公益二類事業(yè)單位全面預(yù)算管理探析

陳錦霞

摘 要：本文從事業(yè)單位引入全面預(yù)算管理的重要性進行闡述，分析目前公益二類事業(yè)單位在實行預(yù)算管理中存在的問題和阻礙，并相應(yīng)提出了合理的建議，提升公益二類事業(yè)單位預(yù)算管理水平。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位;全面預(yù)算管理;問題;對策

一、公益二類事業(yè)單位實行全面預(yù)算管理重要性

新一輪預(yù)算管理制度改革全面向縱深推進，完善政府預(yù)算體系、推進預(yù)算公開、改進預(yù)算管理和控制、提高財政支出績效以及建立全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系等一系列改革措施密集實施。由此，公益二類事業(yè)單位預(yù)算管理模式的構(gòu)建顯得越來越重要。

1.全面預(yù)算管理有利于單位戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)及可持續(xù)發(fā)展

公益二類事業(yè)單位與公益一類事業(yè)單位的預(yù)算管理是有區(qū)別的，因為公益一類事業(yè)單位的所有經(jīng)費（人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、項目支出）都由國家財政據(jù)實給予保障，基本沒有經(jīng)費缺口及財務(wù)危機;而公益二類事業(yè)單位國家財政實行差額撥款，經(jīng)費缺口主要由事業(yè)收入、其他收入等自籌資金彌補，若單位運營情況不好，將直接影響單位的生存發(fā)展。

同時，事業(yè)單位分類改革工作已拉開帷幕，公益二類事業(yè)單位面臨的內(nèi)外部環(huán)境將發(fā)生巨變，其市場屬性逐步增強;由此也面臨著如何合理平衡其公益屬性及市場屬性的問題。財務(wù)管理質(zhì)量的好壞在很大程度上影響公共服務(wù)質(zhì)量及可持續(xù)發(fā)展，引入全面預(yù)算管理可以利用預(yù)算對單位內(nèi)部各部門的各種財務(wù)及非財務(wù)資源進行分配、考核、控制，以便有效地組織和協(xié)調(diào)單位的運營活動，保障既定戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，更好提供公共服務(wù)，提升社會效益。

2.全面預(yù)算管理有利于有限資源的合理分配

對于公益二類事業(yè)單位，財政補助資金是有限的，主要是通過自有資源的合理運營來保障生存及發(fā)展。做好全面預(yù)算管理，可以促進單位根據(jù)戰(zhàn)略目標分配有限資源，將資金使用到最需要的地方，優(yōu)化資金配置，使資金利用率大大提高。

3.全面預(yù)算管理有利于成本管控工作落實

全面預(yù)算管理包括支出預(yù)算，支出預(yù)算的編制在一定程度上可替代成本管理標準。同時，以全面預(yù)算管理的約束力來強化單位成本管理意識，實施過程中將成本管控目標及工作任務(wù)層層分解下達，落實到具體崗位及責(zé)任人，促使全員嚴格按照成本管理要求節(jié)支降費，從而保證單位成本管理水平提升。

二、公益二類事業(yè)單位全面預(yù)算管理存在的問題

1.預(yù)算管理觀念落后，重視程度不足

一些單位管理者仍受傳統(tǒng)觀念束縛，對新時期預(yù)算管理改革要求及其重要性認識不足;普遍認為預(yù)算管理只是財務(wù)部門為應(yīng)付財政預(yù)算監(jiān)管而需要完成的任務(wù)，沒有從制度上和組織上給予預(yù)算管理工作必要支持。管理者不重視，導(dǎo)致其他部門管理人員及基層員工也認為預(yù)算只是財務(wù)的事情，與自己無關(guān)，參與度與配合度不高，各部門溝通不暢、信息不對稱，這就導(dǎo)致預(yù)算編制常與單位戰(zhàn)略目標及工作規(guī)劃脫節(jié)。

2.預(yù)算編制方法不科學(xué)，全面性不足

財務(wù)人員專業(yè)素養(yǎng)不高，對全面預(yù)算認識不全面，不到位;管理層及業(yè)務(wù)部門參與度低，只靠財務(wù)人員閉門造車;很多單位在實踐中仍然采用增量預(yù)算法，根據(jù)經(jīng)驗在上期成本費用的基礎(chǔ)上做一定比例的調(diào)增，而不是采用相對科學(xué)的零基預(yù)算法，更鮮有單位能根據(jù)實際結(jié)合運用彈性預(yù)算法、滾動預(yù)算法和作業(yè)預(yù)算法等。由于沒有跟當期工作規(guī)劃有機結(jié)合，容易造成預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行差異率高。另外，預(yù)算編制內(nèi)容不夠全面，重收支預(yù)算，輕業(yè)務(wù)預(yù)算、資本預(yù)算、資金預(yù)算。

3.支出預(yù)算編制前期論證決策程序不足

預(yù)算編報時間緊任務(wù)重，但一些單位財務(wù)人員人手不足、業(yè)務(wù)部門業(yè)務(wù)繁忙無暇協(xié)助，沒有提前謀劃、儲備項目。項目預(yù)算缺乏科學(xué)的決策程序，大多沒有進行可行性論證或流于形式，沒有經(jīng)過充分調(diào)研及認真規(guī)劃，造成預(yù)算編報靠主觀臆斷，沒有按要求做實做細，造成后期項目推進時與預(yù)算脫節(jié)，預(yù)算執(zhí)行率差。

4.重預(yù)算編制，輕預(yù)算調(diào)整、執(zhí)行分析與考核，缺乏績效觀念

目前財政部門對于公益二類事業(yè)單位預(yù)算管理的監(jiān)督主要還是集中在財政補助資金上，對其他來源資金的預(yù)算調(diào)整、執(zhí)行、考核環(huán)節(jié)的監(jiān)督主要依靠單位預(yù)算管控措施的落實。一些單位由于預(yù)算執(zhí)行缺乏過程監(jiān)督、執(zhí)行反饋機制不完善等原因，預(yù)算執(zhí)行過程會出現(xiàn)預(yù)算調(diào)整未經(jīng)批準、隨意變更支出用途、期末突擊花錢等現(xiàn)象。

預(yù)算績效考評機制缺乏或追責(zé)制度執(zhí)行力不足，令預(yù)算執(zhí)行、實施的好壞得不到應(yīng)有的獎懲，降低了預(yù)算管控措施的約束力;也容易使公益二類事業(yè)單位僅為追求經(jīng)濟效益，反而忽略了自身的社會責(zé)任。預(yù)算的事中控制及事后控制不到位，阻礙了預(yù)算管理全過程化監(jiān)督職能和作用的發(fā)揮。

5.信息化建設(shè)水平低，限制預(yù)算管理各環(huán)節(jié)的落實

大部分單位沒有一個預(yù)算管理信息平臺可以涵蓋整個預(yù)算的編制、審批、下達、執(zhí)行與控制環(huán)節(jié)，再能涵蓋預(yù)算調(diào)整、預(yù)算分析、預(yù)算績效考核功能的就更少，這嚴重影響全面預(yù)算管理各環(huán)節(jié)實施的效果與效率。

三、公益二類事業(yè)單位全面預(yù)算管理的對策

1.強化單位人員預(yù)算意識，全員參與預(yù)算管理過程

作為公益二類事業(yè)單位，在政策上資金上得到了國家一定的支持，很多單位不具備競爭意識與危機意識，未意識到自身在預(yù)算管理中存在的癥結(jié)。因此，這就需要公益二類單位必須自上而下迅速轉(zhuǎn)變觀念，加強對員工的培訓(xùn)和內(nèi)部宣傳工作，讓所有員工都能夠充分了解預(yù)算管理工作的重要性;而且明白預(yù)算管理并不是只靠財務(wù)部門單打獨斗，而是要靠單位所有人員積極參與的全員性工作。充分發(fā)揮管理者在預(yù)算管理中的引領(lǐng)作用，也從預(yù)算管理制度建立、組織體系構(gòu)建上為預(yù)算管理目標的實現(xiàn)提供基礎(chǔ)條件。從單位管理者、中層管理人員到普通員工都能提高認識，全員樹立較強的預(yù)算意識;并加強部門間溝通協(xié)作，結(jié)合單位實際將全面預(yù)算管理工作分解落實到具體責(zé)任人，以保證責(zé)任落實，工作落地。

2.提高事業(yè)單位預(yù)算編制的科學(xué)性、全面性

在新形勢下，增量預(yù)算編制方式及單純的收支預(yù)算已不能滿足公益二類事業(yè)單位管理需求，這就要求創(chuàng)新預(yù)算編制方式及豐富其內(nèi)涵。在開展預(yù)算編制時，應(yīng)堅持以收定支，統(tǒng)籌兼顧、保證重點原則，應(yīng)根據(jù)單位今后發(fā)展方向的預(yù)判、現(xiàn)時運營狀況、資金運用情況、內(nèi)外環(huán)境等因素，通過綜合運用零基預(yù)算法、彈性預(yù)算法、作業(yè)預(yù)算法等科學(xué)方法，對單位各類業(yè)務(wù)開展、資源分配、資金投入、收入支出等做出全面規(guī)劃，提高預(yù)算編制的精準度、合理性和全面性。

3.項目支出實行項目庫管理，全面實施績效管理，提高項目支出預(yù)算編制精準性

各類項目支出建議實施項目庫管理。項目庫實行動態(tài)管理，保持常態(tài)化更新;入庫項目需提前儲備，儲備項目必須經(jīng)過嚴格前期論證與審核，不符合條件的不得入選;入庫項目全面實施績效管理，均應(yīng)注重成本效益分析及績效目標的可行性，按照效益優(yōu)先原則進行綜合排序。單位應(yīng)堅持“事”與“錢”相統(tǒng)一，單位發(fā)展規(guī)劃與預(yù)算安排相結(jié)合，按照“四個分清、保障重點、有保有壓、績效優(yōu)先”的原則進行項目支出預(yù)算編制。對于項目支出預(yù)算編制不能拍腦袋形成，必須要進行周密的調(diào)查和討論，并在支出總額控制的基礎(chǔ)上，按照分清輕重緩急、分年實施、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)的要求，擇優(yōu)、分年編制落實項目支出規(guī)劃，做細做實政府采購預(yù)算及增量資產(chǎn)配置計劃，提高項目支出預(yù)算編制的精準性。

4.建立健全預(yù)算執(zhí)行及預(yù)算考核體系，增強績效意識

要樹立“無預(yù)算不支出，有預(yù)算不超支”的觀念，嚴格預(yù)算執(zhí)行，確保預(yù)算嚴肅性，嚴禁隨意調(diào)整預(yù)算或改變資金用途。建議建立定期預(yù)算執(zhí)行分析制度，一般每季度對執(zhí)行進度進行考核，敦促各部門及時組織收入，合理安排支出，避免前松后緊、年底突擊花錢的現(xiàn)象。預(yù)算執(zhí)行考核分析過程發(fā)現(xiàn)出現(xiàn)較大的預(yù)算差異時，各部門應(yīng)及時溝通反饋，分析具體原因并做出收回資金、調(diào)整預(yù)算、加快支出進度等整改措施。

對事業(yè)單位來說，預(yù)算績效管理正處于學(xué)習(xí)摸索階段，不斷加強這方面的學(xué)習(xí)與培訓(xùn)十分重要。然后在學(xué)懂弄通的基礎(chǔ)上逐步建立起符合自己單位實際的預(yù)算績效考評制度，制定財務(wù)績效評價的依據(jù)、評價標準、評價方法等，健全績效目標與預(yù)算編制同步申報、同步審核、同步批復(fù)機制;建立預(yù)算安排與績效目標掛鉤的獎懲制度。實施過程中要圍繞預(yù)算績效管理改革，將績效管理重要節(jié)點前移，認真做好績效目標填報及審核批復(fù)工作，要關(guān)注單位規(guī)劃和預(yù)算安排的有機結(jié)合，并確保其可行性，使后續(xù)監(jiān)督評價工作有據(jù)可依。

加強績效目標執(zhí)行的動態(tài)監(jiān)控工作，單位可成立專門的監(jiān)督小組或內(nèi)部審計機構(gòu)，開展績效運行監(jiān)控，加強對績效目標落實的跟蹤督導(dǎo)，同時加強績效評價結(jié)果應(yīng)用與信息公開，進一步促進由“要我有績效”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙锌冃А薄?/p>

5.完善預(yù)算管理信息系統(tǒng)功能，加強基層單位信息化建設(shè)

隨著事業(yè)單位運營及財務(wù)管理的精細化管理，預(yù)算管理工作的開展必須依靠強有力的數(shù)據(jù)支撐，要對歷史數(shù)據(jù)、當期預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)等進行有效分析，因此提升預(yù)算信息化水平的要求勢在必行。然而很多公益二類事業(yè)單位由于經(jīng)費有限，缺乏專業(yè)預(yù)算團隊，基本沒有自己的預(yù)算管理信息平臺或信息平臺功能不全，嚴重影響預(yù)算各環(huán)節(jié)的落實。因此建議財政部門或有條件的主管部門、基層單位能加大對預(yù)算管理信息化建設(shè)的投入，盡早建立符合行業(yè)特點和本單位實際情況的信息系統(tǒng)，提高預(yù)算管理水平。

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