我國縱向科研經(jīng)費(fèi)管理存在的問題成因分析及思考

王青

摘 ?要：財(cái)政科技投入是我國科研經(jīng)費(fèi)主要來源，是科技創(chuàng)新的重要保障。文章主要針對(duì)我國現(xiàn)階段縱向科研經(jīng)費(fèi)管理中出現(xiàn)的問題進(jìn)行詳細(xì)的分析，并提出相應(yīng)的思考建議，為提高我國科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理、完善管理機(jī)制體制提供參考依據(jù)。

關(guān)鍵詞：縱向科研項(xiàng)目;經(jīng)費(fèi)管理;問題成因

科技創(chuàng)新在全面創(chuàng)新中具有引領(lǐng)作用，習(xí)近平總書記在全國科技創(chuàng)新大會(huì)上強(qiáng)調(diào)“中國要強(qiáng)，中國人民生活要好，必須有強(qiáng)大科技”，自《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020年）》實(shí)施以來，我國財(cái)政科技投入快速增長。2016年，國家財(cái)政科技撥款達(dá)到7760.7億元，比上年提升了0.15個(gè)百分點(diǎn)，占當(dāng)年國家公共財(cái)政支出的比重為4.13%[1]?？蒲薪?jīng)費(fèi)是保障科研工作順利實(shí)施的基本條件，是科研項(xiàng)目管理中的關(guān)鍵內(nèi)容。在科研經(jīng)費(fèi)資源逐漸充裕的同時(shí)，為了確?？蒲薪?jīng)費(fèi)的合理、充分的使用效益，以保障科研工作者必要而充足的經(jīng)濟(jì)條件，相關(guān)部門出臺(tái)了一系列相應(yīng)的科研管理政策，如財(cái)政部、科技部在2011年發(fā)布了關(guān)于調(diào)整國家科技計(jì)劃和公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法若干規(guī)定的通知（財(cái)教[2011]434號(hào)），基金委在2015年發(fā)布了國家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金管理辦法（財(cái)教[2015]15號(hào)），中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2016年印發(fā)關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見（中辦發(fā)[2016]50號(hào)）。這些政策通過深化科研體制改革，不斷激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造活力，加大了簡(jiǎn)政放權(quán)和激勵(lì)力度，為科研人員潛心研究創(chuàng)造了良好的科研環(huán)境;同時(shí)，通過改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費(fèi)使用和管理方式，更好地適應(yīng)了科研活動(dòng)規(guī)律和特點(diǎn)，且有利于提升財(cái)政科技資金使用效益。

與此同時(shí)，我國科技發(fā)展相比于國外發(fā)達(dá)國家較晚，科研項(xiàng)目管理機(jī)制體制尚不夠健全，科研管理部門在科研經(jīng)費(fèi)管理方面仍存在各方面不足，給科研工作的開展帶來很大制約。本文主要分析我國縱向科研經(jīng)費(fèi)管理中存在的問題。

一、科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制中的問題與難點(diǎn)

1.預(yù)算核減不合理

國家財(cái)政資金是我國科研經(jīng)費(fèi)的重要來源，2015年，全國科研經(jīng)費(fèi)總數(shù)的約50%來源于國家財(cái)政撥款，如2013-2015年三個(gè)財(cái)政年度中，全國R&D總經(jīng)費(fèi)中分別有52.21%、49.59%和49.44%來自國家財(cái)政[2]?？梢娫谥R(shí)創(chuàng)新體系中，政府部門是科研活動(dòng)的最重要支持者。

政府部門下?lián)艿目蒲薪?jīng)費(fèi)實(shí)際上是對(duì)研究任務(wù)承擔(dān)機(jī)構(gòu)和承擔(dān)著的一種成本補(bǔ)償，而且是采用全成本補(bǔ)償方式，所謂的全成本指包括了直接成本和間接成本在內(nèi)的所有科研成本。而實(shí)際上我國政府的科研撥款實(shí)質(zhì)上是補(bǔ)貼資助性的，且資助往往是有條件的，要求一定比例的自籌資金配套，要求一定的研究基礎(chǔ)的。所以，在這樣的理念下，項(xiàng)目申報(bào)的預(yù)算往往大幅被核減。比如科技部重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)最終批復(fù)的預(yù)算比申報(bào)預(yù)算核減比例20%-50%不等，且項(xiàng)目研究任務(wù)、考核指標(biāo)不能降低。

2.科研課題預(yù)算編制有專業(yè)局限性

“術(shù)業(yè)有專攻”，作為科研項(xiàng)目申報(bào)主體，科研人員是所從事的研發(fā)領(lǐng)域?qū)＜?，但?duì)于財(cái)務(wù)知識(shí)卻不能要求達(dá)到專業(yè)財(cái)務(wù)人員的水平，而對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制、經(jīng)費(fèi)執(zhí)行管理往往缺乏相關(guān)知識(shí)，如果要求他們獨(dú)立完成編制準(zhǔn)確、可行的課題經(jīng)費(fèi)預(yù)算，難度可想而知。

目前各單位對(duì)于科研課題的申報(bào)都很重視，因?yàn)槌晒ι陥?bào)科研課題不僅可以為現(xiàn)有科研提供經(jīng)費(fèi)支持，有力地支持科研向縱深推進(jìn)，更重要的是成功申請(qǐng)科研課題從另一側(cè)面體現(xiàn)了科研人員的科研水平，甚至一個(gè)科研院所的科研實(shí)力，因此受到多方的關(guān)注。

在科研課題申報(bào)中，雖然各單位都會(huì)對(duì)項(xiàng)目申報(bào)課題組安排專門的財(cái)務(wù)人員參與課題預(yù)算的編制，但由于財(cái)務(wù)人員對(duì)于科研領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)掌握不夠，對(duì)于科研項(xiàng)目具體實(shí)施中所遇到各種情況預(yù)估不足，而課題負(fù)責(zé)人對(duì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算的認(rèn)識(shí)與理解不足，均導(dǎo)致課題經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制缺乏科學(xué)性。

3.在科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算中“見物不見人”

在科研經(jīng)費(fèi)資源越來越充足的同時(shí)，科研活動(dòng)中科研人員的智力價(jià)值得不到應(yīng)有體現(xiàn)的問題日益顯現(xiàn)，當(dāng)前政策規(guī)定的工資水平與科研人員實(shí)際貢獻(xiàn)不相匹配，在科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算中“見物不見人”。

我國大部分政府科研項(xiàng)目預(yù)算分為直接費(fèi)用和間接費(fèi)用兩部分（比如科技部國家科技重大專項(xiàng)、973計(jì)劃、863計(jì)劃重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃，國家自然基金委的項(xiàng)目），是項(xiàng)目承擔(dān)者和項(xiàng)目承擔(dān)單位在科研項(xiàng)目實(shí)施過程中實(shí)際發(fā)生的成本補(bǔ)償。直接費(fèi)用是指在課題研究開發(fā)過程中發(fā)生的與之直接相關(guān)的費(fèi)用，主要包括設(shè)備費(fèi)、材料費(fèi)、測(cè)試化驗(yàn)加工費(fèi)、燃料動(dòng)力費(fèi)、差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、國際合作與交流費(fèi)、出版/文獻(xiàn)/信息傳播/知識(shí)產(chǎn)權(quán)事務(wù)費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、專家咨詢費(fèi)和其他支出等。間接費(fèi)用是指承擔(dān)課題任務(wù)的單位在組織實(shí)施課題過程中發(fā)生的無法在直接費(fèi)用中列支的相關(guān)費(fèi)用[3]。

從科研項(xiàng)目預(yù)算模式來看，直接費(fèi)用大多是可見的物化開支，可憑票據(jù)報(bào)銷，如設(shè)備費(fèi)、材料、差旅費(fèi)等，對(duì)于其中的人力成本投入，能夠納入預(yù)算的只有勞務(wù)費(fèi)（不能發(fā)給科研人員）和專家咨詢費(fèi)。國家級(jí)的項(xiàng)目中設(shè)立的績效支出屬于人員經(jīng)費(fèi)，但歸入間接費(fèi)用類別，也就是說這筆費(fèi)用由項(xiàng)目承擔(dān)單位來提取，并根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展與績效產(chǎn)出給予項(xiàng)目科研人員的獎(jiǎng)勵(lì)性資金。在實(shí)際操作過程中，各個(gè)單位不一致，有的單位將績效支出作為項(xiàng)目過程管理的一個(gè)手段，在項(xiàng)目通過中期考核和結(jié)題驗(yàn)收后以獎(jiǎng)金形式發(fā)放;而有的單位把項(xiàng)目的績效支出的支配權(quán)授予項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，以使用直接經(jīng)費(fèi)的方式來使用績效支出。除此之外，在國家級(jí)的項(xiàng)目中，不允許支付給有工資收入的項(xiàng)目科研人員任何的個(gè)人酬金。

4. 間接費(fèi)用的核算比例“一刀切”

財(cái)教[2011]434號(hào)文中首次明確提出了科研活動(dòng)間接費(fèi)用的概念，中辦發(fā)[2016]50號(hào)又進(jìn)一步大幅度提高了間接費(fèi)用的核定比例標(biāo)準(zhǔn)，但是，相比較于發(fā)達(dá)國家對(duì)間接費(fèi)用核算的做法而言，我國的相關(guān)政策的“一刀切”過于籠統(tǒng)和模糊，沒有考慮到不同性質(zhì)的項(xiàng)目有各自的學(xué)科特點(diǎn)，對(duì)于項(xiàng)目承擔(dān)單位間接成本占用的比例是有所不同的，同樣對(duì)承擔(dān)單位的貢獻(xiàn)率大小也有所不同。

美國高校的間接費(fèi)用率普遍為40%-60%，私立高校一般高于公立高校[4]。而我國關(guān)于間接費(fèi)用核定比例是不超過直接費(fèi)用扣除設(shè)備購置費(fèi)的一定比例：500萬元以下的部分為20%，500萬元至1000萬元的部分為15%，1000萬元以上的部分為13%[5]，是遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家制定的間接成本補(bǔ)償率的。

二、改善我國科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理的思考

1.建立有相關(guān)業(yè)務(wù)水平的預(yù)算評(píng)估機(jī)構(gòu)

目前，科研項(xiàng)目申報(bào)的預(yù)算一般由專業(yè)財(cái)務(wù)人員對(duì)項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行評(píng)估，缺乏項(xiàng)目的相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)，所以對(duì)于預(yù)算的具體說明理解不透（尤其是設(shè)備購置費(fèi)、材料費(fèi)、測(cè)試化驗(yàn)與加工費(fèi)等），有些財(cái)務(wù)人員潛意識(shí)里假設(shè)科研人員申報(bào)的預(yù)算都是偏高的、虛報(bào)的，所以對(duì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算進(jìn)行武斷性的核減，雖然事后有預(yù)算審查書面答辯的申訴，但一般追訴回來的可能性非常小?？蒲腥藛T在申報(bào)項(xiàng)目時(shí)編制預(yù)算一般是嚴(yán)格按照目標(biāo)相關(guān)性、政策相符性和經(jīng)濟(jì)合理性原則，科學(xué)合理、實(shí)事求是的進(jìn)行編報(bào)。當(dāng)然也難免有預(yù)算編制人員會(huì)預(yù)留砍預(yù)算的空間，不如實(shí)編報(bào)。所以要有一些了解相關(guān)專業(yè)知識(shí)的財(cái)務(wù)人員，對(duì)科研人員申報(bào)的預(yù)算進(jìn)行審核，然后做出合理的核算。

2. 認(rèn)真學(xué)習(xí)相關(guān)政策、指南，了解經(jīng)費(fèi)預(yù)算科目的特殊性

在編制預(yù)算時(shí)，需要先認(rèn)真研讀相關(guān)的政策、規(guī)定，研讀項(xiàng)目申請(qǐng)指南中對(duì)于預(yù)算編制的具體要求。了解各項(xiàng)預(yù)算開支對(duì)應(yīng)科目的內(nèi)涵，避免想當(dāng)然地列支，如勞務(wù)費(fèi)是指在項(xiàng)目研究過程中支付給參與項(xiàng)目研究的研究生、博士后、訪問學(xué)者以及項(xiàng)目聘用的研究人員、科研輔助人員等的勞務(wù)費(fèi)用，以及項(xiàng)目聘用人員的社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)助費(fèi)用，所以勞務(wù)費(fèi)預(yù)算中就不能列支有工資收入性的科研人員酬金。

3.主管部門應(yīng)綜合考慮科研項(xiàng)目自身獨(dú)有的特殊性

科研課題經(jīng)費(fèi)預(yù)算難度主要由科研課題在具體實(shí)驗(yàn)過程的特殊性造成。研究過程本身具有探索性和不確定性，很難準(zhǔn)確地判斷其工作量，對(duì)于完成課題所需消耗的諸如材料費(fèi)、分析測(cè)試費(fèi)等費(fèi)用也具有不確定性特點(diǎn)，較難在預(yù)算編制初期完全預(yù)見，在事前對(duì)科研課題的經(jīng)費(fèi)進(jìn)行準(zhǔn)確的估算或預(yù)算很難實(shí)現(xiàn)。

科研課題從立項(xiàng)到實(shí)施直到最終完成，往往是跨年度、多部門共同合作的結(jié)果，其間還有許多與外部單位的合作，因此能夠在課題立項(xiàng)之初將全部內(nèi)容均考慮周到并合理地編制到預(yù)算中有一定的難度。

4.分學(xué)科類別合理制定間接費(fèi)用的比例

不同的學(xué)科領(lǐng)域投入的人員精力是完全不同的，工程學(xué)科，經(jīng)費(fèi)科目需要預(yù)算足夠的設(shè)備費(fèi)、材料費(fèi)、測(cè)試化驗(yàn)與加工費(fèi)等，主要體現(xiàn)的是“物”;而基礎(chǔ)學(xué)科，科研項(xiàng)目研究過程中主要投入的是人，預(yù)算時(shí)要充分考慮科研人員實(shí)際貢獻(xiàn)情況，預(yù)算科目應(yīng)主要體現(xiàn)的是“人”，適當(dāng)提高間接費(fèi)用的比例，加大科研績效激勵(lì)力度。目前，上海市科研計(jì)劃項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定，對(duì)于基礎(chǔ)性研究項(xiàng)目，人員費(fèi)比例可以做到50%，這是大大激發(fā)科研人員的科研積極性。

三、結(jié)束語

經(jīng)費(fèi)管理是科研項(xiàng)目過程管理的重要環(huán)節(jié)，項(xiàng)目申請(qǐng)人應(yīng)根據(jù)研究任務(wù)的相關(guān)性，合理編制項(xiàng)目預(yù)算，主管部門分學(xué)科、分項(xiàng)目分別進(jìn)行科學(xué)審批，這是優(yōu)化科研環(huán)境、配置科研資源、提高科研實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)力的第一步;而科研經(jīng)費(fèi)如何合理使用、充分體現(xiàn)科研人員的勞動(dòng)力價(jià)值，直接影響到科研人員從事科學(xué)研究的積極性，從而決定科研水平、效率和發(fā)展的前景。

參考文獻(xiàn)

[1] ?科技部.科技統(tǒng)計(jì)：http：//www.most.gov.cn/kjtj/

[2] ?科技部.科技統(tǒng)計(jì)：http：//www.most.gov.cn/kjtj/

[3] ?財(cái)政部、科技部關(guān)于調(diào)整國家科技計(jì)劃和公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法若干規(guī)定的通知.財(cái)教[2011]434號(hào).

[4] ?張東海.我國科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算制度的問題與改革——與美國比較的視角[J].復(fù)旦教育論壇，2015（13）：61

[5] ?中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見.中辦發(fā)[2016]50號(hào)