基層行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制

黃玲

[摘 要]2012年，我國(guó)財(cái)政部門以《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》和《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》等相關(guān)經(jīng)濟(jì)法律規(guī)定為藍(lán)本，編制了符合我國(guó)行業(yè)發(fā)展的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，規(guī)范在經(jīng)過兩年編訂之后正式于2014年元旦開始實(shí)施。該規(guī)范實(shí)施五年來已經(jīng)取得了顯著成效，但問題仍舊存在。本文以實(shí)際情況作為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)基層行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制情況展開分析，明確了實(shí)施過程中的挑戰(zhàn)，并提出了解決方案。

[關(guān)鍵詞] 基層行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 現(xiàn)狀 問題 對(duì)策

中圖分類號(hào)：D523 文獻(xiàn)標(biāo)志號(hào)：A

一、我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的發(fā)展歷史

行政事業(yè)單位在進(jìn)行內(nèi)部控制管理的實(shí)踐操作中，沒有較為強(qiáng)硬的手段，也缺乏必要的理論支持。改革開放以前，我國(guó)關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)控管理制度具體實(shí)踐的研究裹足不前，理論知識(shí)更是匱乏。行政事業(yè)單位在開展內(nèi)部控制的實(shí)踐中，往往是憑經(jīng)驗(yàn)、靠摸索，缺乏管理力度，處于無序的管理狀態(tài)。從20世紀(jì)90年代初期開始，我國(guó)政府部門為保證企業(yè)內(nèi)部控制高效運(yùn)行，前后頒布了若干內(nèi)部控制管理指導(dǎo)性文件。比如，早在1996年的時(shí)候，我國(guó)的財(cái)政部門針對(duì)于我國(guó)的內(nèi)部控制管理制定并頒布了一套內(nèi)部控制審計(jì)相關(guān)的具體準(zhǔn)則。次年，中國(guó)人民銀行又制定并頒布了一套內(nèi)部控制指導(dǎo)原則。在即將邁入新世紀(jì)的時(shí)候，我國(guó)便出臺(tái)了《會(huì)計(jì)法》，其對(duì)我國(guó)各個(gè)單位作出明確規(guī)定，每個(gè)企業(yè)單位都應(yīng)該建立健全的會(huì)計(jì)監(jiān)督制度，將工作職責(zé)不同、工作內(nèi)容相異的崗位進(jìn)行分離。步入21世紀(jì)，我國(guó)財(cái)政部門又制定并頒布了內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范，頒布基本規(guī)范的目的是幫助企業(yè)實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)部會(huì)計(jì)工作的管理控制，激發(fā)內(nèi)部工作人員的工作責(zé)任心。若干詳細(xì)的規(guī)定推進(jìn)了我國(guó)對(duì)于企業(yè)內(nèi)部控制的研究。我國(guó)的《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范——基本規(guī)范（試行）》和《會(huì)計(jì)法》具有普適性，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的改革有了明確的法律制度和行為規(guī)范。在此之后，我國(guó)財(cái)政部門又頒布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，隨即頒布了企業(yè)內(nèi)部控制管理的具體行為規(guī)范和相關(guān)企業(yè)制度建立指引，為企業(yè)實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制強(qiáng)化提供了必要的支持。在2012年時(shí)，國(guó)家財(cái)政部門針對(duì)國(guó)家行政事業(yè)單位制定頒布了一套《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，這個(gè)規(guī)范的頒發(fā)意味著我國(guó)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)邁入了新階段。[1]

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的概念、目標(biāo)

行政事業(yè)單位組織開展企業(yè)內(nèi)部控制管理工作，是為了在合理的時(shí)間內(nèi)，通過采取科學(xué)化的手段達(dá)到使企業(yè)內(nèi)部有序運(yùn)作的目的。在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過程中，參與人員要制定流程，規(guī)劃程序，嚴(yán)防風(fēng)險(xiǎn)。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的目標(biāo)是切實(shí)保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有法可依，采取有效措施提高財(cái)務(wù)資產(chǎn)安全，確保單位內(nèi)部財(cái)務(wù)信息真實(shí)有效、完整可靠，既防止徇私舞弊，又預(yù)防尸位素餐，為提高行政事業(yè)單位行政服務(wù)能力打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

三、行政事業(yè)單位建立內(nèi)部控制的必要性

（一）加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)是預(yù)防貪污腐敗的有效手段

內(nèi)部控制是預(yù)防貪污腐敗的有效手段，其作用機(jī)理就是“使其不能腐”，2012年開始在全國(guó)推行的“廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制”建設(shè)，就是將內(nèi)部控制原理用于防腐倡廉的一次嘗試。

（二）加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)是單位事業(yè)健康發(fā)展的必然要求

綜觀近些年我國(guó)行政事業(yè)單位暴露出的風(fēng)險(xiǎn)和問題，在公有單位中私挪公款、中飽私囊、暗箱操作，違規(guī)行政現(xiàn)象層出不窮，給社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)家發(fā)展造成巨大損失。深究其原因，主要有主管單位監(jiān)管不力、缺乏完善的控制措施、制度漏洞較多等，沒有較高的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，甚至有的單位在開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)并未進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估。對(duì)此，必須借助內(nèi)部控制這一手段，重新審視和梳理現(xiàn)行的管理制度，建立有效控制措施，創(chuàng)新體制機(jī)制，來破解長(zhǎng)期存在的薄弱問題，全面提升內(nèi)部管理水平。

四、基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)情況

（一）以行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制規(guī)范所明確指出的各項(xiàng)規(guī)定作為行動(dòng)準(zhǔn)則，評(píng)價(jià)基層事業(yè)行政單位內(nèi)部控制的落實(shí)情況。

（二）對(duì)基層行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作落實(shí)情況作出科學(xué)的評(píng)價(jià)，并形成評(píng)價(jià)報(bào)告；從行政事業(yè)單位的實(shí)際出發(fā)，綜合多種因素，積極主動(dòng)建立完善符合事業(yè)單位自身實(shí)際的管理制度。

五、基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

（一）單位領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)內(nèi)部控制制度建設(shè)工作缺乏認(rèn)識(shí)，對(duì)內(nèi)部控制不了解。

（二）內(nèi)部控制制度建設(shè)專業(yè)人才不足。很多基層行政事業(yè)單位未單獨(dú)設(shè)立財(cái)務(wù)科，一般在綜合科下設(shè)財(cái)務(wù)室，負(fù)責(zé)核算單位日常經(jīng)費(fèi)，由綜合科牽頭實(shí)施單位內(nèi)部控制制度建設(shè)工作。受條件限制，單位沒有配備專門的內(nèi)審機(jī)構(gòu)和內(nèi)審監(jiān)督人員，要完成單位內(nèi)控的全面建設(shè)，需要增強(qiáng)單位內(nèi)控專業(yè)力量。[2]

（三）內(nèi)部控制信息溝通不暢。相關(guān)科室間的信息溝通存在障礙，不能及時(shí)共享，會(huì)造成監(jiān)管盲區(qū)；信息獲知和傳遞的渠道有限，人人參與的全方位監(jiān)督機(jī)制尚未形成。

（四）制定的制度不切合自身實(shí)際，走形式，未落到實(shí)處。

（五）無崗位職責(zé)分工。一些基層行政事業(yè)單位無崗位職責(zé)分工，未體現(xiàn)崗位職責(zé)，未落實(shí)相關(guān)責(zé)任與權(quán)限。

（六）不相容崗位未分離?；鶎有姓聵I(yè)單位人員少，常常一人兼職多個(gè)崗位，且一些崗位屬不相容崗位，卻沒有相應(yīng)的監(jiān)督與考核機(jī)制。一些單位存在印章保管、支票保管及使用為同一人，業(yè)務(wù)經(jīng)辦與業(yè)務(wù)復(fù)核為同一人等情況。

（七）未建立關(guān)鍵崗位輪崗制度。很多基層行政事業(yè)單位都未建立關(guān)鍵崗位輪崗制度，也未對(duì)關(guān)鍵崗位進(jìn)行不定期的檢查、抽查，容易造成問題不斷積累。

（八）財(cái)務(wù)部門人手不足，會(huì)計(jì)人員綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)不高?；鶎有姓聵I(yè)單位財(cái)務(wù)部門人員配備不足，且有些單位為兼職人員，學(xué)歷及專業(yè)能力低。

（九）票據(jù)管理不嚴(yán)格。沒有對(duì)發(fā)生的票據(jù)活動(dòng)，特別是票據(jù)的發(fā)生、購(gòu)買、使用等多種流程做好記錄，建立起相應(yīng)的臺(tái)賬，以保證票據(jù)管理工作萬無一失。

（十）固定資產(chǎn)管理不規(guī)范。有的行政事業(yè)單位尚未建立起符合企業(yè)實(shí)際管理水平的資產(chǎn)臺(tái)賬，缺乏健全的保管資產(chǎn)、領(lǐng)用材料的手續(xù)，產(chǎn)權(quán)界限模糊。資產(chǎn)賬簿不匹配，沒有建立起定期盤點(diǎn)的規(guī)章制度，缺乏完善的資產(chǎn)報(bào)廢手續(xù)。

六、針對(duì)基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問題的解決措施

（一）加強(qiáng)宣傳，提高單位員工特別是單位領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部控制的思想意識(shí)，重視內(nèi)部控制建設(shè)及執(zhí)行工作。在具體進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)的過程中，需要運(yùn)用多種控制方法對(duì)各個(gè)部門及崗位的業(yè)務(wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和流程梳理，并將監(jiān)督評(píng)價(jià)貫徹到日常工作中來。需要在單位內(nèi)部大力開展宣傳，必要時(shí)可聘請(qǐng)專業(yè)人士進(jìn)行授課，講解內(nèi)部控制相關(guān)知識(shí)和具體實(shí)施步驟，提高大家對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的思想認(rèn)識(shí)，讓單位領(lǐng)導(dǎo)重視起來，讓各部門人員參與進(jìn)來。

（二）以內(nèi)控單位實(shí)際情況作為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)內(nèi)部控制各項(xiàng)規(guī)章制度進(jìn)行完善，強(qiáng)化執(zhí)行力度。如完善單位崗位職責(zé)分工，確保不相容崗位分離，人員確實(shí)配備不足的單位需完善相關(guān)監(jiān)督檢查機(jī)制；建立重要崗位輪崗制度等。

（三）建立健全行政事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督管理制度。行政事業(yè)單位的內(nèi)部監(jiān)督控制流程要充分明確，建立起科學(xué)化的內(nèi)部控制管理方案，在實(shí)施的過程中需要強(qiáng)化內(nèi)部檢查力度和自我評(píng)價(jià)能力。參與行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)工作的工作人員或者是職能部門，要定期或者不定期地檢查內(nèi)部控制落實(shí)情況，分析執(zhí)行效果，對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部存在的各種問題及時(shí)發(fā)現(xiàn)，及時(shí)解決。倘若行政事業(yè)單位不具備成立內(nèi)部審計(jì)職能部門的能力，那么行政事業(yè)單位可以根據(jù)單位自身實(shí)際需要聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)予以審核，落實(shí)單位內(nèi)部檢查。

參考文獻(xiàn)：

[1]方周文、張慶龍、聶興凱.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范實(shí)施指南[M].上海：立信會(huì)計(jì)出版社，2013.

[2]朱玉峰.政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則與政府會(huì)計(jì)制度[M].合肥：安徽科學(xué)技術(shù)出版社，2018.