對稅收競爭中地方政府行政權(quán)力濫用的思考

熊冬洋

[摘要]稅收競爭中存在的地方政府行政權(quán)力濫用，不僅擾亂了公平競爭的市場秩序，也嚴(yán)重破壞了稅法的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性，影響了資源的合理配置和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。追求自身利益最大化的內(nèi)在動力、包括稅制在內(nèi)的與稅收競爭相關(guān)的法律制度的不完善，以及缺乏有效的法律制度實(shí)施機(jī)制，是稅收競爭過程中地方政府仍然濫用行政權(quán)力進(jìn)行干預(yù)的主要原因。因此，必須通過推進(jìn)稅制改革和加強(qiáng)相關(guān)的法律制度建設(shè)來遏制地方政府的這種失范行為，為有序的稅收競爭提供一個(gè)良好的外部環(huán)境。

[關(guān)鍵詞]稅收競爭；分稅制；稅權(quán)；行政權(quán)力

[中圖分類號]FS10.423[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1004—9339(2009)03—0076—04

一、稅收競爭中地方政府行政權(quán)力濫用的表現(xiàn)及其危害

(一)稅收競爭中行政權(quán)力濫用的表現(xiàn)

稅收競爭是政府利用包括稅收在內(nèi)的各種競爭手段來爭奪經(jīng)濟(jì)資源，發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，最終擴(kuò)大稅基，增加政府財(cái)政收入的自利性行為。按稅收競爭的手段及法律的有效性不同，可以分為制度內(nèi)合法的稅收競爭和制度外有害的稅收競爭。目前，在我國主要發(fā)生于各級地方政府之間的橫向稅收競爭中，非法有害的制度外稅收競爭依舊存在，有時(shí)甚至還較為突出。絕大多數(shù)的制度外稅收競爭的實(shí)質(zhì)是地方政府行政權(quán)力的濫用。其表現(xiàn)主要有：第一，違背統(tǒng)一、開放的市場原則，對內(nèi)嚴(yán)守稅源，通過行政干預(yù)手段，限制本地區(qū)生產(chǎn)要素的流出和企業(yè)的外遷，對外利用各種政策、制度和執(zhí)法部門等來實(shí)行地方保護(hù)主義，不讓外地產(chǎn)品進(jìn)入本地市場，以免出現(xiàn)稅負(fù)內(nèi)溢。第二，突破現(xiàn)行稅法規(guī)定，擅自暗地越權(quán)變相減免，變“減免稅”為“先征后返”，對企業(yè)已經(jīng)繳納的稅收以財(cái)政獎勵(lì)或補(bǔ)貼等各種名義返還給企業(yè)。第三，想方設(shè)法地利用國家的稅收優(yōu)惠政策，允許一些企業(yè)打上從事投資于高新科技、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水、安全生產(chǎn)等項(xiàng)目的招牌而享受國家規(guī)定的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策。第四，以權(quán)代法，干預(yù)稅收執(zhí)法過程，有意放松管制，如對有的企業(yè)故意延長納稅期限或免于稽查等。

(二)稅收競爭中行政權(quán)力濫用的危害

第一，地方政府通過行政干預(yù)，主要依靠擅自減少稅收的優(yōu)惠政策來吸引投資的后果很可能使稅收競爭并未能起到像蒂伯特(Tiebout)的“用腳投票”理論認(rèn)為的提高地方政府提供公共品效率的作用，反而會由于財(cái)政收入下降導(dǎo)致如奧茨(Oates)所指出的無法達(dá)到地方公共服務(wù)水平優(yōu)化的局面，這與稅收競爭的初衷相違背。第二，非規(guī)范化、非法制化的地方政府行政干預(yù)擾亂了正常的稅收秩序，使國家制定的稅收法律政策得不到準(zhǔn)確規(guī)范地落實(shí)，破壞了稅收法規(guī)的嚴(yán)肅性，也弱化了國家稅收優(yōu)惠政策的宏觀調(diào)控效果，并進(jìn)一步影響我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和區(qū)域間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。第三，各個(gè)地方政府擅自出臺的稅收優(yōu)惠措施和不同地區(qū)較大差異的稅收執(zhí)法力度，使得同一納稅能力的經(jīng)濟(jì)主體因經(jīng)濟(jì)行為發(fā)生在不同地區(qū)而產(chǎn)生稅負(fù)差異，從而形成經(jīng)濟(jì)主體之間事實(shí)上的不平等競爭，不利于為市場優(yōu)化資源配置營造一個(gè)公平的競爭環(huán)境。而且這種違背稅收公平原則，扭曲市場優(yōu)化資源配置的政府行為將增加稅收的額外負(fù)擔(dān)，影響經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，同時(shí)還會滋生地方政府官員的腐敗行為和尋租空間，嚴(yán)重?fù)p害政府的形象和公信度，無益于社會主義和諧社會的構(gòu)建。第四，地方行政權(quán)力濫用造成的地方保護(hù)主義，阻礙了資本、技術(shù)、人才以及商品等各類生產(chǎn)要素和資源的跨區(qū)域自由流動，這不僅破壞了我國統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場體系的建立，而且強(qiáng)化了地方政府對企業(yè)的影響力和行政干預(yù)程度，這與公共財(cái)政體制下的政府行為要求背道而馳。

二、稅收競爭中行政權(quán)力濫用的原因

(一)地方政府官員追求自身利益最大化的內(nèi)在動力和不合理的政府績效考核辦法并存

公共選擇理論認(rèn)為：政府官員同普通人一樣不可避免地帶有經(jīng)濟(jì)人的特征，當(dāng)其在從事經(jīng)濟(jì)社會活動中面臨若干個(gè)不同的選擇機(jī)會時(shí)，也總是傾向于選擇能給自己帶來更大經(jīng)濟(jì)利益的那種機(jī)會。而地方官員要實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)利益最大化，首先必須謀求其政治地位的長期性和穩(wěn)定性。毋庸置疑的是，現(xiàn)行地方官員政績的考核仍以上級為主，上級也一般以GDP為績效考核的基本指標(biāo)。因此，地方政府官員采取行政干預(yù)這種既節(jié)約成本又方便易行的手段，對現(xiàn)行的稅收制度做出符合自身利益最大化的修正來進(jìn)行制度外稅收競爭，奪取經(jīng)濟(jì)資源，帶動本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以謀求政績就不足為怪了。

(二)稅收立法權(quán)劃分的不合理導(dǎo)致了稅制供給不能適應(yīng)稅制需求

制度是一種公共品，只有保證其供給(即制度的生產(chǎn))，真正體現(xiàn)對制度需求的回應(yīng)，才容易被人遵守和執(zhí)行。現(xiàn)行的分稅制基本上是在1994年以中央政府為主導(dǎo)的自上而下的強(qiáng)制性制度變遷中形成的，這種變遷盡管在提高中央的財(cái)政收入和宏觀調(diào)控能力方面發(fā)揮了一定的作用，但由于在這一過程中很少有地方政府的共同參與，未能形成中央與地方“一對多”的博弈，這就很難制定出適合各個(gè)地方實(shí)際需求的稅收制度，因而無法達(dá)到制度供給與制度需求的均衡。這種不均衡表現(xiàn)尤為突出的是稅制中稅收立法權(quán)的劃分。目前，稅收的立法權(quán)依舊高度集中于中央，地方很少有自身的稅收立法權(quán)。這種對地方政府稅權(quán)的過度限制使得地方政府在法律的框架內(nèi)，利用稅法規(guī)定的權(quán)限主動進(jìn)行稅收競爭的空間很小，制度內(nèi)稅收競爭大都是在中央政府的制度安排下進(jìn)行的。除了向中央盡量多索取特殊的稅收優(yōu)惠政策之外，各地政府不得不另辟蹊徑。這種途徑對于大多數(shù)制度創(chuàng)新意識不強(qiáng)、制度創(chuàng)新能力不足的政府而言，就是利用手中現(xiàn)存的行政權(quán)力進(jìn)行干預(yù)。其實(shí)，1994年的這種強(qiáng)制性稅制改革并非一定與接受稅制的主體即地方政府的內(nèi)在需求一致，這就決定了一旦稅制供給背離了接受稅制主體的偏好，在中央與地方信息不對稱的條件下，地方政府便會以機(jī)會主義行為執(zhí)行稅制，出現(xiàn)上有政策、下有對策的失控局面，使強(qiáng)制性稅制并不強(qiáng)制，這正是稅收競爭中的地方行政權(quán)力濫用屢禁不止的重要原因之一。

(三)包括稅制在內(nèi)的與稅收競爭相關(guān)的法律制度不完備，缺乏有效的法律制度實(shí)施機(jī)制

在諾思看來，“制度”就是一種“規(guī)范人的行為的規(guī)則”。不言而喻，完善的制度及其強(qiáng)有力的實(shí)施機(jī)制是約束和規(guī)范人們(包括政府)行為的一個(gè)重要保證。地方政府之所以能夠在稅收競爭中濫用行政權(quán)力進(jìn)行干預(yù)，主要是因?yàn)椋?1)現(xiàn)行稅制本身存在缺陷，給地方政府官員提供了對制度進(jìn)行彈性處理和變通的機(jī)會和空間。以稅收“先征后返”為例，它原本是為了解決部分行業(yè)、企業(yè)改征增值稅后實(shí)際稅負(fù)明顯增加以及保持對外開放政策的連續(xù)性而制定的，但由于國家一開始就未明確界定“先征后返”的政策權(quán)限，從而導(dǎo)致近年來相當(dāng)一部分地方政府對本地企業(yè)采取了“先征后返”的辦法，且各地競相出臺返還政策，最終導(dǎo)致了“先征后返”的泛濫。再看《立法法》，盡管該法中有若干條文對地方政府擅自通過各種“土法規(guī)、土政策”為載體來開展稅收競爭進(jìn)行了規(guī)范，但由于其監(jiān)督客體僅限于法律、法規(guī)、條例和規(guī)章，而并未包括地方政府及所屬部門為稅收競爭下發(fā)的各類“紅頭文件”，這使得其監(jiān)督效果也并不明顯。這些

都給地方政府官員的行政干預(yù)提供了生存空間。(2)缺乏強(qiáng)有力的制度實(shí)施機(jī)制，政府的違法違規(guī)成本太低。在現(xiàn)行的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，司法權(quán)是一種橫向隸屬關(guān)系，司法機(jī)關(guān)的財(cái)權(quán)和事權(quán)都受制于同級地方政府，這決定了司法機(jī)關(guān)難以擺脫對當(dāng)?shù)刎?cái)政的依賴，必須服從地方長官的意志。司法權(quán)的地方化造成地方司法機(jī)關(guān)對政府行為很難實(shí)行有效監(jiān)督，更談不上懲戒地方政府的失范行為。退一步講，即使能夠?qū)ζ鋺吞?，也會由于違法違規(guī)的責(zé)任規(guī)定過輕而只能傷其皮毛，不能動其筋骨。例如，我國的《反不正當(dāng)競爭法》第七條明確禁止濫用行政權(quán)力的壟斷行為，規(guī)制的重點(diǎn)在于諸如“指定交易和限制商品流通”等影響市場主體公平競爭的不當(dāng)行政干預(yù)行為。但同時(shí)，該法對下級政府的違法行為，只能通過“上級機(jī)關(guān)責(zé)令其改正”(第三十條)的方式加以糾正，顯然違法的責(zé)任規(guī)定過輕，執(zhí)法力度不夠。地方政府濫用行政權(quán)力的失范行為不能得到嚴(yán)厲的懲處是其屢禁不止的又一重要原因。

三、遏制稅收競爭中地方政府濫用行政權(quán)力的建議

(一)改變不合理的地方政府績效考核辦法，增強(qiáng)地方政府依法行政的理念

“己不正，安能正人乎”。政府的依法行政是建設(shè)法治國家最核心、最關(guān)鍵的一步，其對整個(gè)社會法律意識的提高起著基礎(chǔ)性、決定性和導(dǎo)向性的作用。稅收競爭中的政府行政權(quán)力濫用的違法違規(guī)行為不僅影響政府的形象和公信力，同時(shí)也會間接影響到企業(yè)和公民遵守法律、法規(guī)，履行社會責(zé)任的態(tài)度，從而形成不良的企業(yè)和公民行為。因此必須增強(qiáng)地方政府依法行政的理念。為此，首先必須優(yōu)化和調(diào)整地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)政績考核指標(biāo)體系，實(shí)行經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合的政績考核，徹底改變一味以GDP作為衡量政績指標(biāo)的做法。作為法治型國家，應(yīng)突出政府依法行政的重要性，把依法行政作為政績考核的一個(gè)重要指標(biāo)。為準(zhǔn)確、客觀地反映地方政府法治方面的真實(shí)表現(xiàn)，要把自評和他評相結(jié)合，并以其他地區(qū)或者其他地區(qū)的市場經(jīng)營主體的評價(jià)作為主要依據(jù)。必須推動地區(qū)政府間的經(jīng)濟(jì)合作，這不但可以避免由于地區(qū)政府間稅收的“非合作博弈”帶來的視行政邊界為“經(jīng)濟(jì)邊界”而展開的利益角逐，而且有利于建立一個(gè)能夠相互信任、有效懲罰背信者的制度框架。同時(shí)，國務(wù)院稅務(wù)主管部門要進(jìn)一步健全稅收執(zhí)法檢查制度，加大跨地區(qū)交叉執(zhí)法檢查力度，定期通報(bào)和及時(shí)糾正有悖稅法的競爭行為。其次，要強(qiáng)化法治宣傳教育，引導(dǎo)部分地方政府走出片面依靠稅收優(yōu)惠來招商引資的誤區(qū)，正確認(rèn)識法治環(huán)境與投資環(huán)境的關(guān)系，要讓他們知曉稅收不是決定投資的唯一因素。地方政府堅(jiān)持依法行政，不斷提高政府的行政效率，形成良好的投資軟環(huán)境，更是樹立良好的地區(qū)政府形象、獲取經(jīng)濟(jì)資源、促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好方法。反之，違反國家法律法規(guī)的行政干預(yù)行為可能會影響當(dāng)?shù)卣男蜗蠛凸哦?，從而降低招商引資的吸引力。另外，應(yīng)采取適當(dāng)有效的獎勵(lì)辦法鼓勵(lì)那些在稅收競爭中主動積極進(jìn)行制度和技術(shù)創(chuàng)新的進(jìn)取型地方政府，以更好地發(fā)揮他們的示范和引導(dǎo)作用。

(二)給予地方政府穩(wěn)定的收入來源和稅收管理權(quán)限

地方政府之間進(jìn)行稅收競爭的目的主要是為了增加當(dāng)?shù)卣呢?cái)政收入，從而增強(qiáng)當(dāng)?shù)卣墓补芾砟芰??？梢哉f，稅收競爭中的行政權(quán)力濫用與我國現(xiàn)行分稅制存在的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對稱，地方政府缺乏穩(wěn)定的收入來源不無關(guān)系。其實(shí)，中央與地方各有其穩(wěn)定的稅收來源和管理權(quán)限是各國分稅制的共同點(diǎn)之一，也是一級預(yù)算主體獨(dú)立化的標(biāo)志。為此，我們應(yīng)做好以下幾點(diǎn)：第一，進(jìn)一步完善現(xiàn)行地方稅收體系，擴(kuò)大地方稅收規(guī)模，增強(qiáng)地方政府預(yù)算自求平衡的能力。這就要求我們必須從法律規(guī)范上進(jìn)一步適當(dāng)擴(kuò)大地方政府的稅權(quán)，尤其是地方稅種的稅收立法權(quán)，將那些地域性較強(qiáng)、較為分散的稅源通過地方立法來征收，力爭各級政府都有自己的主體稅種，這有利于給地方政府執(zhí)行職能提供穩(wěn)定的資金來源。同時(shí)，由于圍繞有形或無形資源而展開的政府間稅收競爭，在很大程度上表現(xiàn)為制度競爭或體制競爭，適當(dāng)擴(kuò)大地方政府的稅收立法權(quán)，有利于政府在受制度邊際收益遞減規(guī)律的影響作用下而必須適時(shí)進(jìn)行稅制改革創(chuàng)新的過程中，賦予地方政府一定的創(chuàng)新自主權(quán)，充分發(fā)揮地方政府在稅制改革創(chuàng)新中的作用，及時(shí)制定出更具有直接的現(xiàn)實(shí)性和針對性的符合地方稅制需求的稅收制度，實(shí)現(xiàn)制度均衡。畢竟地方政府同各級微觀主體之間有著更為直接的聯(lián)系，因而有更廣泛的制度創(chuàng)新信息。當(dāng)然，地方稅收立法權(quán)必須由省級立法機(jī)關(guān)行使，且只能就地方稅進(jìn)行立法，并受稅收基本法的約束。第二，為弱化政府間經(jīng)濟(jì)利益不平衡導(dǎo)致的政府間爭奪經(jīng)濟(jì)資源的巨大誘因，必須建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。要使轉(zhuǎn)移支付機(jī)制成為中央對地方調(diào)控的有效手段，使其不僅要在一定程度上解決財(cái)政體制導(dǎo)致地方政府的收支缺口的縱向平衡問題，也要在均衡地區(qū)差距方面發(fā)揮解決橫向平衡問題的功能。我們可參照弗里德曼的“負(fù)所得稅”機(jī)制來規(guī)范現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付制度。弗里德曼的“負(fù)所得稅”機(jī)制的基本思路是：政府規(guī)定個(gè)人最低收入標(biāo)準(zhǔn)，對低于該標(biāo)準(zhǔn)的，按一定的負(fù)所得稅稅率實(shí)行負(fù)納稅，進(jìn)行補(bǔ)助。負(fù)所得稅=收入保障數(shù)額一實(shí)際收入×負(fù)所得稅稅率；個(gè)人可支配收入=個(gè)人實(shí)際收入+負(fù)所得稅。這種方法既可以為低收入階層提供最低收入保障，又可以在一定程度上糾正差額補(bǔ)助法的那種把低收入者的收入統(tǒng)一拉平的弊端，從而鼓勵(lì)人們的工作積極性。若把這種機(jī)制具體運(yùn)用到政府的轉(zhuǎn)移支付中，我們不妨用如下公式來表達(dá)其基本思想：T_R=E-t×T。其中，T_R是地方政府從中央政府獲得的轉(zhuǎn)移支付額；E是地方政府滿足本地管轄人口公共資源需要的基本開支，此標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展適時(shí)調(diào)整；t是負(fù)所得稅的稅率；T是地區(qū)的稅收收入。這既可以保證各個(gè)地方有滿足本地管轄人口公共資源需要基本開支的資金來源，防止各個(gè)地方財(cái)政能力相差太大而影響地區(qū)間的平衡發(fā)展，又可以強(qiáng)化地方政府自主獲得財(cái)政收入的積極性。第三，為減少通過不公平、不規(guī)范稅收競爭來爭取財(cái)源的政府行為，可以借鑒當(dāng)今世界各國地方政府廣泛采用的舉借地方公債來籌資的做法，給予地方政府發(fā)行適當(dāng)數(shù)額的地方公債的權(quán)限。

(三)完善包括稅收制度在內(nèi)的相關(guān)法律制度設(shè)計(jì)，加大執(zhí)法監(jiān)督力度

不難看出，稅制本身的不完善、相關(guān)法律制度的不健全，以及執(zhí)法機(jī)制的薄弱，是地方政府能夠?yàn)E用行政權(quán)力進(jìn)行干預(yù)的主要原因。所以，首先必須完善稅收立法，改變稅收立法的粗放性。要注重稅法的技術(shù)性、稅收立法的前瞻性，稅制中的很多問題都應(yīng)進(jìn)行比較明確、全面、細(xì)致的制度設(shè)計(jì)，減少漏洞和盲點(diǎn)。譬如，針對各地政府及所屬部門以“紅頭文件”、“辦公紀(jì)要”等形式為載體開展有害的稅收競爭，逃避《立法法》的監(jiān)督，要進(jìn)一步擴(kuò)大《立法法》的監(jiān)督客體，監(jiān)督客體除了法律、法規(guī)、條例和規(guī)章等外，還應(yīng)當(dāng)包括各級政府及部門的各類規(guī)范性文件，并保證各級地方政府和稅務(wù)部門出臺的涉稅文件和政策規(guī)定強(qiáng)制實(shí)行向上一級政府和稅務(wù)部門備案審批，最大程度地減少違規(guī)涉稅文件的數(shù)量…；針對國稅、地稅兩套征稅機(jī)構(gòu)的具體分工模糊不清，責(zé)任、管轄不明等現(xiàn)象，必須進(jìn)一步明確劃分國、地稅機(jī)構(gòu)的職責(zé)，盡最大可能消除征管中的真空地帶與扯皮現(xiàn)象，要通過稅收的過程立法和設(shè)立統(tǒng)一的稽查機(jī)構(gòu)來適度降低地方政府在稅收征管方面的自由裁量權(quán)，減少地方政府進(jìn)行行政干預(yù)的機(jī)會，等等。其次，強(qiáng)化對稅收執(zhí)法行為的監(jiān)督，加大稅收競爭中行政權(quán)力濫用的違法違規(guī)成本。在我國這個(gè)市場經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，人們的特權(quán)意識較為濃厚，官本位思想較為嚴(yán)重的國度里，只有加大對政府官員濫用行政權(quán)力的懲罰力度，才能有效遏制地方政府在稅收競爭中的失范行為。因此，必須進(jìn)行司法制度創(chuàng)新，充分發(fā)揮司法的預(yù)警和懲戒作用。鑒于現(xiàn)行司法權(quán)是一種橫向隸屬關(guān)系，地方司法機(jī)關(guān)難以對地方政府行為進(jìn)行有效監(jiān)督這種情形，為消除地方政府對稅務(wù)行政的干預(yù)，我們除了可考慮按經(jīng)濟(jì)區(qū)域設(shè)立稅務(wù)機(jī)關(guān)來強(qiáng)化稅收的司法監(jiān)督外，還可以借簽美國雙層司法體制的做法，在地方層次設(shè)立黨、政、財(cái)?shù)确矫娑寂c地方政府徹底脫鉤的直屬于中央政府的司法體系(例如，在地方司法體制外再設(shè)立多個(gè)中央巡回法院)。這樣可以使其擺脫對地方政府的依賴，防止由于涉及地方政府以及部門利益而使執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究流于形式，從而確保能對地方政府行為進(jìn)行有效監(jiān)督。另外，要通過進(jìn)一步完善和細(xì)化《稅收征管法》和《反不正當(dāng)競爭法》等與控制不當(dāng)稅收競爭行為相關(guān)的法律法規(guī)，確保法律法規(guī)中有明確詳細(xì)而具有威懾力的違法責(zé)任規(guī)定。只有如此，才能對稅收競爭中的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、以權(quán)代法、以言代法等政府失范行為給予嚴(yán)厲懲處，有效遏制地方政府濫用行政權(quán)力進(jìn)行稅收競爭。

責(zé)任編輯上林