海域使用權市場化所面臨的現(xiàn)狀、 問題及對策研究

周彥彤　王涵　楊佳欣　陳紅霞

摘要：在注重“藍色經濟”發(fā)展的21世紀，世界儼然已經進入了海洋大開發(fā)的時代，為順應世界經濟潮流，我國也提出了“海洋強國戰(zhàn)略”。如今，各項數(shù)據表明，海洋經濟正逐漸成為我國國民經濟的重要推動力。但是反觀目前我們國內的狀況，海域資源的潛力尚未完全開發(fā)。此時，在可持續(xù)發(fā)展的前提下，運用市場化手段對現(xiàn)行海域使用權進行優(yōu)化配置就顯得十分必要。

關鍵詞：海域使用權;市場化;優(yōu)化配置

海域使用權是指單位和個人通過法定程序所取得的在特定海域使用海域資源的權利?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā芬?guī)定海域屬于國家所有，國務院代表國家行使海域所有權。任何單位或個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓海域。單位和個人使用海域可以向縣以上人民政府海洋行政主管部門申請使用海域，經依法批準后頒發(fā)給相應的海域使用權證書。海域使用申請人自領取海域使用權證書之日起，取得海域使用權。綜上，獲得允許之后在特定海域上從事海上航行、海底石油開采、海上養(yǎng)殖、捕撈等行為均屬于海域使用權的范疇。

針對我國目前海域使用低效率的狀況，我們亟需一種科學合理的解決方式。從市場化進程對我國經濟發(fā)展，社會福利增加的推動作用來看，我們可以聯(lián)系得出：海域使用權的市場化或許將會改善我國海域使用狀況，海洋經濟發(fā)展情況，進而推動整體經濟發(fā)展。海域使用權市場化將會成為提高海域使用效率的重要手段，規(guī)范海域開發(fā)秩序的有效手段和引導海域地區(qū)經濟持續(xù)發(fā)展的重要措施。山東省在海域使用權市場化的發(fā)展進程中，一直在不斷地實施創(chuàng)新舉措，其中就包括煙臺海洋產權交易中心有限公司的建立。本文將結合在煙臺海洋產權交易中心有限公司的調研結果、相關論文查閱結果以及其他背景資料，分析海域使用權市場化的現(xiàn)狀及問題，從而提出具體且有針對性的對策和建議。

一、海域資源的特性及其使用局限

（一）海域資源的自然特點

海域使用權的市場化是指以市場化的方式配置海域，從而使得海域的使用效率及海域資源的利用和開發(fā)效率得到提高，爭取達到最優(yōu)的結果。但是海域與一般的陸地資源不同，具有其固有的、人類開發(fā)行為無法改變的自然特性，一定程度上影響了海域使用權市場化的進程，表現(xiàn)在以下幾個方面：

1. 海域資源流動性：在海域中，除了少數(shù)如礦產、島礁等海域資源是幾乎靜止不動的之外，大部分海域資源（如漁業(yè)資源及其他海洋生物資源）均在無時無刻的進行水平或垂直的移動。由于海域范圍廣闊，深不見底，所以這種不規(guī)則的自由流動無法被人類行為所完全的干涉與掌控，這就造成了同一海域的海域資源的數(shù)量的不確定性，增加了海域價值評估的難度，一定程度上阻礙了海域產權市場化的進展。同時，這也意味著海域的共享性—沒有一個主體可以完全獨占某一海域的所有海域資源，導致海域的劃分和產權界定面臨許多問題。因為海域使用權市場化的主要問題是價值評估與產權界定，因為其界定困難，所以海域使用權市場化的進程緩慢。

2. 海域質量差異性：雖然海域具有流動性，不停流動，不同海域之間會相互會合、交融，但是由于海域自身的條件（比如地質、地貌、距岸遠近程度等）以及相應的氣候條件、水文條件的差異，不同海域之間具有自然的差異性。這種差異性轉化為海域價值的差異需要綜合考慮許多因素，而且其中大部分因素無法進行客觀考量（如海域內的海域資源數(shù)量及品質），這就為海域的價值評估增添了難度，進而影響了海域使用權的市場化。

3. 海域范圍不穩(wěn)定性：主要指海岸線的進退變化。海平面上升， 海岸侵蝕， 海岸線向陸方推移。相反， 海平面下降， 海岸堆積， 海岸線向海方推移。由此造成海洋空間的動蕩變化將會影響海域的劃分。為了保護海域承包者的利益，考慮這一情況是十分必要的。對于這種自然風險的處理也將會影響到海域使用權的市場化過程。

（二）海域資源的使用具有局限性

使用主體具有局限性。根據《山東省海域使用管理條例》中所提及的“海域使用權期滿六十日前，海域使用權人可以依法申請續(xù)期?！北砻鳎捍_權的海域在使用權到期后，根據用海人意愿可進行續(xù)期。這項規(guī)定導致海域使用權市場化的主體缺乏廣泛性，范圍局限，以及可供出讓的海域存量不足。

使用用途具有局限性。大多出讓的海域都被用于海洋傳統(tǒng)產業(yè)，如漁業(yè)、運輸業(yè)等，用海性質比較單一，經營利潤比較微薄，對個人與企業(yè)來說吸引力較小，阻礙了海域的創(chuàng)新性開發(fā)，影響了海域使用權市場化的推廣，多樣化發(fā)展以及海域的最優(yōu)化利用。

使用面積具有局限性。由于長期實行“ 重陸輕?！?政策， 我國海域開發(fā)規(guī)模較小。此外，我國海域開發(fā)仍處于粗放階段， 再加上海洋科技儲備嚴重不足， 致使海域的開發(fā)利用率低，資源浪費嚴重，未形成規(guī)模優(yōu)勢。

二、海域資源市場化的現(xiàn)狀及問題

（一）海域的價值評估體系不完善

無論是哪種市場化配置方式，價格及價值的統(tǒng)一評定標準應當是根本。然而目前，海域資源價值的評估仍沒有統(tǒng)一的標準和規(guī)范的操作，不同的價值評估機構給出不同的評估價格，行業(yè)性中介組織的參與較少，這些都將引起交易的不便以及增大用海人尋租的可能性。

（二）海域出讓的二級市場混亂

二級市場流轉缺乏統(tǒng)一的具體細則。縱使《海域法》中已明確規(guī)定“海域使用權可以依法轉讓，海域使用權轉讓的具體辦法由國務院規(guī)定?！倍鄶?shù)地方政府也為了規(guī)范海域使用權的流轉出臺了系列文件，不過，迄今為止，國家層面尚未針對對海域使用權轉讓出臺相關管理細則。不可否認，一些地方政府在這方面確實做出了較大的突破，但各地出臺的相關文件紛雜不一，海域使用權的流轉仍缺乏統(tǒng)一具體的實施細則。

二級市場結構不平衡。經過分析我們發(fā)現(xiàn)海域使用權抵押交易主要集中于交通運輸用海、漁業(yè)用海、工業(yè)用海、旅游娛樂用海和造地、工程用海。而海域使用權轉讓主要集中于漁業(yè)用海和旅游娛樂用海。兩者雖然需求穩(wěn)步上升，但交易量仍然較少。與土地資源相比，海域使用權抵押、轉讓等流轉有待培育，海域市場成熟度不夠。究其原因在于海域使用權二級市場流轉制度沒有完全建立。

二級市場缺乏有效監(jiān)管。由于缺乏有效的監(jiān)督系統(tǒng)和機構，用海人往往會以實現(xiàn)自身利益最大化目標，從而進行海域使用權的私下交易，私自變更用海人，使得受用人的權益不能得到保障。這樣的違規(guī)操作極易誘發(fā)矛盾，難以保障海域使用權市場化經營的順利發(fā)展。

（三）海域使用權的相關法律不完善

海域使用權的相關法律內容較少。2002年頒布的《海域法》實施至今，雖然內容在保護海域使用者的合法權益方面對海域使用者的權利進行了規(guī)定，但總體來說表述不多，不夠精細，而較多的是對海域使用者的義務的規(guī)定。另一方面，我國《海域法》在海域使用權的取得及內容方面的規(guī)定仍有較大不足，特別是在海域的配置方面仍然強調申請審批制度，對于招拍掛一筆帶過，缺乏詳細，具有可操作性的規(guī)定。在一些地方，雖然其法律有所改善，但仍然是招拍掛和申請審批制度并行，這樣極易造成制度失約和權力尋租引起資源的浪費和低效率配置，嚴重阻礙了海域使用權市場化的進程。

海域使用權的相關法律內容缺乏更新。海域法自2001年頒布以來至今從未修訂，而對于如今變化巨大的海域市場情況，其中許多法律法規(guī)早已不適應，缺乏科學性，不能起到良好的監(jiān)管與約束作用。

海域使用權的相關法律受重視程度不高?？v觀我國關于海域使用權的法律法規(guī)，多數(shù)為地方性法規(guī)與管理辦法和條例等缺乏全國性權威性法律，其法律與《土地管理辦法》的地位相差甚遠，進而間接導致其被人們所熟知和重視的程度遠遠不夠。

（四）執(zhí)法力量薄弱

我國實行不統(tǒng)一的沿海地方政府海域行政管理機構，造成了全國海域監(jiān)管的困難。并且政府往往兼具了海域的所有者和管理者的雙重身份，難以確保其執(zhí)法的公正性和公平性。而且由于海域面積大，海上情形復雜等海域的自然屬性，海上執(zhí)法本身就較為困難，而執(zhí)法力量卻由于海域各監(jiān)管部門職權劃定不清變得更為薄弱，由此導致各種違規(guī)現(xiàn)象滋生，大大降低海域的使用效率，而且影響了政府的形象，降低了其公信度。

（五）法律更新具有時滯性

市場的形勢時時都在更新、變化，法律作為維護市場的一種工具也應根據市場的情況與時俱進，但是法律的制定與修改并不是一蹴而就的。我國的立法大致有以下幾個基本程序，即法律議議案的提出、法律議案的審議、法律議案的表決、法律的公布等階階段。

（六）可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略與市場化的矛盾

隨著經濟的飛速發(fā)展以及與之相對應的環(huán)境與資源問題的愈發(fā)嚴重，我國提出了可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略。為了實現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展目標，我們需要在推動海域使用的發(fā)展的同時兼顧對于海域及海域資源的保護。但是市場化的配置方式的目標在于利用海域實現(xiàn)收益最大化，這種做法在一定程度上會損害海域的發(fā)展的可持續(xù)性，所以我們必須將政府的宏觀調控與管理和市場化相結合。這也就意味著，海域使用權不會實行完全的市場化。那么宏觀調控與市場化這兩者截然不同的方式各自應占何種比例應該如何確定呢？由于宏觀調控與市場化的程度不是具體的指標，以及政策調整具有一定的時滯性，所以我們不能完全且及時的控制市場化的程度。所以同時利用兩種手段追求海域利用最大化和海域保護是十分困難的。

三、海域使用權市場化的對策及建議

針對在以上所列舉的種種問題和海域使用權市場化面臨的阻礙，我們提出如下建議和對策：

（一）更新相關法律法規(guī)，與時俱進

針對我國海域使用權的法制不完善的問題，我們無法依靠企業(yè)和個人的力量，只能將希望寄托在政府身上。政府應針對海域使用權市場化的不同發(fā)展階段，針對其問題不停出臺、更新相關的法律法規(guī)。但是法律法規(guī)的制定卻不是一蹴而就的，所以對于目前的情況，政府可以使用行政手段，出臺法規(guī)規(guī)范海域市場上的主體行為，個人、企業(yè)和相關機構應該支持政府的決策，遵守目前的法規(guī)制度，不觸碰法律底線，同時嚴守行業(yè)道德，不惡性競爭。同時，也可以向政府提出積極的意見和建議，共同努力構建海域資源市場化的良好環(huán)境，推動其發(fā)展。

（二）鼓勵海域使用的多元化

海域使用權的市場化規(guī)模有限，究其原因是其自身是有限的自然資源這一屬性?；诳沙掷m(xù)發(fā)展的理念，政府不完全開放海域使用權是有其科學依據的。這一點我們無法改變。但是對于海域的使用途徑單一這一問題，我認為政府應該鼓勵個人或企業(yè)在這方面的創(chuàng)新嘗試，大力支持一些新興的、高科技的以及高回報率的有關于海洋的項目的實施，給予一些優(yōu)惠性政策。而作為企業(yè)主體也應該提升其自身創(chuàng)新意識，開創(chuàng)海域使用的新道路。作為海域使用權的第三方交易機構也應大力宣傳，加以引導，適當放寬門檻，一定程度上給予技術支持。

（三）完善價值評估體系

作為市場化的前提和基礎，完善價值評估體系在當前的形勢下顯得十分必要且迫切。因為目前對于海域使用權不存在統(tǒng)一的評估標準，不同的價值評估體系對于同一片海域的定價有差異，而多家評估機構的評估結果就會對買賣雙方造成困擾，所以海洋有關部門應制定明確統(tǒng)一的標準，以海域的用海產業(yè)類型和分類、用海的方式、用海的區(qū)位等條件對海域進行較為精準的估價，完善相應的配套措施，提高海洋資源價值評估的技術標準和操作規(guī)程?？紤]到提出一套完整的價值評估體系，以及試點，推行等過程需要一定的時間，所以目前的適用辦法是可以綜合多家大型評估機構的估價，以求取得最為合適和準確的海域資源價值。

（四）建立專門的機構，明確相關職責

政府應建立或明確專門機構全面綜合管理海域市場，全心全意負責海域權的市場化及其推動。同時轉變職能，從一錘定音轉為全面服務，在海域使用權的處理上多提供優(yōu)惠政策，予以鼓勵和扶持。與此同時政府必須加強監(jiān)管能力，尤其是對自身的監(jiān)管和監(jiān)督。兼顧一級市場和二級市場的公平性公正性。一級市場需要嚴格的交易章程，二級市場也同樣需要。

（五）開展“一條龍服務”

調研過程中我們獲悉，目前的海域出讓時需要與海域資源評估機構取得聯(lián)系進行評估，并且由當事人承擔后續(xù)的評估費用。這種做法使得在評估的源頭就有了交易雙方博弈的趨勢和機會。這時交易平臺就可以發(fā)揮其作用：將前期的海域論證和海洋資源價值評估納入到平臺的業(yè)務范圍，這樣就能使得海洋資源的價值得到一個相對中間立場的客觀的評估，買賣雙方只是參與“買”和“賣”，前期信息的獲取，公開發(fā)布，價值評估都由交易平臺完成，實現(xiàn)了“交易一條龍”，從始至終都是交易平臺一個主體進行操縱，這樣既保證了交易雙方誰都不受損的可能，又使交易平臺的存在有了價值。

（六）減少交叉管理，精簡機構，政商分離

因為地區(qū)的不同，海域資源交易的管理體制也有所差異，如果交易是通過類似于煙臺海權交易中心有限公司這樣的國企，那么政府設置的交易中心即可減少類似的業(yè)務，精簡機構，這樣不致于出現(xiàn)業(yè)務范圍交叉重疊，浪費人力物力。如果一個海域地區(qū)有多家海權交易平臺，那么政府的作用就是明確這些交易平臺的地位和作用，確保信息透明，各個交易平臺之間公平競爭，起到統(tǒng)籌全局作用。同時，政府應從重參與轉為重監(jiān)督，減少既是管理者又是參與者的狀況，避免權利尋租從而導致的海域的不充分利用。

（七）開發(fā)與保護并重

在開發(fā)海域的同時， 要注意對海洋生態(tài)環(huán)境的保護， 以實現(xiàn)對海域的協(xié)調利用、高效利用、公平利用和環(huán)保利用?？梢圆扇〗⒑Ｑ笞匀槐Ｗo區(qū)、進行海洋功能區(qū)劃分、實行休漁期管理、進行海洋生態(tài)系統(tǒng)修復工程等手段和措施。

四、總結

由于我國海洋經濟起步較晚，對于海洋這一珍貴的資源尚未掌握科學有效的方法將其利用至最大化，所以目前我國海域的使用仍存在許多亟待解決的問題。但隨著可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略日益為國家所重視，我國對于海域的使用也一定會更加廣泛與科學。海域使用權的市場化是目前海域資源配置的一大趨勢。我國的海域利用情況雖然出現(xiàn)了各種各樣的執(zhí)行問題，但市場化的政策導向仍是明顯的。我們堅信，隨著政府在海域方面的不斷摸索，嘗試與改正，以及個人和企業(yè)的努力推動和促進，在不久的將來，我國的海域使用制度與海洋經濟體制也將不斷趨于完善和成熟，最終成為支撐國民經濟的又一強勁力量。

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（作者單位：吉林大學經濟學院）