基于多規(guī)合一的縣域國土空間開發(fā)規(guī)劃編制框架構(gòu)建

魏軍

摘要：以多規(guī)合一思想為基礎(chǔ)，積極有效的進(jìn)行縣域國土空間開發(fā)規(guī)劃編制框架構(gòu)建的研究和論證，能夠在很大程度上使縣域國土空間管控機(jī)制得到有效的創(chuàng)新和優(yōu)化，進(jìn)一步提升政府行政效能，真正意義上有效確保國土空間實(shí)現(xiàn)集約高效而又可持續(xù)利用的效果。

關(guān)鍵詞：多規(guī)合一;縣域國土空間開發(fā);規(guī)劃編制;框架構(gòu)建

提出多規(guī)合一的明確要求，是在2014年12月國家發(fā)改委、國土資源部以及環(huán)境保護(hù)部等相關(guān)部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于開展市縣多規(guī)合一試點(diǎn)工作的通知》中，同時(shí)在這個(gè)通知中又明確提出在全國范圍內(nèi)28個(gè)市縣開展空間規(guī)劃改革試點(diǎn)工作，逐步探索以國民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及城鄉(xiāng)規(guī)劃等為主的多規(guī)合一，進(jìn)一步建立與之相對(duì)應(yīng)的互相關(guān)聯(lián)的規(guī)劃，并使其互相協(xié)調(diào)，有效銜接。

1縣域國土空間開發(fā)規(guī)劃的主要內(nèi)涵

通常所稱之為縣域國土空間開發(fā)規(guī)劃主要是以縣域的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等相關(guān)內(nèi)容為核心的規(guī)劃，進(jìn)一步有效協(xié)調(diào)空間和地域等方面內(nèi)容，并逐步落實(shí)其他部門的規(guī)劃，在這樣的情況下，進(jìn)一步有效建立相應(yīng)的國土空間管控體系?？h域國土空間開發(fā)規(guī)劃把空間規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃兩者的性質(zhì)有效融合，從根本上來講是以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)的發(fā)展規(guī)劃，同時(shí)也是縣級(jí)政府對(duì)國土空間開發(fā)進(jìn)行的統(tǒng)籌規(guī)劃，是對(duì)國土資源進(jìn)行優(yōu)化配置，對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有效調(diào)控的重要措施和主要手段，它的成果應(yīng)該以國土規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，體現(xiàn)出這個(gè)規(guī)劃的長(zhǎng)期性穩(wěn)定性特征。

2縣域國土空間開發(fā)規(guī)劃存在的主要問題

2.1相關(guān)法律法規(guī)不夠兼容和協(xié)調(diào)

在相關(guān)法律法規(guī)方面，例如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以及《土地管理法》都針對(duì)城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行了明確，同樣都有著相應(yīng)的法律效力，并且都提出了多規(guī)合一背景下的縣域國土空間開發(fā)規(guī)劃編制框架構(gòu)建內(nèi)容，指出城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地總體利用規(guī)劃的內(nèi)容要實(shí)現(xiàn)有效的銜接，但在整個(gè)過程中并沒有明確提出銜接的方式，針對(duì)相關(guān)爭(zhēng)議內(nèi)容的調(diào)解和處理等等相關(guān)內(nèi)容也沒有具體規(guī)定。

2.2在空間布局方面不夠科學(xué)合理

在實(shí)際的操作過程中，生產(chǎn)、生活以及生態(tài)三方面的空間邊界并沒有進(jìn)行明確的劃定，并且已經(jīng)劃定的也欠缺與之相對(duì)應(yīng)的論證和研討，城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃劃分出的生態(tài)用地邊界有著巨大的差別，發(fā)改委等相關(guān)部門明確的建設(shè)項(xiàng)目選址和生態(tài)用地的應(yīng)用范圍存在相互沖突的問題，并且各類問題層出不窮，在生態(tài)用地的保護(hù)范圍上，沒有明確統(tǒng)一的統(tǒng)籌規(guī)劃，這對(duì)于城市的生態(tài)安全會(huì)造成很大影響。三生空間邊界發(fā)展不夠協(xié)調(diào)，在某種程度上出現(xiàn)互相交錯(cuò)、重疊的問題，并沒有科學(xué)合理的劃定空間分區(qū)。

2.3管理機(jī)制不夠順暢

在具體的規(guī)劃過程中，規(guī)劃和規(guī)劃之間存在著比較典型的多頭管理的問題，這造成在實(shí)踐過程中主體比較模糊，無法真正意義上順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理的內(nèi)在需求，并且在整體上造成城鄉(xiāng)空間政策缺乏相應(yīng)的統(tǒng)一性和完整性，審批主體也不夠一致，在這樣的情況下就會(huì)導(dǎo)致規(guī)劃由誰說了算的問題，通常情況下，會(huì)出現(xiàn)以上級(jí)政府甚至國務(wù)院審批的規(guī)劃來壓制和約束相應(yīng)發(fā)展規(guī)劃的問題。

3縣域國土空間開發(fā)規(guī)劃編制框架構(gòu)建

3.1縣域國土空間開發(fā)規(guī)劃編制要貫徹落實(shí)的基本原則

首先，在編制的過程中要有效遵循人地和諧協(xié)調(diào)發(fā)展的基本原則，使人口、資源和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，這也是多規(guī)合一的基本內(nèi)涵，以及科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)在要求。其次，要遵循安全優(yōu)先、用途管制的基本原則。第三，要遵循資源節(jié)約、環(huán)境友好的基本原則。第四，要遵循有效轉(zhuǎn)變職能、對(duì)國土空間開發(fā)進(jìn)行有限規(guī)劃的基本原則。

3.2縣域國土空間開發(fā)規(guī)劃編制框架主要內(nèi)容

首先，針對(duì)相關(guān)背景進(jìn)行有效規(guī)劃，包括縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件，進(jìn)行前期的實(shí)踐、調(diào)研等等情況。其次，進(jìn)一步有效明確規(guī)劃編制的相關(guān)組織結(jié)構(gòu)，以及相應(yīng)技術(shù)人員的人數(shù)、職責(zé)和編制工作的具體流程等等。第三，要以多規(guī)合一的思想為基礎(chǔ)，進(jìn)一步有效明確國土空間開發(fā)規(guī)劃的戰(zhàn)略目標(biāo)，并且要進(jìn)一步明確需要貫徹落實(shí)的基本原則。第四、針對(duì)現(xiàn)行的社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃等相關(guān)情況進(jìn)行有針對(duì)性的對(duì)比，并深入細(xì)致的分析，著重從規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃內(nèi)容以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)方面。第五，有針對(duì)性的結(jié)合實(shí)際情況評(píng)價(jià)資源生態(tài)環(huán)境的承載能力，確保其科學(xué)性和精準(zhǔn)程度。

3.3確保規(guī)劃得以實(shí)施的保障措施

要著重從三個(gè)層面來有效確保國土空間開發(fā)規(guī)劃得以有效實(shí)施。首先是技術(shù)措施。要建立健全國土空間開發(fā)規(guī)劃數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與相對(duì)應(yīng)的技術(shù)平臺(tái)，有效確立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)和用地分類標(biāo)準(zhǔn)，而且，所有指標(biāo)數(shù)據(jù)都要有相應(yīng)的算法，并建立健全國土空間開發(fā)規(guī)劃實(shí)體數(shù)據(jù)庫，這樣才能為縣域國土空間開發(fā)規(guī)劃，提供相對(duì)應(yīng)的范本。其次，體制和機(jī)制的保障措施。確保規(guī)劃編制的組織主體具備更明確的合法性，規(guī)范性，針對(duì)經(jīng)費(fèi)來源、規(guī)劃審批等相關(guān)問題要有效明確。第三，法律保障措施。

4結(jié)語

綜上所述，通過上文的分析和探討，可以很明顯的看出，“多規(guī)合一”工作相對(duì)來說已經(jīng)建立起一套比較可行的空間規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機(jī)制，包括協(xié)調(diào)組織、協(xié)調(diào)技術(shù)以及協(xié)調(diào)運(yùn)行要求等相關(guān)方面的內(nèi)容。在現(xiàn)有空間分權(quán)的行政管理體制下，有效利用“多規(guī)合一”工作構(gòu)建的空間協(xié)調(diào)機(jī)制使“多規(guī)”充分協(xié)調(diào)，銜接互通，要進(jìn)一步有效明確在實(shí)施過程中存在的相關(guān)問題。

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