiàng)目建成后更要注重發(fā)揮實(shí)效，找準(zhǔn)公益事業(yè)特別是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和集體增收化債之間的最佳平衡點(diǎn)，注重建設(shè)公益事業(yè)建設(shè)與發(fā)展美麗經(jīng)濟(jì)同步，推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村等公益建設(shè)、管理、經(jīng)營(yíng)一體化，在公益事業(yè)建設(shè)的提擋升級(jí)中拓展集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間，利用村自身優(yōu)勢(shì)資源，通過(guò)發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游、扶持農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織、促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)供銷一體化、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)、招商引資股權(quán)制等方式，真正實(shí)現(xiàn)綠水青山就是金山銀山。

3.建立新債責(zé)任追究和舊債化解激勵(lì)機(jī)制。一方面要建立完善村干部離任審計(jì)和責(zé)任追究制度。村干部離任，必須接受經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，按照“誰(shuí)借款，準(zhǔn)償還”的原則對(duì)其在任期內(nèi)所做的決策及其形成的后果負(fù)連帶責(zé)任，避免決策上的盲目性和隨意性給村集體帶來(lái)不必要的負(fù)擔(dān)。另一方面要探索建立村級(jí)負(fù)債化解考核激勵(lì)辦法，探索建立村干部績(jī)效考核與化解村級(jí)負(fù)債掛鉤機(jī)制，激發(fā)工作熱情。

（四）調(diào)整財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)

一是加大對(duì)農(nóng)村的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付力度，進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)機(jī)制，適時(shí)調(diào)整一事一議獎(jiǎng)補(bǔ)政策，逐步取消農(nóng)民籌資部分，為村級(jí)負(fù)債化解提供適當(dāng)支持，防止負(fù)債規(guī)模擴(kuò)大。二是逐步增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，完善均衡性轉(zhuǎn)移支付、縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金等一般性轉(zhuǎn)移支付的資金管理;同時(shí)優(yōu)化專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付內(nèi)部結(jié)構(gòu)，加大對(duì)社會(huì)保障、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)林水電等重點(diǎn)民生領(lǐng)域的投入力度。三是調(diào)節(jié)區(qū)域間的橫向失衡，協(xié)調(diào)好發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府間的利益關(guān)系，縮小地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距，適當(dāng)給予欠發(fā)達(dá)地區(qū)和基層政府傾斜支持，保證各地能夠提供基本的公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)相對(duì)的均等化。

參考文獻(xiàn)：

[1]張海陽(yáng)，宋洪遠(yuǎn).村級(jí)組織債務(wù)問(wèn)題研究[J].管理世界，2004，（9）：97-107.

[2]陳潔，趙冬緩，齊顧波，羅丹.村級(jí)債務(wù)的現(xiàn)狀？體制成因及其化解——對(duì)223個(gè)行政村及3個(gè)樣本縣（市）的調(diào)瞇J].管理世界，2006，（5）：76-85，172.

[3]漆雁斌.村級(jí)債務(wù)現(xiàn)狀？成因及化解思路[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2007，（6）：44-48.

[4]陳錫文，韓俊，趙陽(yáng).我國(guó)農(nóng)村公共財(cái)政制度研究[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2005，（5）：8-10.

[5]周飛舟.分稅制十年：制度及其影響[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2006，（6）：100-115，205.

[6]謝旭人.健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制促進(jìn)科學(xué)發(fā)展和社會(huì)和諧[J].財(cái)政研究，2009，（2）：2-4.

[7]史耀疆，楊小磊.鄉(xiāng)村債務(wù)現(xiàn)狀、成因及對(duì)策——基于全國(guó)5省101個(gè)村的調(diào)查[J].江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2013，（1）：75-80.

[8]賀雪峰，王習(xí)明.村級(jí)債務(wù)的成因與危害——湖北J市調(diào)查[J].管理世界，2002，（3）：80-89，153-154.

[9]周飛舟，趙陽(yáng).剖析農(nóng)村公共財(cái)政：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困境和成因——對(duì)中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的案例研究[J].中國(guó)農(nóng)村觀察，2003，（4）：25-37，80.

[10]陳錫文，韓俊，趙陽(yáng).我國(guó)農(nóng)村公共財(cái)政制度研究[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2005，（5）：8-10.

[11]牛竹梅.中國(guó)鄉(xiāng)村債務(wù)問(wèn)題研究[D].山東農(nóng)業(yè)大學(xué)，2002.

[12]湯菲.鄉(xiāng)村債務(wù)清理問(wèn)題研究[J].理論探索，2009，（02）：77-80.

[13]張忠根，李華敏.村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀與思考——基于浙江省138個(gè)村的調(diào)查[J].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2007，（8）：64-70.

[14]呂洪波，張溪.當(dāng)前村級(jí)債務(wù)化解難的原因剖析及對(duì)策建議[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2011，（9）：92-93.

[15]杜爽.鄉(xiāng)村債務(wù)規(guī)模及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估問(wèn)題初探[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2009，（9）：119-123.

[16]蔣天文.村級(jí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范與管控[J].財(cái)政研究，2015，（6）：：42-46.

[17]張德強(qiáng).鄉(xiāng)村債務(wù)的合理存量及償還思路研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2007，（3）：65-68.

[18]陳池波，胡振虎.湖北省鄉(xiāng)村債務(wù)問(wèn)題的調(diào)查與思考[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2006，（6）：28-30.

19]賈康.中國(guó)財(cái)政改革政府層級(jí)？事權(quán)？支出與稅收安排的思路[J].地方財(cái)政研究，2004，（1）：11-13.

[20]馬光榮，郭慶旺，劉暢.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2016，（9）：105-125+207-208.

[21]任子俊，李庭.村級(jí)債務(wù)問(wèn)題調(diào)查分析與滾動(dòng)負(fù)債模型——基于J縣地區(qū)的實(shí)地調(diào)研[J].財(cái)政研究，2011，（6）：50-53.