廣東省行政體制改革40年的主要做法、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和改革展望

文/巫廣永（中共肇慶市委黨校，廣東肇慶 526070）

內(nèi)容提要：改革開放40 年以來，廣東省通過不斷優(yōu)化政府職能、政府組織機(jī)構(gòu)、政府管理層級(jí)、行政執(zhí)法體制和市場(chǎng)監(jiān)管體制，大力建設(shè)服務(wù)政府、有限政府、法治政府和數(shù)字政府，行政體制改革取得了卓越的成就。這些成就的背后可以總結(jié)出堅(jiān)持問題導(dǎo)向、“摸著石頭過河”大膽開展試點(diǎn)、把推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為改革的重要目的、不斷理順“黨政”關(guān)系、堅(jiān)持法治原則、充分利用現(xiàn)代化信息技術(shù)的改革經(jīng)驗(yàn)。下一步有望在黨政機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步優(yōu)化整合、深化“放管服”改革、建立政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系、公共管理重心向基層下移、形成多元社會(huì)治理格局、科學(xué)技術(shù)融入公共服務(wù)更加人性化等方面繼續(xù)深化改革。

廣東省2017 年GDP 達(dá)8.99 萬億元 ，是1978 年GDP185.85億元的近483 倍，［1］這是廣東省改革開放40 年成就的最直觀寫照。通過不斷挖掘“政策紅利”“開放紅利”“勞動(dòng)力紅利”和“區(qū)域優(yōu)勢(shì)紅利”，廣東省經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，GDP 連續(xù)29 年全國排名第一，走在全國前列。然而，在這輝煌成就的背后，不能忽視的還有“體制改革的紅利”，特別是關(guān)乎政府自身的行政體制改革，是推動(dòng)廣東省改革開放成功關(guān)鍵性的力量，沒有政府“敢為人先”的行政體制改革，就沒有廣東省持續(xù)40 年的飛速發(fā)展?？偨Y(jié)廣東省40 年來的行政體制改革經(jīng)驗(yàn)，對(duì)廣東省率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)、繼續(xù)當(dāng)好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“排頭兵”，實(shí)現(xiàn)“四個(gè)走在前列”，當(dāng)好“兩個(gè)窗口”具有十分重大的意義。

一、廣東省行政體制改革40年的主要做法

（一）優(yōu)化政府組織機(jī)構(gòu)

廣東省政府組織機(jī)構(gòu)優(yōu)化是通過大部門體制改革實(shí)現(xiàn)的。大部門體制是指將那些職能相近的部門、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項(xiàng)相對(duì)集中，由一個(gè)部門統(tǒng)一管理。這樣改革能最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。需要指出的是大部門體制并不是要把部門組織機(jī)構(gòu)做大，大部門體制的核心是政府職能優(yōu)化。廣東省大部門體制改革以市縣機(jī)構(gòu)改革為起點(diǎn)，2009 年確定深圳市和順德區(qū)為大部門體制改革的市級(jí)和縣級(jí)的試點(diǎn)，［2］大膽借鑒新加坡和香港經(jīng)驗(yàn)，探索如何有效轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制。深圳市和順德區(qū)的大部門體制改革各具特色，深圳市的大部門體制改革以“行政三分”為制度骨架，搭建“委”“局”“辦”三類政府部門，構(gòu)建“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”相互制約、協(xié)調(diào)的新機(jī)制和政府架構(gòu)，政府部門由46 個(gè)精簡(jiǎn)至31 個(gè)。［3］順德區(qū)在1984 年開始縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革，1992年實(shí)施縣級(jí)政府最早的大部門體制改革試驗(yàn)，［4］2009 年進(jìn)一步以“黨政聯(lián)動(dòng)”為改革突破口，創(chuàng)新決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)制，推行決策民主化和扁平化、執(zhí)行集中化、監(jiān)督外部化和獨(dú)立化的大部門體制改革，將41 個(gè)黨政部門壓縮為16 個(gè)。隨后珠海、佛山、汕頭、陽江、湛江等地市紛紛效仿深圳、順德開展大部門體制改革。如2014 年汕頭濠江區(qū)以“大規(guī)劃”“大經(jīng)濟(jì)”“大建設(shè)”“大執(zhí)法”搭建職能架構(gòu)，整合職能相近或交叉的部門，統(tǒng)籌黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)超過三分之一；［5］湛江整合“四套班子”辦公室13 個(gè)機(jī)構(gòu)，成立市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，不再新增財(cái)政供養(yǎng)的后勤人員，人員管理只出不進(jìn)。［6］珠海市政府工作部門由36 個(gè)減為27 個(gè)，精簡(jiǎn)25%，新建、撤并、職責(zé)調(diào)整的黨委機(jī)構(gòu)8 個(gè)，調(diào)整比例達(dá)黨委工作機(jī)構(gòu)總數(shù)的二分之一。［7］

（二）理順政府管理層級(jí)

雖然《憲法》規(guī)定地方行政區(qū)劃體系分為省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)，而在實(shí)際中，在省縣之間卻存在著一級(jí)建制——地區(qū)或地級(jí)市，并逐漸形成了市管縣的格局，廣東省也不例外。市管縣體制的發(fā)展延續(xù)有著非常復(fù)雜的原因，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特別是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、行政治理環(huán)境和手段的變化，因政府層級(jí)過多而導(dǎo)致的問題日益顯現(xiàn)。廣東省作為改革開放的先行地，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為代表的鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)、縣域經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，不少鎮(zhèn)（街）、縣（區(qū)）成為經(jīng)濟(jì)總量大、人口密度大、行政管轄區(qū)域大的特大鎮(zhèn)（街）、縣（區(qū)），不少地市存在“小馬拉大車”的問題，規(guī)模較大的縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（街）缺乏必要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，難以有效開展公共服務(wù)。因此，廣東省在多地探索優(yōu)化行政管理層級(jí)，將一些相鄰的村級(jí)行政區(qū)域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政區(qū)域、縣區(qū)行政區(qū)域進(jìn)行優(yōu)化合并，弱化市級(jí)行政區(qū)域，將現(xiàn)有市級(jí)政府管轄范圍縮小到現(xiàn)有地級(jí)市城區(qū)，實(shí)行“省直管縣市”。［8］2009年起，東莞、佛山、中山率先試行“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”改革。其中佛山順德區(qū)改革最具代表性，順德按照“一級(jí)政府”的定位對(duì)各權(quán)力主體的職能定位和管理權(quán)限進(jìn)行重構(gòu)，賦予容桂街道縣級(jí)管理權(quán)限，實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)，將區(qū)一級(jí)的市場(chǎng)監(jiān)管、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)管理、公共服務(wù)、城市建設(shè)等方面3197 項(xiàng)職權(quán)移交鎮(zhèn)街一級(jí)政府行使，［9］在社區(qū)建立市民服務(wù)中心，成立街道公共決策和事務(wù)咨詢委員會(huì)，人事和經(jīng)費(fèi)管理權(quán)限回歸街道和居委會(huì)，增強(qiáng)街道和居委會(huì)的社會(huì)服務(wù)和管理能力。

（三）大力推進(jìn)“放管服”改革

1．“放”——簡(jiǎn)政放權(quán)

（1）行政審批改革。廣東省先后開展了多輪行政審批制度改革，堅(jiān)持“寬準(zhǔn)入、少審批、嚴(yán)監(jiān)管”的原則，通過支持市場(chǎng)和社會(huì)自我調(diào)節(jié)，向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移，向下級(jí)政府下放等方式，大幅減少行政審批事項(xiàng)，并形成了《廣東省人民政府行政審批制度改革目錄》等的規(guī)范性文件。單在2009 年的行政審批制度改革中，廣東省政府取消和調(diào)整行政審批事項(xiàng)就達(dá)到5070 多項(xiàng)。［10］另一方面，市縣層面的改革也不斷穩(wěn)步推進(jìn)，取得積極成效。深圳市在1997 年開始行政審批制度改革，1998 年2 月公布 《深圳市政府審批制度改革實(shí)施方案》，一年后正式頒布 《深圳市審批制度改革若干規(guī)定》，對(duì)市政府審批事項(xiàng)進(jìn)行了全面清理、調(diào)整和規(guī)范。［11］汕頭市2011 年首次就行政審批事項(xiàng)清理公開征求公眾意見，改革后行政審批事項(xiàng)比原有的253 項(xiàng)減少82 項(xiàng)，減幅達(dá)32%。［12］珠海市2013 年行政審批事項(xiàng)由1881個(gè)精簡(jiǎn)到1344 個(gè)，減少28%，并且進(jìn)一步優(yōu)化行政審批程序，如將建設(shè)工程項(xiàng)目29 個(gè)審批環(huán)節(jié)壓縮為5 個(gè)環(huán)節(jié)，審批時(shí)限從216 個(gè)工作日壓縮為35 個(gè)工作日。［13］

（2）事業(yè)單位改革。事業(yè)單位作為具有鮮明“中國特色”的組織機(jī)構(gòu)，是政府與市場(chǎng)之間的“緩沖帶”，具有種類多、規(guī)模大，但功能定位不清的特點(diǎn)，長(zhǎng)期以來處于一頭“行政化”，一頭“市場(chǎng)化”的“兩不像”的尷尬境地，存在政事不分、事企不分、管辦不分等問題。2007 年廣東省按率先拉開事業(yè)單位改革的序幕，［14］在原人事廳、水利廳、原環(huán)保局等省直部門和佛山市進(jìn)行事業(yè)單位分類改革試點(diǎn)，2010 年出臺(tái)《廣東省事業(yè)單位分類改革的意見》，全面啟動(dòng)省、市、縣三級(jí)事業(yè)單位改革，當(dāng)年就減少事業(yè)單位4500 多個(gè)、編制約7萬名、人員約5 萬人。省屬事業(yè)單位減少機(jī)構(gòu)119 個(gè)、收回事業(yè)編制1 萬多名。［15］特別要指出的是，廣東省在學(xué)習(xí)新加坡和香港法定機(jī)構(gòu)設(shè)定的基礎(chǔ)上進(jìn)行的事業(yè)單位法定機(jī)構(gòu)制度改革，被視為是解決事業(yè)單位分類改革的“第四條道路”。［16］法定機(jī)構(gòu)改革是指依法設(shè)立公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，按事業(yè)法人登記，通過約定方式履行法定職責(zé)，實(shí)行理事會(huì)決策、中心主任執(zhí)行的管理體制，能有效地“去行政化”，實(shí)現(xiàn)公益服務(wù)績(jī)效的最大化。2011 年深圳設(shè)立前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)管理局，是我國第一個(gè)地方立法的法定機(jī)構(gòu)。［17］這一改革在實(shí)踐中有效地解決了事業(yè)單位體制與發(fā)展不相適應(yīng)、政事職責(zé)不清、內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)不靈活、監(jiān)督機(jī)制不完善等突出問題。

2.“管”——加強(qiáng)監(jiān)管

（1）轉(zhuǎn)變市場(chǎng)監(jiān)管模式。市場(chǎng)監(jiān)管從“重審批輕監(jiān)管”向“輕審批重監(jiān)管”轉(zhuǎn)變。如通過商事登記改革理順政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，使政府更科學(xué)可靠地發(fā)揮市場(chǎng)監(jiān)管的作用，而不是在微觀行為上過多干預(yù)市場(chǎng)，發(fā)揮市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)投資中的決定性作用。廣東省2012年開始商事制度改革，2015 年“三證合一、一照一碼”實(shí)現(xiàn)省域全覆蓋，而省各職能部門主動(dòng)適應(yīng)“寬進(jìn)嚴(yán)管”改革需要，大力推行企業(yè)信用監(jiān)管、落實(shí)企業(yè)信息公示制度、改年檢驗(yàn)照為年度報(bào)告、改日常巡查為抽查監(jiān)管等制度建設(shè)，并在深圳、惠州、揭陽、珠海、肇慶、東莞、順德等地開展商事登記制度改革試點(diǎn)。截至2016 年底，廣東省實(shí)有各類市場(chǎng)主體896.63 萬戶，較2015 年末增長(zhǎng)15.55%，占全國市場(chǎng)主體總量的十分之一；注冊(cè)資本（金）27.56 萬億元，比2015 年末增長(zhǎng)45.24%。［18］

（2）推行行政綜合執(zhí)法。行政綜合執(zhí)法目的是為了解決長(zhǎng)期以來政府部門職責(zé)交叉、多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民等問題，維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和公共秩序。自1997 年以來，廣東省先后在廣州、深圳、珠海等地開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)改革。［19］1998 年，深圳市在羅湖區(qū)開展行政綜合執(zhí)法檢查和處罰改革，成立區(qū)行政執(zhí)法檢查局，在區(qū)內(nèi)統(tǒng)一行使市級(jí)機(jī)關(guān)的執(zhí)法檢查權(quán)和處罰權(quán)，將區(qū)內(nèi)原有的20 多支執(zhí)法隊(duì)伍整合成1 支，執(zhí)法人員由560 多人減少到140 多人。［20］2005 年在廣州、佛山、江門、東莞等地進(jìn)行城市管理綜合行政執(zhí)法改革。2012 年選擇在珠海、惠州、湛江、順德區(qū)及其他地級(jí)市的1 個(gè)縣（市、區(qū)）開展行政執(zhí)法體系改革。［21］如廣州市荔灣區(qū)成立綜合行政執(zhí)法局，將全區(qū)劃分為500 個(gè)執(zhí)法網(wǎng)格，整合12 個(gè)部門的編制和執(zhí)法職責(zé)，開展綜合執(zhí)法。［22］

3．“服”——優(yōu)化服務(wù)

（1）建立行政服務(wù)中心。行政服務(wù)中心具有“一站式服務(wù)、并聯(lián)式審批、陽光下作業(yè)、規(guī)范化管理”的特點(diǎn)，是為了建設(shè)便民、規(guī)范、高效和廉潔的服務(wù)型政府而設(shè)立的公共審批服務(wù)機(jī)構(gòu)。40 年來，廣東省、市、區(qū)（縣）、鎮(zhèn)四級(jí)政府相繼建成立了行政服務(wù)中心，不斷為群眾提升公共服務(wù)的質(zhì)量。各級(jí)政府部門通過將行政審批職能向內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)集中，然后將內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)向行政服務(wù)中心集中，審批權(quán)也同時(shí)向行政服務(wù)中心集中的“三集中”改革，行政服務(wù)中心基本上能提供實(shí)現(xiàn)一個(gè)窗口受理、一站式審批、一條龍服務(wù)的“一站式”服務(wù)。［23］如汕頭市2007 年成立市級(jí)行政服務(wù)中心并推行審批承諾制。［24］湛江市形成實(shí)體辦事大廳、網(wǎng)上辦事大廳、公共資源交易平臺(tái)、12345服務(wù)熱線、“四位一體”的優(yōu)質(zhì)高效政務(wù)服務(wù)體系。［25］茂名高州市構(gòu)建起以市行政服務(wù)中心為核心，鎮(zhèn)（街道）行政服務(wù)中心為支撐，村（社區(qū)）便民服務(wù)站為輻射的橫向到邊、縱向到底的“三級(jí)政務(wù)服務(wù)體系”。［26］2015 年江門市蓬江區(qū)創(chuàng)建“邑門式”行政服務(wù)中心改革，整合公安、社保和民政等服務(wù)事項(xiàng)，可以辦理居民生活息息相關(guān)的385 項(xiàng)公共審批業(yè)務(wù)。［27］

（2）構(gòu)建“廣東省網(wǎng)上辦事大廳”。2012 年廣東省網(wǎng)上辦事大廳正式上線服務(wù)，一個(gè)月的試運(yùn)行訪問量達(dá)127 萬次。［28］廣東省網(wǎng)上辦事大廳著重突出“辦事”和“審批”功能，具有“政務(wù)公開、網(wǎng)上辦事、投資審批、政民互動(dòng)、效能監(jiān)察”五大功能。2017 年，“粵省事”移動(dòng)民生服務(wù)上線，提供政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)142項(xiàng)，［29］使手機(jī)和平板電腦也可方便接入政府網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)“指尖上政務(wù)辦事”。事實(shí)上，廣東省電子政府是從推進(jìn)信息化建設(shè)開始的，上世紀(jì)90 年代中期就在佛山開展信息化試點(diǎn)探索，以信息化推動(dòng)工業(yè)化，并構(gòu)筑電子政府基礎(chǔ)架構(gòu)，建設(shè)政府專用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。2000 年佛山各政府部門建立獨(dú)立網(wǎng)站、專用電子郵箱等平臺(tái)發(fā)布信息受理政務(wù)。［30］目前佛山市政務(wù)網(wǎng)已建成上接廣東省政府、橫聯(lián)市直各部門、下與轄區(qū)、鎮(zhèn)四級(jí)政府相通的立體化網(wǎng)絡(luò)，在線上政務(wù)網(wǎng)便能實(shí)現(xiàn)民生政務(wù)服務(wù)的全覆蓋。其他地市如汕頭市也大力推進(jìn)“汕頭政府在線”建設(shè)，倒逼行政服務(wù)優(yōu)化和行政效能提升，努力實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)一體化。［31］而湛江網(wǎng)上辦事大廳涵蓋55 個(gè)部門職能1104 個(gè)事項(xiàng)，全部實(shí)現(xiàn)與省網(wǎng)同步，可在網(wǎng)上全程受理業(yè)務(wù)。［32］

二、廣東省行政體制改革40年的經(jīng)驗(yàn)

（一）堅(jiān)持問題導(dǎo)向

問題導(dǎo)向是指以解決問題為方向，少做和不做與解決問題無關(guān)的工作。馬克思在《萊茵報(bào)》第137 號(hào)刊論《集權(quán)問題》中提出：歷史本身除了通過提出新問題來解答和處理老問題之外，沒有別的方法。他還說，問題就是公開的、無畏的、左右一切個(gè)人的時(shí)代的聲音；問題就是時(shí)代的口號(hào)，是它表現(xiàn)自己精神狀態(tài)的最實(shí)際的呼聲。［33］問題導(dǎo)向不但是一種工作方法，而且是一種工作態(tài)度——對(duì)工作的不斷反思和升華。廣東省行政體制改革就是以行政體制不再適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要這一根本問題作為出發(fā)點(diǎn)，通過發(fā)現(xiàn)政府職能、組織機(jī)構(gòu)、政府層級(jí)、服務(wù)能力、依法行政能力、財(cái)政稅收分配、行政水平和能力等方面的問題，集中力量解決這些問題來推進(jìn)行政體制的改革。而政府問題的主要表現(xiàn)形式就是政府的“越位”“缺位”和“錯(cuò)位”，也就是政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系還沒有理順。因此，回顧廣東省行政體制改革，會(huì)發(fā)現(xiàn)“問題意識(shí)”十分明顯，把改革的有限資源用在改革的突出問題上，是廣東省行政體制改革成功的經(jīng)驗(yàn)之一。

圖1 廣東省行政體制改革路線圖

（二）“摸著石頭過河”大膽開展試點(diǎn)

陳云同志1980 年12 月在中央工作會(huì)議上說“我們要改革，但是步子要穩(wěn)。……隨時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，也就是要‘摸著石頭過河’”。鄧小平對(duì)“摸著石頭過河”這一說法表示完全贊同。［34］自此，“摸著石頭過河”便成為中國改革開放成功的“經(jīng)典元素之一”?！懊^過河”意味著只能走一步看一步，沒有現(xiàn)成的工作模式和經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，需要在實(shí)踐中摸索前行。這不但是一種工作方法，而且是一種工作哲學(xué)。從工作方法而言，“摸著石頭過河”強(qiáng)調(diào)的是實(shí)踐的重要意義，要開展切實(shí)的工作進(jìn)行摸索探索，在摸索中探尋工作規(guī)律，不能紙上談兵，虛張聲勢(shì)；在工作哲學(xué)上講就是“實(shí)踐出真知”，在沒有標(biāo)準(zhǔn)之前，實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。因此可以看到，廣東省行政體制改革也是遵循“摸著石頭過河”的工作方式，在改革的過程中，采取試點(diǎn)探索、投石問路的方法，先行試點(diǎn)，鼓勵(lì)探索，鼓勵(lì)創(chuàng)造，取得經(jīng)驗(yàn)后再推廣。如深圳和順德在大部門體制改革中代表地級(jí)市和縣級(jí)市的率先試點(diǎn)改革；珠海在社會(huì)管理體制改革方面先行一步；佛山在行政綜合執(zhí)法體制改革方面走在全省前列；封開、紫金、興寧等縣開展省直管財(cái)政試點(diǎn)等等?！懊^過河”不但是我國改革開放的一大策略，同時(shí)也是廣東省行政體制改革的成功經(jīng)驗(yàn)。

（三）把推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為改革的重要目的

廣東省經(jīng)濟(jì)建設(shè)雖然取得了舉世矚目的成就，但改革之初也可謂是“一窮二白”，因此，過去40 年行政體制改革的著眼點(diǎn)就是如何在有限的條件下創(chuàng)造出推動(dòng)廣東經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的制度環(huán)境。可以說，廣東省的行政體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革密不可分，行政體制改革的價(jià)值導(dǎo)向很長(zhǎng)一段時(shí)間以來都是服務(wù)于經(jīng)濟(jì)體制改革，如通過行政體制改革使政府不斷理順與市場(chǎng)的關(guān)系，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮的作用越來越明顯，從輔助性的作用到基礎(chǔ)性作用到?jīng)Q定性的作用，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在廣東不斷發(fā)展壯大，成就了廣東過去的高速發(fā)展。隨著政府職能的不斷轉(zhuǎn)變優(yōu)化以及行政服務(wù)中心的建設(shè)和完善，政府慢慢成為各種市場(chǎng)參與主體的服務(wù)者和監(jiān)督者，而不再是市場(chǎng)資源的壟斷者。政府不斷提高的辦事效率和不斷優(yōu)化的辦事程序，為市場(chǎng)主體創(chuàng)造了一個(gè)方便快捷的政務(wù)環(huán)境，不斷契合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)講求的快節(jié)奏和高效率。而且通過財(cái)政稅收體制的不斷優(yōu)化，切實(shí)為市場(chǎng)主體減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)的同時(shí)激發(fā)市場(chǎng)的主體的創(chuàng)新活力，涌現(xiàn)出如深圳市這樣的全國一流的創(chuàng)新型城市，引領(lǐng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)向著更高層次發(fā)展。

（四）不斷理順“黨政”關(guān)系

中國共產(chǎn)黨是中國社會(huì)建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，如何發(fā)揮黨政合力的優(yōu)勢(shì)一直是廣東省行政體制改革致力回答的問題。從中國的具體國情出發(fā)，“黨政”的分頭管理會(huì)內(nèi)耗資源，增加協(xié)調(diào)的成本。為了形成一個(gè)高效而且強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)核心，廣東行政體制改革邁出了堅(jiān)實(shí)的步伐。如順德區(qū)以“黨政聯(lián)動(dòng)”為標(biāo)志的大部門體制改革，將41 個(gè)黨政部門壓縮為16 個(gè)，形成高效有力的行政權(quán)力主體，但同時(shí)，為了防止權(quán)力的高度集中而產(chǎn)生的副作用，又創(chuàng)新決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)制，推行決策民主化和扁平化、執(zhí)行集中化、監(jiān)督外部化和獨(dú)立化的改革，如區(qū)黨政聯(lián)席會(huì)議對(duì)全局性、戰(zhàn)略性的重大問題進(jìn)行決策；區(qū)各大部門負(fù)責(zé)執(zhí)行，并將執(zhí)行權(quán)盡可能依法委托鎮(zhèn)政府（街道辦事處）以及其他社會(huì)組織行使；區(qū)紀(jì)委、監(jiān)察機(jī)關(guān)（政務(wù)監(jiān)察和審計(jì)局）負(fù)責(zé)檢查和監(jiān)督，同時(shí)人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督也協(xié)同起來，并且健全以黨政領(lǐng)導(dǎo)為重點(diǎn)對(duì)象的問責(zé)制。這樣就有效打破政府部門自定規(guī)則、自己執(zhí)行、自我監(jiān)督形成的“權(quán)力壟斷”的問題。順德的制度設(shè)計(jì)使黨的領(lǐng)導(dǎo)作用發(fā)揮最大化的同時(shí)又從機(jī)制上防范權(quán)力的濫用。當(dāng)前順德的經(jīng)濟(jì)總量3080億，人均可支配收入49878.2 元，連續(xù)七年奪得全國綜合實(shí)力百強(qiáng)區(qū)冠軍。［35］順德的成功離不開順德人民艱苦卓越的奮斗，也離不開“黨政一體”的高效卓越領(lǐng)導(dǎo)。

（五）堅(jiān)持法治道路的正確導(dǎo)向

人治還是法治，是治國理政不能繞開的話題。人治的不確定性已經(jīng)被歷史沉重地證明是不可取的，唯有法治的道路和方式，才是治國理政的唯一正確選擇。十八大提出依法治國的方略，是對(duì)40 年改革開放成果的總結(jié)和再一次肯定。廣東省行政體制改革就是一直朝著建立法治政府的目標(biāo)前進(jìn)，如通過行政綜合執(zhí)法的改革，將多部門或部門內(nèi)多機(jī)構(gòu)的法定執(zhí)法職責(zé)綜合到一個(gè)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使，通過合理界定各層級(jí)各部門政府執(zhí)法權(quán)限，減少行政執(zhí)法層級(jí)，推動(dòng)行政執(zhí)法重心下移，通過健全管理制度和執(zhí)法機(jī)制，嚴(yán)格行政執(zhí)法隊(duì)伍管理，完善和公開行政執(zhí)法程序，健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域的執(zhí)法力度等改革，基本構(gòu)建起一個(gè)現(xiàn)代化的綜合執(zhí)法體系。不但如此，廣東省行政體制改革大力推動(dòng)省和市、縣政府編制權(quán)責(zé)清單，根據(jù)不同層級(jí)政府的事權(quán)和職能，全面梳理各級(jí)政府及各部門行政權(quán)責(zé)清單，目前廣東省級(jí)政府和21 個(gè)地級(jí)市政府已經(jīng)完成權(quán)責(zé)清單的編制工作，政府的行政“有限”邊界已經(jīng)日漸清晰，依法治國依法行政的制度籠子已經(jīng)慢慢成型。

（六）充分利用現(xiàn)代化信息技術(shù)輔助改革發(fā)展

習(xí)近平曾強(qiáng)調(diào)，要“改進(jìn)政府治理方式，充分運(yùn)用現(xiàn)代科技改進(jìn)社會(huì)治理手段”。因?yàn)榇髷?shù)據(jù)技術(shù)通過對(duì)數(shù)據(jù)的智能化處理，實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)價(jià)值的挖掘，能夠找到事物之間的關(guān)聯(lián)性和規(guī)律性，有助于更好地認(rèn)識(shí)社會(huì)現(xiàn)象的本質(zhì)，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)治理決策科學(xué)化，提高社會(huì)治理效能。現(xiàn)代化信息技術(shù)就是現(xiàn)代科技的重要代表，廣東省行政體制快速發(fā)展和進(jìn)步很大程度上得益于在行政體制改革的過程中不斷運(yùn)用現(xiàn)代化信息技術(shù)。運(yùn)用現(xiàn)代化信息技術(shù)改造行政審批流程，顛覆了傳統(tǒng)的行政審批流程，實(shí)現(xiàn)了行政審批流程的再造，改變了過去不公開、不透明和暗箱操作的狀況，如佛山市的“24 小時(shí)智能商事登記系統(tǒng)”，商事主體在智能終端機(jī)上無需預(yù)約、無需排隊(duì)、無需提交紙質(zhì)材料，自助辦理即可自助打印營業(yè)執(zhí)照，辦照時(shí)限由48 小時(shí)提速到最快5 分鐘之內(nèi)，［36］使不用跑腿，不用到現(xiàn)場(chǎng)，不用與辦事員見面成為現(xiàn)實(shí)，不僅能大幅度地縮短辦事時(shí)間，而且能有效預(yù)防腐敗。這種顛覆性的進(jìn)步正是得益于充分利用現(xiàn)代化信息技術(shù)而獲得的。又如廣東省網(wǎng)上辦事大廳通過微信、微博、客戶端和網(wǎng)站平臺(tái)等各種方式使省市縣各級(jí)政府直接與大眾建立起聯(lián)系，使政務(wù)服務(wù)成為“指尖服務(wù)”，使政務(wù)服務(wù)24 小時(shí)不打烊，大大地方便了群眾辦事。

三、廣東省行政體制改革展望

（一）黨政機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步優(yōu)化整合

從改革開放到黨的十九大召開之前，從國家層面來講，進(jìn)行過七次行政機(jī)構(gòu)改革，但過去的這7 次機(jī)構(gòu)改革，要么是“政府機(jī)構(gòu)改革”，要么是“黨的機(jī)構(gòu)改革”，并沒有冠以“黨和國家機(jī)構(gòu)改革”之名。［37］黨的十九屆三中全會(huì)確定的黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案是所涉及的公共部門和機(jī)構(gòu)的面最廣，數(shù)量最多，黨政結(jié)合得最緊密的一次，比以往七次行政機(jī)構(gòu)改革都更具綜合性。這次黨和國家機(jī)構(gòu)改革的最大特點(diǎn)就是把黨中央機(jī)構(gòu)改革列在首位。因此，按照黨和國家機(jī)構(gòu)改革的方向和要求，廣東省必須進(jìn)一步整合優(yōu)化省、市和縣的黨和政府機(jī)構(gòu)。具體而言，一是廣東省需要進(jìn)一步完善地方各級(jí)黨的機(jī)構(gòu)。雖然順德在黨政機(jī)構(gòu)改革中走在地方機(jī)構(gòu)改革前列，但整體而言，廣東省各級(jí)政府黨政機(jī)構(gòu)的優(yōu)化整合還沒完成，還需要進(jìn)一步加強(qiáng)，例如大部門體制改革要覆蓋到21 個(gè)地市，并且要向縣級(jí)鎮(zhèn)級(jí)鋪開，才能與省和中央改革相對(duì)應(yīng)。二是地方各級(jí)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)需要進(jìn)一步精簡(jiǎn)。如以解決事項(xiàng)而設(shè)立的名目繁多的臨時(shí)辦公室，需要進(jìn)一步精簡(jiǎn)，不能因一事而設(shè)立一個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)，造成另一種的機(jī)構(gòu)擴(kuò)張，抵消大部門體制改革的積極作用。三是進(jìn)一步理順事業(yè)單位職能定位。在分類改革，設(shè)立法定機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對(duì)目前事業(yè)單位的性質(zhì)和功能進(jìn)行科學(xué)界定，并且要向地方基層各級(jí)、向縱深推進(jìn)事業(yè)單位改革，解決“雙軌制”事業(yè)單位的管理難題。

（二）繼續(xù)深化“放管服”改革

繼續(xù)“放管服”改革就要再次明確“放管服”的含義?！胺拧逼鋵?shí)是強(qiáng)調(diào)政府職能的優(yōu)化，牢牢編制起“權(quán)責(zé)清單”的有形邊界，通過“放”來達(dá)到政府職能明晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的目的；“管”就是要改變監(jiān)管的流程與方式，科學(xué)重置政府監(jiān)管的重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)環(huán)節(jié)，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等先進(jìn)科學(xué)技術(shù)改善監(jiān)管的效果；“服”就是要使政府的管理服務(wù)達(dá)到“善治”，使政府真正成為為老百姓著想和為老百姓提供最優(yōu)公共服務(wù)的服務(wù)機(jī)構(gòu)?！胺殴芊备母锸切聲r(shí)代行政體制改革的邏輯起點(diǎn)和重點(diǎn)環(huán)節(jié)。盡管廣東省在深化行政審批制度改革、商事登記制度改革、建立行政服務(wù)中心和構(gòu)建“廣東省網(wǎng)上辦事大廳”服務(wù)平臺(tái)等方面不斷深化“放管服”改革，但離李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)的“自我革命……用政府減權(quán)限權(quán)和監(jiān)管改革，換來市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力釋放”的要求還存在一定差距。［38］首先還需要在提高下放權(quán)力含金量，壓縮行政權(quán)力自由裁量權(quán)空間，編制科學(xué)合理、標(biāo)準(zhǔn)化可操作的政府權(quán)責(zé)清單等方面繼續(xù)深化“放”的改革；其次是還需要補(bǔ)齊事中事后監(jiān)管“短板”，形成事中事后監(jiān)督的管理機(jī)制和跨部門、跨行業(yè)綜合監(jiān)管體系來充實(shí)“管”的改革；最后是在完善公共服務(wù)平臺(tái)的基礎(chǔ)上，加大公共服務(wù)供給，特別是基層民生公共服務(wù)供給，在借助便利信息化手段的基礎(chǔ)上，將公共服務(wù)有效地覆蓋到基層，特別是要補(bǔ)齊公共服務(wù)的基層“最后一公里”短板和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)“最多跑一次”的效能提升。

（三）建立政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系

政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化是政務(wù)服務(wù)和標(biāo)準(zhǔn)化相結(jié)合，以形成共同使用或者是重復(fù)使用的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)政務(wù)活動(dòng)的可量化、可操作、可審核的管理行為。政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是深化行政體制改革的必然要求。標(biāo)準(zhǔn)化有利于政務(wù)服務(wù)人治模式轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ文Ｊ剑瑢?shí)現(xiàn)“認(rèn)流程不認(rèn)面孔、認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)不認(rèn)關(guān)系”的流水線無差別服務(wù)，有利于促進(jìn)政務(wù)服務(wù)效率和質(zhì)量的不斷提高，為服務(wù)型政府建設(shè)提供有力的支撐，有利于解決政務(wù)服務(wù)的突出問題，促進(jìn)“放、管、服”改革三者之間的有機(jī)銜接。當(dāng)前廣東省政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)還不甚理想，如行政審批方面，不同地方、不同部門對(duì)相同的行政審批事項(xiàng)的審批要件不一致、審批流程不相同和審批時(shí)限不一樣的問題比較突出；甚至對(duì)“行政審批事項(xiàng)”等的概念也缺乏清晰的定論，認(rèn)可、備案、許可、認(rèn)定、審批、核準(zhǔn)等五花八門的行政審批事項(xiàng)沒有清晰的分解和歸類。又如行政監(jiān)管方面，同樣的市場(chǎng)行為，有的地方和部門會(huì)認(rèn)定其為合規(guī)行為，有的則認(rèn)為是不合規(guī)行為；同樣的申請(qǐng)事項(xiàng)，有的能通過審批，有的不能通過審批。政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)不足，導(dǎo)致很多“摸著石頭過河”的改革試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)因?yàn)椤皹?biāo)準(zhǔn)太高，特色標(biāo)準(zhǔn)太多，差異化標(biāo)準(zhǔn)太明顯”不能在全省得以鋪開，削弱了改革試點(diǎn)作用的發(fā)揮。因此，廣東省要繼續(xù)深入行政體制改革，必須把政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化重視起來，不斷提升政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化水平。

（四）公共管理重心向基層下移

除珠三角個(gè)別地區(qū)以外，總體而言，廣東省的縣級(jí)鎮(zhèn)級(jí)基層政府普遍存在公共服務(wù)“供需不協(xié)調(diào)”的矛盾。這種矛盾表現(xiàn)在基層政府要對(duì)接的上級(jí)政府和部門數(shù)量多而復(fù)雜，承擔(dān)著繁重的行政職責(zé)，正所謂“上面千條線，下面一根針”；但同時(shí)，基層政府又是直接面對(duì)老百姓，直接和老百姓打交道的最低層級(jí)政府，面臨著大量的社會(huì)糾紛調(diào)解和公共服務(wù)供給等壓力，相比起上級(jí)政府和上級(jí)部門，基層政府的人、財(cái)和權(quán)都是缺乏的，不能發(fā)揮社會(huì)治理和公共服務(wù)供給的應(yīng)有作用。因此，廣東省需要把公共管理重心向基層下移，發(fā)揮縣級(jí)鎮(zhèn)級(jí)基層政府在社會(huì)治理和公共服務(wù)供給中的主導(dǎo)作用。首先要給基層政府松綁，也就是要給基層政府簡(jiǎn)政放權(quán)，不該由基層政府承擔(dān)的行政職能不能隨便下放給基層政府，要將基層政府的職能轉(zhuǎn)向老百姓強(qiáng)烈需要的公共服務(wù)、社會(huì)治理、環(huán)境保護(hù)和公共基礎(chǔ)設(shè)施供給這些方面來；其次要增加基層政府的財(cái)政投入和人力投入，確?；鶎诱男泄卜?wù)和其他社會(huì)服務(wù)的過程中有足夠的財(cái)力和人力保障；再次是基層政府需要嚴(yán)格依法辦事，嚴(yán)格履行政府職能，要把自己該管的管到位、管得住、管得好，也不能隨便把自身的職能下放到基層自治組織，嚴(yán)格厘清與基層自治組織的權(quán)責(zé)邊界，同樣，不該管的同樣不能亂管，保證基層群眾自治組織的自治權(quán)利充分行使；最后是要著力于基層政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的優(yōu)化，因?yàn)闄C(jī)構(gòu)是政府職能履行的載體，政府職能履行的好壞與政府機(jī)構(gòu)設(shè)置是否科學(xué)合理密切相關(guān)。

（五）形成多元社會(huì)治理格局

社會(huì)治理是指政府、社會(huì)組織、企事業(yè)單位、社區(qū)以及個(gè)人等多種主體通過平等的合作、對(duì)話、協(xié)商、溝通等方式，依法對(duì)社會(huì)事務(wù)、社會(huì)組織和社會(huì)生活進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范，最終實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的過程。習(xí)近平對(duì)廣東提出“四個(gè)走在全國前列”的要求之一是“在營造共建共治共享的社會(huì)治理格局上走在全國前列”，“共建共治共享”的提出其實(shí)暗含著社會(huì)治理主體多元的科學(xué)判斷，因此廣東省新時(shí)代行政體制改革必須要致力于形成一個(gè)多元社會(huì)治理格局，發(fā)揮多元社會(huì)治理主體共建共治的作用。其次是要繼續(xù)加大政府購買社會(huì)服務(wù)。政府購買社會(huì)服務(wù)是提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和財(cái)政資金的使用效率，改善社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，滿足公眾的多元化、個(gè)性化需求的最重要手段，政社互動(dòng)合作的最顯著表現(xiàn)，廣東省各級(jí)政府要加大對(duì)社會(huì)購買服務(wù)的重視，要建立嚴(yán)格的購買監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，全面公開購買服務(wù)的信息，建立由購買主體、服務(wù)對(duì)象及第三方組成的評(píng)審機(jī)制，評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公布等等的機(jī)制，保障和引領(lǐng)政府購買公共服務(wù)的發(fā)展，輔助和支持社會(huì)組織發(fā)展，形成“小政府大社會(huì)”的多元社會(huì)治理格局。

（六）科學(xué)技術(shù)融入公共服務(wù)更加人性化

先進(jìn)科學(xué)技術(shù)如互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和云計(jì)算等目前已大量融入公共服務(wù)，以佛山市商事登記審批為例，已經(jīng)可以通過自主一體機(jī)進(jìn)行申請(qǐng)而無需人工服務(wù)，申請(qǐng)辦證時(shí)間由原來的十多天時(shí)間縮短為十幾分鐘就可以辦理。先進(jìn)科學(xué)技術(shù)特別是信息化技術(shù)的應(yīng)用已經(jīng)使公共服務(wù)的速度和效率大幅提升，但不可忽視的是，科學(xué)技術(shù)作為一種“冰冷”技術(shù)，要在講求公平正義的公共管理領(lǐng)域，面對(duì)復(fù)雜多變和情緒化的社會(huì)，追求為民服務(wù)的善治價(jià)值，顯然是不足夠的，還需要人性化的服務(wù)作為補(bǔ)充。把“冰冷”的技術(shù)和“溫暖”的服務(wù)結(jié)合在一起，是未來廣東省公共服務(wù)需要致力完善的地方，例如，如何輔助殘障人士上網(wǎng)，如何針對(duì)技術(shù)運(yùn)用不適者保留既往的辦事空間，如何針對(duì)不同的公眾提供多元的辦事方式，如何使公眾在線上線下獲得相當(dāng)?shù)霓k事效率，這些都是公共服務(wù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，只有解決了這些問題，才能真正提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量，達(dá)到真正為人民群眾提供公平、可及的公共服務(wù)的目標(biāo)。