高校政府采購內(nèi)部控制審計路徑

趙艷紅

[摘要]本文從高?？刂骗h(huán)境、預算管理、采購方式等方面著手，分析了高校政府采購業(yè)務存在的問題與風險，并以上海交通大學為例，構(gòu)建高校政府采購業(yè)務內(nèi)部控制審計關(guān)鍵指標體系，旨在通過審計監(jiān)督達到規(guī)范政府采購業(yè)務、提高資金使用效益的目的，為國內(nèi)高校實施政府采購內(nèi)部控制審計提供參考。

[關(guān)鍵詞]高校? ? 政府采購? ? 內(nèi)部控制? ? 審計路徑

隨著高校教育體制的改革，政府財政性資金對高校投入增加的同時，高校經(jīng)費來源渠道更加多元化，形成以財政撥款為主、其他多種渠道籌措為輔的教育投入體制，高校政府采購逐步成為高校教育、科研和社會服務健康持續(xù)發(fā)展的重要資源支撐。作為學校重要的經(jīng)濟活動，高校政府采購各環(huán)節(jié)涉及的利益關(guān)系錯綜復雜，是經(jīng)濟活動失范和腐敗的“敏感區(qū)”。近年來，在高校各類專項檢查中，政府采購領(lǐng)域發(fā)生的管理體制與運行機制不完善、規(guī)避招標、招標環(huán)節(jié)暗箱操作等問題突出，內(nèi)部控制缺陷是導致上述問題產(chǎn)生的根源所在。因此，實施政府采購業(yè)務內(nèi)部控制審計，發(fā)現(xiàn)政府采購管理中的漏洞，倒逼政府采購內(nèi)部控制體系完善，對于規(guī)范高校政府采購業(yè)務、維護高校利益、提高資金使用效益具有重大現(xiàn)實意義。

一、高校政府采購管理存在的問題

（一）政府采購業(yè)務未歸口管理，采購主體分散

目前，高校采購類型多樣化，包含教學科研設(shè)備、行政辦公物資、飲食服務、物業(yè)服務、咨詢服務等，院系、機關(guān)部處、后勤部門均有采購行為發(fā)生。部分高校未設(shè)置歸口管理部門，如教學科研設(shè)備、行政辦公由資產(chǎn)管理處負責，飲食服務、物業(yè)服務由后勤部門負責，可能導致采購缺乏集中、統(tǒng)一管理，主體責任缺失。

（二）政府采購申請審查不嚴，預算編制缺乏依據(jù)

部分高校采購預算編制隨意性大，未摸清實際家底，也未進行市場調(diào)查，盲目進行采購，并隨意填報預算金額和實際配置條件。由于采購的部分設(shè)備專業(yè)性較強，預算審核人員缺乏專業(yè)知識，審核形式化，導致高校采購資金浪費或采購實際支出與預算資金差異較大。

（三）部分政府采購項目采購方式違規(guī)，存在規(guī)避公開招標情況

根據(jù)政策規(guī)定，達到標準金額以上的政府采購，需采用公開招標方式。由于國家招投標政策文件中對招投標程序均有嚴格的規(guī)定，使得采購周期相對較長，部分高校為縮短采購周期，選擇有明確購買意向的供應商，以違規(guī)肢解項目方式規(guī)避公開招標，可能導致采購出現(xiàn)暗箱操作、舞弊情況。

（四）政府采購評審流于形式，且評審標準過于單一

一方面，高校評審專家多為財務、基建、資產(chǎn)、后勤等職能部門的負責人，由于評審專家為隨機抽取，選中的專家業(yè)務領(lǐng)域與本次采購項目不符，可能導致專家對于采購需求、供應商判斷無法作出合理分析;另一方面，由于評審時間較短，評審專家無法充分了解項目概況、技術(shù)要求、投標文件，可能導致隨意評審、評審流于形式等風險。此外，在采購過程中，部分高校過于追求低價中標，忽略了供應商所提供物資設(shè)備或服務的質(zhì)量和綜合性能，導致后續(xù)使用與維護成本過高，增加采購成本，影響采購效率。

（五）政府采購合同缺乏統(tǒng)一管控

由于高校合同種類繁多，合同管理職能分散在院系、教務、科研、后勤等部門，合同管理混亂，出現(xiàn)濫用學校印章、合同履行過程缺乏監(jiān)控、付款結(jié)算審核不嚴等一系列問題，導致高校利益受損或承擔法律責任。

二、上海交通大學政府采購內(nèi)部控制審計路徑

（一）進行審前調(diào)查，掌握學校政府采購業(yè)務基本情況

上海交通大學政府采購業(yè)務主要由招投標與政府采購辦公室（以下簡稱招采辦）負責，目前學校政府采購實行政府集中采購及分散采購相結(jié)合，集中采購的范圍依照國務院每年下發(fā)的中央預算單位政府集中采購目錄確定，分散采購則依據(jù)學校采購金額大小及政策規(guī)定，將采購組織方式分為A、B、C三類，A類委托招標代理公司公開招標，B類由招采辦組織招標采購，C類則由用戶單位組織。為規(guī)范政府采購管理，上海交通大學制定了《執(zhí)行政府采購開展招標投標活動實施意見》，且依據(jù)工程、貨物設(shè)備、服務等不同采購內(nèi)容制定相應管理實施細則，明確了各類招標與采購實施程序;2016年上半年，學校制定了《上海交通大學招標與采購管理內(nèi)部控制規(guī)范》，包含實務操作規(guī)范與制度匯編。為提高招采效率，逐步上線項目管理系統(tǒng)，由線下流轉(zhuǎn)審批逐步轉(zhuǎn)為系統(tǒng)線上管理實施。目前，上海交通大學政府采購基本流程如圖1所示。

（二）制定審計方案，明確審計目標、組織方式及工作安排

1.明確審計目標。通過對上海交通大學政府采購業(yè)務內(nèi)部控制設(shè)計及運行情況進行審計，評估政府采購業(yè)務內(nèi)部控制的健全性與有效性，揭示政府采購業(yè)務內(nèi)部控制的設(shè)計缺陷以及在執(zhí)行過程中存在的突出問題與風險，提出可行的意見與建議，規(guī)范招標與采購管理。

2.確定審計組織方式。內(nèi)部控制審計采取委托外部會計師事務所的方式，通過比選審計方案，從遴選中標的會計師事務所中進行選擇，上海交通大學審計處派出人員全程參與，進行過程跟蹤與協(xié)調(diào)事宜。

3.明確審計工作安排。內(nèi)部控制審計主要分為三個階段，包含風險評估、現(xiàn)場審計以及問題分析和報告等，具體內(nèi)容如表1所示。

（三）構(gòu)建內(nèi)部控制審計評價指標體系并實施相應審計程序

審計組通過收集政府采購管理制度與業(yè)務流程、年度采購預算和實際采購明細、招投標文件、采購合同及供應商檔案等相關(guān)資料，召開前期審計座談會或與采購管理人員訪談，確定審計過程中應關(guān)注的關(guān)鍵環(huán)節(jié)以及可能存在的風險點，設(shè)計內(nèi)部控制審計評價指標體系（如表2所示）進行評價。政府采購內(nèi)部控制范圍包含控制環(huán)境與關(guān)鍵業(yè)務環(huán)節(jié)，控制環(huán)境體現(xiàn)在管理體制與運行機制方面，關(guān)鍵業(yè)務環(huán)節(jié)包含預算與計劃的編制與審批、采購立項、采購活動、合同簽訂及執(zhí)行、驗收與支付結(jié)算、質(zhì)疑投訴受理以及監(jiān)督與評價。審計組采用訪談、問卷調(diào)查、專題討論、穿行測試、實地查驗、抽樣和比較分析等一系列審計方法，對上述關(guān)注重點進行審計。

（四）認定內(nèi)部控制缺陷，出具內(nèi)部控制審計報告

政府采購內(nèi)部控制缺陷包括設(shè)計缺陷和運行缺陷。審計組根據(jù)獲取的證據(jù)對內(nèi)部控制缺陷進行初步認定，并按照性質(zhì)和影響程度分為重大缺陷、重要缺陷和一般缺陷。在匯總?cè)毕莸幕A(chǔ)上，審計組對審計基本情況、內(nèi)部控制缺陷及其成因、表現(xiàn)形式和影響程度進行綜合分析和全面復核，形成審計報告初稿。上海交通大學審計處在會計師事務所工作的基礎(chǔ)上，對審計報告進行加工與修改，形成審計報告征求意見稿，與學校政府采購管理部門交換意見，根據(jù)審計報告反饋結(jié)果，審計處進一步研究、核實與修改，經(jīng)相應層級審批后出具上海交通大學政府采購內(nèi)部控制審計報告。

三、案例分析及啟示

（一）項目實施效果

通過此次內(nèi)部控制審計，審計處就內(nèi)部控制審計關(guān)注事項的整改事宜與相關(guān)部門溝通，下達上海交通大學政府采購內(nèi)部控制審計報告的同時，下發(fā)審計整改通知書，要求被審計單位根據(jù)審計意見和建議進行后續(xù)整改，以規(guī)范政府采購管理。為此，政府采購管理部門制定審計整改方案，完善《上海交通大學政府采購內(nèi)部控制規(guī)范》，規(guī)范招標文件編制、審核流程、專家及合同管理等方面;強化采購項目立項審批，嚴把預算關(guān);完善招標管理信息系統(tǒng)，增加招采辦與招標代理線上流轉(zhuǎn)文件功能，建立全程留痕、責任追查機制;對工程非公開招標項目實施預選采購制，制定統(tǒng)一的供應商遴選標準，對于非公開貨物采購，建立計算機智能評標在線采購，實施計算機自動開評標;計劃建立用戶在線評價供應商機制，強化對供應商的履約評價。內(nèi)部控制審計實現(xiàn)審計方案的預期目標，通過揭示政府采購內(nèi)部控制的設(shè)計缺陷以及執(zhí)行中的風險，達到規(guī)范政府采購管理的效果。

（二）項目啟示

高校政府采購內(nèi)部控制審計是指審計部門依照法律法規(guī)和學校規(guī)章制度，對學校及所屬單位制定的旨在對政府采購風險進行防范和管控的內(nèi)部管理制度、實施措施及執(zhí)行程序的健全性、合理性和運行有效性做出的審查和評價活動。首先，要注重審前調(diào)查。在實施內(nèi)部控制審計前，應當進行審前調(diào)查，通過訪談、收集資料等方式，掌握學校政府采購的管理狀況，確定重點關(guān)注領(lǐng)域。其次，審計應貫穿政府采購活動全過程。政府采購活動包含預算與計劃的編制與審批、采購立項、采購活動、合同簽訂及執(zhí)行、驗收與支付結(jié)算、質(zhì)疑投訴受理等環(huán)節(jié)，結(jié)合政府采購業(yè)務特點實行穿行測試，可以準確揭示政府采購業(yè)務存在的關(guān)鍵風險點。最后，要提出切實建議，注重整改效果。對于學校政府采購管理中存在的管理漏洞與風險，應從管理體制與機制上進行系統(tǒng)分析，從完善制度、強化管理、完善信息系統(tǒng)等方面提出具有可操作性的意見與建議。出具審計報告后，應及時追蹤審計整改情況，實現(xiàn)預期審計目標。

主要參考文獻

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