三岔子林業(yè)局天然林資源保護工程階段性成果評價

楊書成

摘要 對吉林省三岔子林業(yè)局天然林資源保護工程實施情況進行了整體評價，結合林區(qū)發(fā)展階段的新特征，有針對性地提出了天然林資源保護工程有效推進的對策建議，以期為天保工程的有序開展提供參考。

關鍵詞 天然林資源保護工程;概況;成效;問題;對策;三岔子林業(yè)局

中圖分類號 S774

文獻標識碼 A

文章編號 1007-5739（2019）08-0150-02

1998年9月，政府出于可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略考慮，正式啟動國有林區(qū)天然林資源保護工程，簡稱天保工程。經(jīng)過2年試點，2000年10月國家正式啟動天保工程，2000-2010年為工程一期，2011-2020年為工程二期。按照工程總體部署，吉林省三岔子林業(yè)局天保工程以保護森林資源提升森林生態(tài)功能為核心，大幅度調(diào)減木材產(chǎn)量，建設轉產(chǎn)項目，培育后備資源，同時妥善安置和分流富余人員，將離退休人員納人省級養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌"。三岔子國有林區(qū)森林資源得到了有效恢復，基本實現(xiàn)了木材生產(chǎn)利用以人工林為主，林區(qū)建立起比較完備的生態(tài)體系和相對合理的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，林區(qū)經(jīng)濟和社會實現(xiàn)了健康穩(wěn)步發(fā)展。

1吉林省三岔子林業(yè)局概況

吉林省三岔子林業(yè)局始建于1946年，是國家大型森工企業(yè)，隸屬于吉林森工集團。林區(qū)經(jīng)營總面積223438hm2，有林地面積206958hm2，森林總蓄積2756萬m3，森林覆蓋率92.8%。經(jīng)營區(qū)范圍內(nèi)共有白山市江源區(qū)、靖宇縣，通化市柳河縣3個縣區(qū)的9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、119個自然村屯，林區(qū)總人口11.5萬人，其中林業(yè)人口4.6萬人，農(nóng)業(yè)和其他人口6.9萬人。目前，企業(yè)下設那爾轟、新勝、景山、三道湖、白江河、龍灣、三岔子7個中心林場。截至2018年末，全局在冊職工為3102人。自建局以來企業(yè)累計生產(chǎn)商品材2252萬m'。

2三岔子林業(yè)局天保工程實施的成效

2.1森林資源得到有效保護，生態(tài)功能明顯提升

一是嚴格按照工程要求逐步調(diào)減木材產(chǎn)量，直至2015年4月全面停止天然林采伐。二是全面完成了國家下達的天保工程公益林建設任務，累計完成人工造林2041hm2，完成中幼齡林撫育60867hm2，完成封山育林4956hm2，完成紅松、落葉松、水曲柳、胡桃楸等母樹林培育219hm2。三是強化森林資源管護工作，全面落實森林管護經(jīng)營責任制，森林資源非正常消耗明顯下降。四是嚴厲查處各類毀林案件，相繼開展了打擊破壞森林資源違法犯罪專項動，極大地遏制了亂砍盜伐等違法犯罪行為，有效地保護了森林資源。五是強化木材流通領域監(jiān)督工作，取締了林區(qū)腹地內(nèi)不符合規(guī)定的木材加工廠點，凈化了木材經(jīng)營環(huán)境。通過工程措施，三岔子林區(qū)活立木蓄積由1997年的2432萬m3增加到2756萬m3;有林地面積由1997年的20.1萬hm2增加到20.7萬hm2，森林覆蓋率由1997年的89.7%增加到92.8%。

2.2企業(yè)危困局面得以扭轉，經(jīng)濟結構漸趨多元

長期以來林區(qū)經(jīng)濟發(fā)展高度依賴森林資源采伐利用，產(chǎn)業(yè)結構單一°且水平較低，接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，產(chǎn)業(yè)體系很不完善。隨著可采森林資源逐漸枯竭，林區(qū)經(jīng)濟發(fā)展陷入嚴重困境。工程實施后，國家在林業(yè)職工五項社會保險、富余職工一次性安置、企業(yè)債務減免轉產(chǎn)項目開發(fā)等方面不斷加大資金投人和政策支持力度。三岔子林業(yè)局充分利用國家政策，妥善安置富余職工6292人，逐步扭轉了經(jīng)濟危困局面。這部分富余人員除少數(shù)流向外地工作外，其他人員都在工程區(qū)范圍內(nèi)從事林地有償承包林蛙養(yǎng)殖、山野菜采集、木耳等食用菌種植以及零散務工等工作。2014年，天保工程一次性安置職工社保補貼發(fā)放工作正式開展，已陸續(xù)辦理逾5000人。隨著木材的逐年減產(chǎn)，三岔子林業(yè)局大力推進產(chǎn)業(yè)結構戰(zhàn)略性調(diào)整，加快非木產(chǎn)業(yè)發(fā)展，依托森林資源，發(fā)展林下經(jīng)濟，種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè).采摘業(yè)等接續(xù)產(chǎn)業(yè)快速崛起，產(chǎn)業(yè)多元的經(jīng)營格局初步形成。

2.3天保工程助推企業(yè)改革，體制、機制創(chuàng)新不斷深化

長期以來，三岔子林業(yè)局基本維持著計劃經(jīng)濟時期形成的政企合一的管理體制，社會職能龐雜，歷史欠賬多、企業(yè)負擔重等問題十分突出。隨著天保工程的實施，企業(yè)經(jīng)營管理體制已經(jīng)不能適應市場經(jīng)濟條件下國有林區(qū)現(xiàn)代化發(fā)展建設的需要。2005年，企業(yè)根據(jù)吉林省國有企業(yè)改革精神和省國資委的總體部署，把握政策、慎重操作，如期完成了改制工作，先后對建筑公司、木加公司、通訊公司實行了內(nèi)部股份制改造轉為民營。同時將教育.醫(yī)療、有線電視、供水、民用供電、供暖等社會職能移交給地方政府。通過這些改革，企業(yè)機構大幅縮減，產(chǎn)權更加明晰，主業(yè)更加突出，向建立現(xiàn)代企業(yè)制度方向邁出了堅實的一步。

2.4社會事業(yè)快速發(fā)展，林區(qū)民生得到根本改善

一是職工收人大幅提高。天保工程提高補助標準，國有林區(qū)管護補助由每年75元/hm2提高到150元/hm2。工程實施前，三岔子林業(yè)局森林管護職工平均工資為5137元，2018年達到43012元，是工程實施前的8.4倍。二是進一步完善社會保障體系。中央財政對國有林區(qū)職工基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療等五項社會保險給予補助，職工后顧之憂得到解除，有效地促進了林區(qū)社會的和諧穩(wěn)定。三是改善人居環(huán)境，工程實施堅持以人為本，通過增加投資加快林區(qū)基礎設施建設，使林業(yè)職工工作生活教育醫(yī)療等條件有了進一步改善，林區(qū)城鎮(zhèn)化進程明顯加快。四是充分利用資源優(yōu)勢，開展資源綜合開發(fā)，發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，通過制定合理的優(yōu)惠政策和管理辦法，三岔子林業(yè)局積極引導廣大職工向資源綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)轉移，有效地促進了林業(yè)職工轉崗就業(yè)、脫貧致富，截至2018年底，三岔子林區(qū)職工及其家屬與企業(yè)共簽訂各類林地承包合同1070份，從事林下經(jīng)濟活動人數(shù)超過3500人，林下經(jīng)濟總產(chǎn)值達1893萬元。

3三岔子林業(yè)局天保工程實施過程中存在的問題

三岔子林業(yè)局天保工程實施以來，森林資源惡化的趨勢得到了有效遏制，森林覆蓋率和森林資源儲量不斷增加，林齡、林種結構更加合理，森林質量明顯提高，工程區(qū)資源和生態(tài)狀況得到了明顯改善，生態(tài)功能等級不斷增強;在企業(yè)經(jīng)營管理方面促進了體制改革、加快了產(chǎn)業(yè)發(fā)展、壯大了林業(yè)經(jīng)濟，同時通過有效增加就業(yè)、大幅提高職工群眾收人、完善社會保障和改善民生等措施，使得林區(qū)社會日益和諧穩(wěn)定，區(qū)域經(jīng)濟基本實現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展。雖然天保工程建設取得了巨大成績，但也存在一些不容忽視的矛盾和問題，天然林生態(tài)系統(tǒng)仍然處于不進則退的關鍵階段，需要長期堅持積累;林區(qū)改革相對滯后，體制機制創(chuàng)新亟待突破，正處于探索階段;林區(qū)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整掣肘因素較多，產(chǎn)業(yè)支撐能力不強，正處于爬坡過坎的攻堅階段;社會事業(yè)和基礎設施欠賬較多，職工生活水平亟待改善和解決。

3.1深化改革不到位

利用天保工程的有利契機，三岔子林業(yè)局體制改革取得了重大進展，但距離建立現(xiàn)代企業(yè)制度還有很長的路要走，社會職能剝離不夠徹底，林區(qū)消防、離退休人員管理、工業(yè)供電、物業(yè)環(huán)衛(wèi)、醫(yī)療后遺癥等社會職能依然由企業(yè)管理，部分職能剝離工作還遙遙無期。政企不分、政事不分、企業(yè)負擔沉重等問題還不同程度地存在，嚴重制約林區(qū)的改革和發(fā)展步伐。此外，林區(qū)歷史遺留和當前改革積累的矛盾繁冗復雜，特別是在企業(yè)改制中一次性安置人員的訴求積累的社會矛盾很大，企業(yè)維穩(wěn)壓力仍然不小。

3.2林區(qū)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整不到位

經(jīng)過天保工程的建設，三岔子林區(qū)產(chǎn)業(yè)結構雖然得到了優(yōu)化調(diào)整，但是林區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和企業(yè)經(jīng)營管理仍主要依靠天保工程補助來維持林區(qū)產(chǎn)業(yè)結構仍處于較低層次，非林產(chǎn)業(yè)的支撐能力較弱，產(chǎn)出水平不高，市場競爭力不強。多數(shù)項目尚處于起步階段，總量不大、結構不優(yōu)、活力不足等問題十分突出，生態(tài)優(yōu)勢和資源優(yōu)勢短期內(nèi)很難轉化為經(jīng)濟優(yōu)勢，難以適應新時期、新常態(tài)下林區(qū)發(fā)展的需要。

3.3基礎設施和民生問題解決不到位

長期以來，國有林區(qū)由于執(zhí)行“邊生產(chǎn)、邊建設”和“先生產(chǎn)、后生活”的方針，對基礎設施投人嚴重不足，天保工程雖然逐年對林區(qū)森林防火資源管護等基礎設施進行投資建設，但由于起步較晚，林區(qū)防火應急道路中心林場等基礎設施建設嚴重滯后，企業(yè)各項經(jīng)營性收人遠遠不能滿足基礎設施建設、生態(tài)環(huán)境改善、民生保障等剛性支出的需求，嚴重制約了林區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展。依據(jù)相關環(huán)保政令，三岔子林業(yè)局各林場現(xiàn)行的鍋爐均需全面改造升級為電能源鍋爐，經(jīng)測算改造成本超過1000萬元;黃標車全部清理之后，每年還需支付外雇通勤車.生產(chǎn)經(jīng)營用車等費用約540萬元。林業(yè)棚戶區(qū)改造工程實施以來，各林場職工住宿、就餐等問題也日益顯現(xiàn)出來，嚴重影響企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營，亟待解決。

3.4轉型發(fā)展定位不明確

雖然近幾年林區(qū)職工工資實現(xiàn)較大幅度增長，但仍不足全省城鎮(zhèn)在崗職工收人的80%。隨著社會經(jīng)濟的高速發(fā)展，加之林業(yè)發(fā)展相對滯后，企業(yè)各項收入勉強能維持正常運營，因而增加職工收人壓力較大。天保工程鼓勵森工企業(yè)大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造和培育新的經(jīng)濟增長點。但是從近些年的實施來看，企業(yè)在發(fā)展森林康養(yǎng)旅游、綠化苗木、礦泉水開發(fā)、森林食品深加工、林下種植養(yǎng)殖等替代產(chǎn)業(yè)步履維艱，除所需資金嚴重不足外，由于起步較晚、國家相關政策不夠完善，涉及土地、立項、環(huán)保等審批問題很難解決，例如發(fā)展森林康養(yǎng)旅游涉及基礎設施建設占用國有林地的問題在林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部就無法得到妥善解決?？梢姡て髽I(yè)很難實現(xiàn)轉型發(fā)展，從長遠發(fā)展來看必將落后于地方經(jīng)濟，企業(yè)增效、員工增收的壓力依舊較大。

4三岔子林業(yè)局天保工程有效推進的對策

三岔子林業(yè)局天保工程實施以來，雖然取得了一定的成績，但仍處于轉型發(fā)展的攻堅階段。從天保工程取得的成就和未來發(fā)展的需要來看工程必須長期實施下去，才能穩(wěn)定生態(tài)系統(tǒng)平衡，促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。一是根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展速度，適時調(diào)整森林資源管護、森林撫育等專項資金補貼額度，促進天保工程區(qū)森林資源質量進一步提高。二是加大對林區(qū)基礎設施建設的投資力度，重點圍繞中心林場職工住宿、食堂、通勤、供暖、現(xiàn)代化辦公等方面進行投資建設，徹底改善林區(qū)的工作環(huán)境，提高工作水平，為天保工程穩(wěn)步推進保駕護航。三是建立健全適合林區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土地環(huán)保等政策法規(guī)，加大對轉產(chǎn)項目和后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金和政策扶持力度，進一步明確國有林區(qū)發(fā)展的方向和森工企業(yè)定位，減少和減輕制約因素及發(fā)展阻力，真正實現(xiàn)森林資源保護和林區(qū)經(jīng)濟同步發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)升級實現(xiàn)自身突破，促進林區(qū)生態(tài)、經(jīng)濟、社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展一。

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