我國地方稅體系的現(xiàn)實(shí)困境及思考

王玉琴

【摘要】以湖北省為例，分析“營改增”對地方稅收的影響以及“營改增”政策實(shí)行后地方稅體系面臨的現(xiàn)實(shí)困境，通過借鑒國外發(fā)達(dá)國家地方稅體系模式的經(jīng)驗(yàn)，提出當(dāng)前地方稅收體系前行與改革的方向，對地方稅收體系的健全與完善提出幾點(diǎn)思考。

【關(guān)鍵詞】“營改增”；財政收支；地方稅收體系；稅收征管

【中圖分類號】F812.42【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A【文章編號】1004-0994（2019）23-0173-4

隨著“營改增”政策的實(shí)施，地方財政收入出現(xiàn)明顯的缺口。地方稅收體系的健全，地方主體稅種的開設(shè)，對于地方財力的加強(qiáng)和地方政府運(yùn)行以及地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展來說都是有力的保障?，F(xiàn)以湖北省為例，通過分析湖北省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況以及對比當(dāng)前稅收收支，來對地方稅體系的現(xiàn)狀進(jìn)行全面的分析。

一、湖北省財政收支現(xiàn)狀

2014～2017年湖北省財政收支情況如表1所示。

由表1可知，雖然湖北省公共預(yù)算收入從2014年的2566.90億元增長到2017年的3248.32億元，但是其財政支出近幾年也一直在攀升，從2014年的4934.15億元增長到2017年的6801.26億元，大部分支出集中用于教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療以及一般公共服務(wù)?？梢钥闯?，地方公共預(yù)算收入難以滿足地方財政支出，需要依賴于中央的稅收返還以及轉(zhuǎn)移支付。全面實(shí)行“營改增”政策后，2017年湖北省增值稅為860.67億元，相比于2016年的增值稅和營業(yè)稅合計937.56億元，出現(xiàn)小幅度的下降；但是2017年地方財政稅收收入為2247.82億元，相比于2016年的2122.93億元，卻是有了小額的上升。這說明地方稅中的流轉(zhuǎn)稅占整個地方財政稅收收入的比重在下降。

全面實(shí)行“營改增”之前，湖北省財政收入中，營業(yè)稅占據(jù)著舉足輕重的地位，尤其是在2012～2016年，營業(yè)稅遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他稅種對湖北省經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)與對社會的影響。2014年和2015年湖北省地方財政營業(yè)稅分別為586.00億元和678.30億元，分別占地方財政稅收收入的比重為31.28%和30.51%。湖北省大部分稅收收入來源于營業(yè)稅和增值稅，缺失地方稅主體稅種營業(yè)稅，會導(dǎo)致地方財力不足。“營改增”是國家出臺的一項(xiàng)結(jié)構(gòu)性減稅政策，以流轉(zhuǎn)稅為主的地稅體系，將會出現(xiàn)較大稅收缺口。從表1中的數(shù)據(jù)可以看出，在過渡期間，2015年增值稅和營業(yè)稅合計為963.78億元，2016年的合計數(shù)為937.56億元，地方財政收入有了些許的減少，從而給湖北省地方政府財政的劃分帶來了一定的困難。

湖北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出較好的勢頭，財政收支都出現(xiàn)了一定程度的增長，但在財政支出項(xiàng)目上還是存在著一定的缺口與不足。地方經(jīng)濟(jì)帶來的稅收收入很大一部分流入到了中央，由中央政府進(jìn)行統(tǒng)籌和規(guī)劃，比如流轉(zhuǎn)稅中的消費(fèi)稅?！盃I改增”政策實(shí)施后這一現(xiàn)象尤為明顯，地方稅的營業(yè)稅改為共享稅的增值稅，在一定程度上消減了流入地方的稅收收入。

二、我國地方稅體系的現(xiàn)實(shí)困境

2014 ～ 2017年中央和地方財政收入、財政支出及其比重如表2、表3所示。

從表2、表3可以看出，近四年來地方財政收入占全國財政收入的比例大概穩(wěn)定在54%，2017年有小幅度下降；而地方財政支出占全國財政支出的比例卻穩(wěn)定在85%左右。地方財政支出的占比遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于地方財政收入的占比，在分稅制的財稅體制下，很大一部分地方財政收入被劃撥到國庫，導(dǎo)致地方政府事權(quán)與財權(quán)不均衡。我國所實(shí)施的分稅制體系一直呈現(xiàn)出“中央強(qiáng)，地方弱”的局面，地方政府一方面要尋求地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長，另一方面為了給居民提供更好的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，很多項(xiàng)目的實(shí)施需要通過舉債來推進(jìn)，地方債臺高筑的現(xiàn)象普遍存在，財權(quán)與事權(quán)的不匹配一直困擾著地方政府，收入與支出規(guī)模的不平衡一直阻礙著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在當(dāng)前的稅制結(jié)構(gòu)以及經(jīng)濟(jì)形勢下，地方稅體系的健全和完善顯得尤為重要。地方稅與地方稅收存在著一定的區(qū)別，地方稅是由不同稅種組成的相互配合的稅收制度體系。地方稅體系的建設(shè)主要圍繞著地方主體稅種的選擇和制度的完善[1]，從地方稅收來看，除了專享稅外，合理的共享稅中屬于地方稅收收入的部分也是地方稅。

營業(yè)稅作為地方稅的主體稅種，一直是地方財政收入的重要組成部分，占比為30%左右。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基礎(chǔ)上，我國提出了“營改增”新一輪的稅制改革，把更多的勞務(wù)和服務(wù)納入增值稅的征收范圍，極大地促進(jìn)了第三產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，且結(jié)構(gòu)性減稅對不同企業(yè)的影響也不同。以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為例，假設(shè)某現(xiàn)代服務(wù)企業(yè)的營業(yè)收入為P，可抵扣成本支出與營業(yè)收入之比為K。對于一般納稅人而言，其計稅方法采用購進(jìn)扣稅法，只能從實(shí)際稅負(fù)的角度來比較。采用臨界點(diǎn)的方法，當(dāng)K=11.67%時，“營改增”前后一般納稅人的稅負(fù)水平?jīng)]有變化；當(dāng)K>11.67%時，“營改增”后一般納稅人的稅負(fù)水平降低；當(dāng)K<11.67%時，“營改增”后一般納稅人的稅負(fù)水平上升。小規(guī)模納稅人因?yàn)椴捎玫氖呛喴子嬚鞣椒ǎ魇章视稍瓉淼?%下降到3%。流轉(zhuǎn)稅中占比最大的增值稅為共享稅，隨著“營改增”政策的推進(jìn)，增值稅由原來75%和25%的分享比例變?yōu)?0%和50%的分享比例，但增值稅的征稅范圍擴(kuò)大，計稅依據(jù)也增多，實(shí)際上中央通過共享稅而增加的稅收收入并未隨著分享比例的降低而減少，而地方政府的財政收入當(dāng)中損失了專享稅的優(yōu)勢，也加劇了地方間財政收入的差距，以及地方間的稅收競爭，因?yàn)榈胤秸叻龀峙c稅收優(yōu)惠政策對企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營決策也起著一定的影響作用，僅依靠中央政府的稅收返還和財政轉(zhuǎn)移支付是不夠的，故在一定程度上限制了地方整體發(fā)展規(guī)劃和地方規(guī)模經(jīng)濟(jì)增長。綜上，地方稅體系的重建和完善迫在眉睫。

三、國際地方稅體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)借鑒

1.美國的地方稅體系模式。美國是一個典型的聯(lián)邦制國，整個財稅體制由聯(lián)邦、州、地方三部分組成，相比其他國家，美國地方政府享有較大空間的稅權(quán)，稅種的開征以及稅制要素的設(shè)計都可以由地方政府自行決定，同樣各地的地方政府都可以根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)特色以及實(shí)際發(fā)展情況，設(shè)計符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的稅收制度。故對于美國而言，各個州的地方稅制存在著一定差異。聯(lián)邦政府的稅收來源主要為所得稅，各州政府的稅收來源主要為所得稅和銷售稅，而地方政府的稅收主要來源為財產(chǎn)稅。不同于我國分稅制的情形，美國聯(lián)邦政府與州、地方政府在稅種性質(zhì)的設(shè)定上，不存在任何分享稅種，但是存在著共享稅源，比如聯(lián)邦政府與州政府對于個人所得稅的稅源式分享。州及地方政府還可以通過發(fā)行地方債來補(bǔ)充財政收入以滿足財政支出，發(fā)行的地方債主要是為了籌措城市建設(shè)以及地方所需要的公共服務(wù)資金。綜觀整個美國的聯(lián)邦、州以及地方分權(quán)稅制結(jié)構(gòu)，地方財政所需的資金充分，能夠更好地帶動地方政府的積極性和主動性，使其更好地行使各項(xiàng)行政職能，提供更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

2.英國的地方稅體系模式。英國實(shí)行的是稅權(quán)高度集中的財稅管理制度，英國的地方稅體系也比較單一，財產(chǎn)稅是主體稅種，可分為地方家庭財產(chǎn)稅與地方非家庭財產(chǎn)稅。家庭財產(chǎn)稅的納稅人被認(rèn)定為財產(chǎn)的占有者，多采用從租計征的征稅方式，如果是自用房屋，可以選擇依據(jù)市場中的租金價格進(jìn)行確定。英國地方稅權(quán)較大，稅率由地方政府確定，各地區(qū)存在較大的差異。地方非家庭財產(chǎn)稅主要是針對非居民房屋而征收的地方稅，比如工業(yè)用房、商業(yè)用房等，一般由企業(yè)作為納稅主體，但實(shí)際上是消費(fèi)者承擔(dān)了該項(xiàng)地方稅的負(fù)擔(dān)，而在地方政府提供的勞務(wù)和服務(wù)上，其并沒有享受到對等的公共利益。除此之外，地方政府取得的其他土地稅收、環(huán)境稅、銷售稅等輔助性稅種的收入規(guī)模則相對較小[2]。中央政府作為整個財政收入和財政支出的財稅主體和主要的承擔(dān)者，其通過對稅權(quán)的高度把控，在各級政府設(shè)立稅收監(jiān)管機(jī)構(gòu)來保證稅收來源的穩(wěn)定，有利于社會的發(fā)展，這一做法值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

3.美、英兩國對我國地方稅體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

（1）合理劃分中央與地方的稅權(quán)。在集中制或者單一制的國家中，稅權(quán)和事權(quán)的劃分才是主旋律，這就涉及中央政府和地方政府的發(fā)展問題。從美國聯(lián)邦、州、地方三級政府的分稅制以及英國的單一制來分析，它們都把握了主要的稅種權(quán)限[3]，這種權(quán)限都需要通過議會來確定其合法性，或者受到相關(guān)單位的監(jiān)督。在美國制度中，地方政府的自主性極高，可以自行征稅；在英國制度中，地方政府的稅收需要由中央政府進(jìn)行劃分，沒有自主性。無論是美國的聯(lián)邦分權(quán)還是英國的單一制集權(quán)，雖然一個是三級政府都有與其事權(quán)相對應(yīng)的稅收體系，一個是完全集中在中央政府，但是兩者在政府的財權(quán)與事權(quán)上都做出了清晰的界定以及明確的規(guī)定。結(jié)合我國實(shí)際情況，在當(dāng)前分稅制的稅收管理體制下，可以將原有的中央和地方二級政府進(jìn)一步擴(kuò)大，針對地級市的實(shí)際情況再進(jìn)行劃分。

（2）充分保障地方稅收收入的來源。美國的三級政府稅收體系下地方政府擁有獨(dú)立的財權(quán)和稅權(quán)，在財政收支和稅收征管上有各自的目標(biāo)和征管程序，地方稅制可以由地方自行設(shè)計，這充分體現(xiàn)了地方政府所擁有的稅權(quán)，地方的財政收入比較充裕，可以不依賴聯(lián)邦政府的轉(zhuǎn)移支付來進(jìn)行救濟(jì)和補(bǔ)償。從稅收的管理體制來看[4]，美國和英國屬于兩個完全不同的發(fā)達(dá)國家。美國推崇相對分權(quán)的稅制模式，英國推行以中央為絕對領(lǐng)導(dǎo)的集權(quán)型稅制模式，但在地方政府的稅收體系中都選擇以財產(chǎn)稅為主，輔之以個人所得稅和其他稅，這些做法有較大的借鑒價值。比如目前我國房地產(chǎn)行業(yè)涉及的稅費(fèi)比較混亂，現(xiàn)行的房產(chǎn)稅也未能體現(xiàn)出財產(chǎn)稅的特征，其從價計征的計稅依據(jù)未能體現(xiàn)出房屋的真正價值。完善財產(chǎn)稅體系給我們進(jìn)行地方稅體系的建設(shè)提供了思路，也可以解決地方稅稅源的問題。

（3）健全和優(yōu)化地方稅收征管制度。稅收征管是確保稅收進(jìn)入國庫的最后一步，也是最重要的一步。美國的稅法遵從機(jī)制健全，美國公民的依法納稅意識較強(qiáng)[5]，同時美國實(shí)行“一查代管、一查促征”的制度，是典型的“以申報納稅和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點(diǎn)稽查”的稅收征管模式。實(shí)現(xiàn)依法治稅始終離不開納稅人的配合與支持，做好納稅服務(wù)工作，與納稅人建立起良好的關(guān)系，這些都值得我們學(xué)習(xí)。目前我國的稅法體系尚不夠完善，比如增值稅作為最大的流轉(zhuǎn)稅，還未上升到立法的層級，很多規(guī)定都具有一定的隨意性和變動性，各征稅主體對稅收管理的案件把握尺度也不一樣，應(yīng)加快重要稅種的立法進(jìn)程，以規(guī)范稅收征管過程中征稅主體的行為。

四、關(guān)于健全我國地方稅體系的思考

1.提高共享稅的分成比例，開征多個地方稅。我國實(shí)行的是以中央主導(dǎo)收入分配的分稅制體制，由中央來進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，通過轉(zhuǎn)移支付的方式給予地方一定程度的補(bǔ)償和救濟(jì)。在地方稅體系改革中，要以地方稅收穩(wěn)定、收入充足為目標(biāo)。不能過分依賴中央的轉(zhuǎn)移支付與發(fā)行地方政府債券，而要充分發(fā)揮地方資源和經(jīng)濟(jì)的自主性和特色。地方政府的主要稅收來源曾經(jīng)是營業(yè)稅，隨著營業(yè)稅改征增值稅，地方應(yīng)該改變其稅收來源的渠道。增值稅是一種中央與地方共享稅，應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)、科教文衛(wèi)等方面支出的客觀需要，差異化地分配中央和地方共享稅。市一級收到的財政收入較少，在確定共享稅分成比例時，應(yīng)充分把握好地域原則和受益原則，凡是更富有地方特性的稅種，應(yīng)該增大地方的分成比例。在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的同時，要從專享稅的角度出發(fā)，設(shè)定地方稅體系中的主體稅種，以保證地方經(jīng)濟(jì)增長服務(wù)于地方稅收收入的增加。比如流轉(zhuǎn)稅中的消費(fèi)稅就完全屬于中央稅，其收入全部歸中央政府所有。在地方稅體系主體稅種的設(shè)計中。廖明月[6]提出，房地產(chǎn)稅、資源稅以及個人所得稅等可以作為地方稅的主體稅種，符合稅種的受益原則。其中呼聲最高的是房地產(chǎn)稅，因?yàn)榉康禺a(chǎn)稅的稅源比較穩(wěn)定，可以取代原有營業(yè)稅的主體地位，保證了地方財政的稅收收入。

2.適當(dāng)擴(kuò)大地方政府的稅權(quán)，保證稅源充足穩(wěn)定。遵循差異化分配、地方優(yōu)先、服務(wù)民生優(yōu)先的原則，可以對已開征稅種的稅目和稅率進(jìn)行調(diào)整，調(diào)動財權(quán)和事權(quán)的重新分配，進(jìn)而帶動財力的重新配置，合理劃分中央及地方各級政府間的職能，實(shí)現(xiàn)各級政府間事權(quán)、財權(quán)和財力相匹配。就湖北省來說，其實(shí)行的是以武漢為中心帶動周圍經(jīng)濟(jì)圈全面發(fā)展的一種模式，武漢市擁有較多高校，人才濟(jì)濟(jì)，且光電科技產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展。政府可以積極引進(jìn)先進(jìn)的企業(yè)和工廠，提供更好的就業(yè)環(huán)境。

3.提升稅收征收管理服務(wù)質(zhì)量。完善的稅收征收管理制度是稅收足額入庫的保證，從稅務(wù)登記、稅務(wù)稽查、納稅申報、稅款繳納到行政救濟(jì)，都是稅收征管中所涉及的方方面面。在分稅、分權(quán)、分管、分征的財稅體制下，征管法的完善有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。中央與地方能夠做到權(quán)責(zé)分明、協(xié)調(diào)配合。優(yōu)化報稅系統(tǒng)、簡化納稅流程，是征稅主體與納稅主體的共同訴求。2018年國稅和地稅合并，在一定程度上減少了納稅人的辦稅成本。國稅和地稅的征管體制改革正式邁出了關(guān)鍵性的一步。納稅人更是實(shí)現(xiàn)了一網(wǎng)辦理以及一廳通辦[7]，在提高納稅人辦稅效率的同時，也進(jìn)一步提升了服務(wù)質(zhì)量。在提高征管效率方面，要促使信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)加入稅收管理制度，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的自動化和模式化，以完善稅務(wù)分析和納稅評估。稅收征管水平的高低也會直接影響稅收質(zhì)量的好壞，在以后的稅收征管系統(tǒng)升級中，要進(jìn)一步提升征管信息化的水平，在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，逐步實(shí)現(xiàn)稅收征管模式的現(xiàn)代化。

五、總結(jié)

構(gòu)建和完善分稅制與轉(zhuǎn)移支付公共財政體制下的地方稅體系，要以地方政府為征管主體，在遵循統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和分級管理的前提下，適當(dāng)給予地方政府一定的稅權(quán)，讓地方政府的稅收收入和非稅收入保持一定的靈活性，與地方的經(jīng)濟(jì)特色更好地結(jié)合在一起，而不是全部都由地方來進(jìn)行統(tǒng)籌和規(guī)劃。總而言之，地方經(jīng)濟(jì)在穩(wěn)定攀升，特別是第三產(chǎn)業(yè)得到了較大的發(fā)展空間。從地方福利經(jīng)濟(jì)的角度來看，地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共產(chǎn)品質(zhì)量的提高，可以吸引更多的資金和居民，但是受到地方財政收入的制約，很多支出都沒有得到保證。對于地方稅體系的建設(shè)，可以從稅權(quán)劃分、地方主體稅種的開征、小的輔導(dǎo)性稅種的設(shè)計以及地方稅收征管系統(tǒng)的提升等多個方面進(jìn)行完善。

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作者單位：武漢學(xué)院金融與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，武漢430212