基于和縣得勝河經(jīng)驗(yàn)的 區(qū)域水污染治理策略分析

朱菊隱　顧典　賈衛(wèi)國(guó)

摘要：水環(huán)境保護(hù)事關(guān)人民群眾切身利益，事關(guān)全面建成小康社會(huì)，事關(guān)實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)。文章通過對(duì)和縣得勝河區(qū)域水污染治理策略的分析，提出區(qū)域水污染治理原則和建議。研究提出：我國(guó)在區(qū)域水污染治理過程中應(yīng)構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰的水污染聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制;嚴(yán)格區(qū)域立法建設(shè);保障資金和技術(shù)投入;建立節(jié)水激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)形成全社會(huì)統(tǒng)一的水憂患意識(shí)等。

關(guān)鍵詞：水污染治理;治理策略;原則;和縣得勝河

一、問題的提出

中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的交叉路口， 水環(huán)境日趨惡化已成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大障礙。從空間上看，與群眾生活關(guān)系密切的多數(shù)支流水質(zhì)惡化;從污染指標(biāo)來看，總磷、總氮等指標(biāo)污染日益突出;從目前實(shí)踐來看，水污染防治工作存在諸多難點(diǎn)，較大中城市而言，小地區(qū)的環(huán)境污染范圍更廣、治理難度更大。

目前針對(duì)水污染防治，國(guó)內(nèi)外學(xué)者從不同角度進(jìn)行了研究。研究認(rèn)為我國(guó)水污染的主要影響因素分為自然因素、人為因素和不協(xié)調(diào)因素三大類，跨行政區(qū)水污染就是一個(gè)重要表征。同時(shí)中國(guó)農(nóng)村水污染治理缺少科學(xué)的、針對(duì)性的規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，往往是國(guó)家出臺(tái)相關(guān)扶持政策，地方政府匆匆編制扶持資金申請(qǐng)方案。學(xué)者從河長(zhǎng)制、立法建設(shè)、水權(quán)交易以及國(guó)外經(jīng)驗(yàn)等多角度提出了對(duì)策建議。但水污染防治是長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)的過程，已有文獻(xiàn)多從國(guó)外某地區(qū)出發(fā)，進(jìn)行靜態(tài)的分析。

加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)河流的治理，對(duì)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展和國(guó)家“十三五”規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)施具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。不僅極大地保證了工農(nóng)業(yè)和生活用水的穩(wěn)定，還提高了居民幸福度。故本文對(duì)安徽和縣水污染治理策略進(jìn)行分析和總結(jié)，積極探索適用于我國(guó)區(qū)域水污染治理的措施，以期提供借鑒。

二、和縣得勝河及其污染治理情況

（一）和縣及得勝河簡(jiǎn)介

和縣地處皖東，瀕臨長(zhǎng)江，水資源豐富，年平均地表水資源量 5.28 億m3。作為國(guó)家和安徽省主體功能區(qū)規(guī)劃中的重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了一定的成效。至2017年底，和縣全年實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值171.56億元，比上年增長(zhǎng)8.9%，人均GDP為35930元。

本文案例點(diǎn)得勝河位于含山、和縣境內(nèi)，屬長(zhǎng)江下游干流左岸水系，和縣段長(zhǎng)25.2km，流經(jīng)歷陽(yáng)、西埠兩鎮(zhèn)，河道兩岸均為農(nóng)業(yè)種植區(qū)，主要種植作物為水稻、油菜、小麥、棉花等，農(nóng)業(yè)灌溉面積9.9萬畝。沿線兩鎮(zhèn)總?cè)丝诩s193808人，農(nóng)村居民人均純收入約13231元。得勝河流域內(nèi)年平均降雨量為900～1200mm，徑流年內(nèi)分配不均勻。河流沿岸農(nóng)業(yè)取水口較多，是和縣工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要用水水源地和集中供水備用水源地，也是和縣污水處理廠出廠水排放地。

然而隨著區(qū)域資源的大規(guī)模開發(fā)和經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，得勝河水質(zhì)日趨惡化。根據(jù)2016～2017年監(jiān)測(cè)斷面水質(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 3838-2002），得勝河監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)均值水質(zhì)為劣Ⅴ類，水質(zhì)達(dá)標(biāo)率41.6%，其中氨氮超標(biāo)0.84倍。調(diào)查結(jié)果顯示，和縣得勝河沿線主要污染源為農(nóng)業(yè)面源污染和生活垃圾污染，水體主要污染物為總磷、氨氮和化學(xué)需氧量等有機(jī)類污染物。由于水質(zhì)情況持續(xù)惡化，省環(huán)保廳于2018年4月17日對(duì)得勝河實(shí)行流域限批。接到限批文件后，和縣積極行動(dòng)，將應(yīng)急治理和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃相結(jié)合全面快速開展污染治理工作。在短短四個(gè)月內(nèi)，經(jīng)國(guó)家環(huán)境監(jiān)測(cè)總站監(jiān)測(cè)，入江口斷面水質(zhì)達(dá)到Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，同年八月份省環(huán)保局經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)核查同意解除對(duì)得勝河的流域限批。

（二）得勝河水污染治理主要經(jīng)驗(yàn)和措施分析

和縣根據(jù)省市及區(qū)域要求，結(jié)合得勝河實(shí)際污染情況，從治理和管控兩方面做出了及時(shí)有效的防治措施，主要經(jīng)驗(yàn)和措施如下：

1. 完善組織保障制度，實(shí)施跨界協(xié)同治理

得勝河流域及沿岸的管理不僅涉及和縣水務(wù)局、環(huán)保局、住建局、農(nóng)委等多部門，還與上游含山縣的用水行為有著緊密的聯(lián)系，因此需要多個(gè)部門跨界聯(lián)合管理和執(zhí)法。和縣主動(dòng)協(xié)調(diào)對(duì)接上游含山縣，編制得勝河流域“一河一策”方案，細(xì)致規(guī)劃完善各部門的聯(lián)合管理制度。實(shí)現(xiàn)市縣鄉(xiāng)村分級(jí)分段負(fù)責(zé)制度，建立沿岸村莊長(zhǎng)效巡查保潔和協(xié)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)上下游聯(lián)動(dòng)治理，共同改善河水水質(zhì)。

2. 開展污染源排查，落實(shí)水資源信息化管理制度

和縣從問題出發(fā)，通過信息化手段對(duì)得勝河水污染問題進(jìn)行針對(duì)性的管制。首先成立專門的水資源水政管理隊(duì)伍，對(duì)全縣的涉水項(xiàng)目和各類污染源進(jìn)行取證排查工作。調(diào)查排污責(zé)任主體，污染源種類、總量以及達(dá)標(biāo)排放情況，及時(shí)錄入水污染信息數(shù)據(jù)庫(kù)，促進(jìn)水資源信息共享機(jī)制建立。其次，在水功能區(qū)限制納污和取水總量方面通過信息化手段嚴(yán)格把控，遏制水污染情況。

3. 加強(qiáng)環(huán)保宣傳，堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先

和縣得勝河污染治理中一方面加大資金投入力度，推進(jìn)流域內(nèi)節(jié)水型單位、學(xué)校、企業(yè)、 灌區(qū)等節(jié)水型社會(huì)載體建設(shè)。另一方面開展全民節(jié)水行動(dòng)，堅(jiān)持水資源保護(hù)。把提高全民節(jié)水意識(shí)、愛護(hù)水資源作為治污工作的重要環(huán)節(jié)和基礎(chǔ)，充分利用 3？22“世界水日”、“安徽省水法宣傳月”等宣傳活動(dòng)為契機(jī)，廣泛宣傳環(huán)保理念，營(yíng)造綠色發(fā)展尊重生態(tài)的生存環(huán)境。

4. 因地制宜，開展多種污水處理機(jī)制

和縣政府在解決污水問題時(shí)，結(jié)合得勝河周邊村鎮(zhèn)的實(shí)際情況，對(duì)于能夠截污納管進(jìn)入污水管網(wǎng)集中處理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，進(jìn)行集中處理;對(duì)于有條件自建生態(tài)污水治理設(shè)施的行政村采用相對(duì)集中型治理模式;對(duì)于居住較為分散且無條件的部分村莊，推薦分散性的院式污水處理工藝。另外加快城區(qū)現(xiàn)有雨污合流制排水系統(tǒng)改造，強(qiáng)化污水排放許可管理，規(guī)范排水行為。

5. 加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管力度，強(qiáng)化監(jiān)督審查

多年來和縣得勝河區(qū)域執(zhí)法力量薄弱，缺乏監(jiān)督審查制度。和縣首先增加執(zhí)法人員配置，加強(qiáng)水污染行政執(zhí)法培訓(xùn)，增強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍戰(zhàn)斗力。其次完善執(zhí)法制度建設(shè)，加大監(jiān)督審查力度。如建立河湖管理保護(hù)監(jiān)督考核和責(zé)任追究制度，對(duì)污染水資源的違法行為加大懲處力度。并拓展公共參與渠道，鼓勵(lì)居民進(jìn)行監(jiān)督和舉報(bào)，營(yíng)造全體居民共同關(guān)心和保護(hù)河水的良好氛圍。

三、基于得勝河經(jīng)驗(yàn)的區(qū)域水污染治理措施建議

通過對(duì)和縣得勝河污染治理策略進(jìn)行總結(jié)分析，結(jié)合其存在的主要問題，提出以下治理原則和相關(guān)建議。

（一）基于得勝河經(jīng)驗(yàn)區(qū)域水污染治理原則分析

1. 堅(jiān)持統(tǒng)籌流域、協(xié)同治理

跨行政區(qū)的流域水資源作為公共資源的一種，具有外部性、整體性、流動(dòng)性等特點(diǎn)。但流域通常被不同的行政區(qū)分割管轄，缺乏明晰的產(chǎn)權(quán)界定，嚴(yán)重影響了整個(gè)流域的污染防治。因此堅(jiān)持流域統(tǒng)籌、協(xié)同治理，建立完善的各級(jí)聯(lián)動(dòng)行政管理體制，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，統(tǒng)籌流域和行政區(qū)劃，協(xié)同推進(jìn)河湖治理和保護(hù)。

2. 堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先、綠色發(fā)展

要把尊重自然、保護(hù)自然的理念貫穿到河湖管理保護(hù)與開發(fā)利用全過程，不僅在治污的同時(shí)堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先，兩手發(fā)力，以保護(hù)水資源、修復(fù)水生態(tài)為首要任務(wù)，還要大力宣傳綠色發(fā)展保護(hù)生態(tài)的理念，建立全民尊重自然、愛護(hù)自然的良好氛圍，實(shí)現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用的目標(biāo)。

3. 堅(jiān)持問題導(dǎo)向、因地制宜

基于地區(qū)之間差異性，在進(jìn)行區(qū)域水污染治理時(shí)，應(yīng)從區(qū)域自身特點(diǎn)、現(xiàn)狀、問題出發(fā)。對(duì)河流存在的問題進(jìn)行全面的排查，抓住河流河段管護(hù)的主要矛盾，并兼顧問題所在地的經(jīng)濟(jì)情況、人文地理情況等，重點(diǎn)解決嚴(yán)重影響河湖健康的突出問題。

4. 堅(jiān)持強(qiáng)化監(jiān)督、嚴(yán)格考核

環(huán)境治理行為有較強(qiáng)的外部性，因此需要政府強(qiáng)力實(shí)施。堅(jiān)持建立健全河湖管理保護(hù)監(jiān)督考核和責(zé)任追究制度，構(gòu)建責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴(yán)格、保護(hù)有力的河湖管理保護(hù)機(jī)制，依法治水管水，拓展公眾參與渠道，營(yíng)造全社會(huì)共同關(guān)心和保護(hù)河湖的良好氛圍，是實(shí)現(xiàn)水污染防治目標(biāo)的有力保障。

（二）基于得勝河經(jīng)驗(yàn)的區(qū)域水污染治理措施建議

1. 明確治理目標(biāo)，構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰的水污染聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制

在科學(xué)分析當(dāng)前污染形式的同時(shí)，應(yīng)重視組織保障，一方面努力打破地域、層級(jí)壁壘實(shí)行統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)管理，另一方面要明確責(zé)權(quán)內(nèi)容，強(qiáng)化屬地管理和層級(jí)管理。并配套建立考評(píng)和追責(zé)機(jī)制。未來隨著水污染治理工作的深入，污染形勢(shì)會(huì)發(fā)生變化，應(yīng)加強(qiáng)污染源信息化管理，據(jù)此相應(yīng)調(diào)整污染防治對(duì)策，才能做到行之有效。

2. 嚴(yán)格區(qū)域立法建設(shè)，加強(qiáng)執(zhí)法長(zhǎng)效監(jiān)管

我國(guó)在水污染防治方面的法律法規(guī)如新《水法》等未對(duì)參與區(qū)域水污染治理的責(zé)權(quán)雙方的定位和權(quán)利等做明確的說明。本文建議出臺(tái)有關(guān)水污染防治的專門法律，對(duì)從中央到地方再到各個(gè)下屬部門的行為界定、權(quán)限范圍、獎(jiǎng)懲情況進(jìn)行明確規(guī)定，對(duì)事前、事中和事后的污染防治進(jìn)行內(nèi)容和形式上的規(guī)定，形成完整的制度體系。其次應(yīng)重點(diǎn)完善河流日常監(jiān)管制度，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)水域、跨界節(jié)點(diǎn)等的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)管，推進(jìn)河流監(jiān)管信息化建設(shè)。

3. 發(fā)展多層次治理格局，保障資金和技術(shù)投入

缺乏資金保障和技術(shù)保障是區(qū)域污染治理能力低下的重要原因之一。區(qū)域水污染治理中地方政府在積極爭(zhēng)取上級(jí)政策性資金支持的同時(shí)，可利用PPP模式適量盤活水利資產(chǎn)，吸引多方資金參與地方項(xiàng)目建設(shè)。其次，鼓勵(lì)外來的生態(tài)修復(fù)方面的科學(xué)研究項(xiàng)目，加強(qiáng)技術(shù)交流與合作，提供公開技術(shù)指導(dǎo)。最后，完善水污染治理的信息公開和有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，提高民眾的參與感。

4. 建立節(jié)水激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)形成全社會(huì)統(tǒng)一的水憂患意識(shí)

節(jié)水技術(shù)改造等項(xiàng)目等缺乏明確有效的激勵(lì)機(jī)制等問題，制約了“兩型社會(huì)”的建設(shè)發(fā)展。因此加大環(huán)保宣傳力度，尤其對(duì)重點(diǎn)污染源相關(guān)人員的定期環(huán)保教育。建議將節(jié)水環(huán)保教育植入學(xué)校，一方面為學(xué)生由感性認(rèn)知到理性提升再到生活實(shí)踐提供必要的途徑[9]，另一方面促使家長(zhǎng)以身作則進(jìn)行節(jié)水環(huán)保活動(dòng)，促進(jìn)形成全社會(huì)統(tǒng)一的水憂患意識(shí)。

水污染治理是一個(gè)涉及多方面因素的系統(tǒng)工程，本文通過對(duì)和縣得勝河區(qū)域水污染治理策略的分析可知，我國(guó)水污染防治工作存在較大缺陷，未來仍有很長(zhǎng)的一段探索之路。水污染治理的關(guān)鍵之處就是要協(xié)調(diào)多方利益，調(diào)動(dòng)多方參與的積極性，通過整體環(huán)保意識(shí)的提升來實(shí)現(xiàn)有效根治。

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*基金項(xiàng)目：南京林業(yè)大學(xué)2018年大學(xué)生實(shí)踐創(chuàng)新訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目“安徽省和縣工業(yè)污染對(duì)居民生活影響分析”（項(xiàng)目編號(hào)：2018NFUSPITP251）。

（作者單位：南京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）