行政事業(yè)單位內(nèi)控管理建設(shè)問題及解決對(duì)策

張麗梅 張偉

摘 要：行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制是“以預(yù)算管理為主線，以資金管控為核心”的新型管理模式。本文結(jié)合新《預(yù)算法》，主要從預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行兩個(gè)方面，探討行政事業(yè)單位在內(nèi)控管理中存在的問題及解決方法。

關(guān)鍵詞：內(nèi)控規(guī)范;預(yù)算編制;預(yù)算執(zhí)行

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的基本理論

隨著內(nèi)部控制理論的不斷發(fā)展，內(nèi)部控制的覆蓋面也越來越廣。在我國(guó)，財(cái)政部于2012年11月正式發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（簡(jiǎn)稱“內(nèi)控規(guī)范”）?！秲?nèi)控規(guī)范》第一條明確規(guī)定：“為了進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，根據(jù)《會(huì)計(jì)法》《預(yù)算法》等法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定，制定本規(guī)范?！边@一條明確指出，制定《內(nèi)控規(guī)范》的依據(jù)以及制定和實(shí)施《內(nèi)控規(guī)范》的意義。再?gòu)男姓聵I(yè)單位的特點(diǎn)以及新《預(yù)算法》的具體定義來看，行政事業(yè)單位的規(guī)范管理可以理解為“以預(yù)算管理為主線，以資金管控為核心”的新型管理模式。換言之，認(rèn)真貫徹執(zhí)行《預(yù)算法》是實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的重要目標(biāo)。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算編制內(nèi)控存在的問題及措施

1.預(yù)算編制中存在的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)

預(yù)算編制未充分考慮單位發(fā)展規(guī)劃、工作計(jì)劃;預(yù)算編制方法不科學(xué)，不規(guī)范，預(yù)算數(shù)據(jù)缺乏科學(xué)性，論證性，合理性;預(yù)算編制各環(huán)節(jié)信息脫節(jié)，各自為政，缺少統(tǒng)一的監(jiān)督與管理。

2.因預(yù)算編制業(yè)務(wù)內(nèi)控失效產(chǎn)生的問題

（1）違反預(yù)算法中的相關(guān)規(guī)定，“各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出”。具體表現(xiàn)在：次年編制年度決算報(bào)表時(shí)，發(fā)現(xiàn)某項(xiàng)目預(yù)算支出數(shù)小于決算支出數(shù)。這固然是因?yàn)轭A(yù)算編制數(shù)據(jù)的不合理導(dǎo)致，同時(shí)也體現(xiàn)出單位在日常經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)管理上存在一定的弊端。

（2）預(yù)算審批不嚴(yán)謹(jǐn)或者缺乏審核的依據(jù)，預(yù)算執(zhí)行率偏低或者執(zhí)行率超過100%。

（3）預(yù)算控制數(shù)的分解不合理，預(yù)算項(xiàng)目之間串用、挪用的情況一定程度上存在。

3.預(yù)算編制內(nèi)部?jī)?yōu)化措施

（1）確立預(yù)算編制的控制目標(biāo)。隨著新《政府會(huì)計(jì)制度》改革的大力推進(jìn)，預(yù)算績(jī)效管理與政府績(jī)效管理也加大了行進(jìn)的步伐。其中，預(yù)算目標(biāo)設(shè)定是重中之重，正確、合理的績(jī)效目標(biāo)是正確、合理進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的先決條件?？傮w而言，預(yù)算編制要依據(jù)政府編制預(yù)算的總體要求和財(cái)政部門的具體部署、部門職能及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，科學(xué)、合理地測(cè)算資金需求，編制預(yù)算績(jī)效計(jì)劃，報(bào)送績(jī)效目標(biāo)。績(jī)效目標(biāo)可做到定量與定性相結(jié)合，比如預(yù)算產(chǎn)出可以設(shè)定數(shù)量目標(biāo)、成本目標(biāo)等定量指標(biāo);預(yù)期效果可以設(shè)定社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益等。

（2）明確預(yù)算審批業(yè)務(wù)的責(zé)任主體。實(shí)際工作中，預(yù)算編制牽頭部門一般為單位的財(cái)務(wù)部門。單位財(cái)務(wù)部門依據(jù)財(cái)政部門下達(dá)的預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行分解，下達(dá)到各個(gè)業(yè)務(wù)部門。在此期間，組織舉辦預(yù)算編制業(yè)務(wù)的工作會(huì)議，會(huì)議中要明確各部門職責(zé)，并根據(jù)單位內(nèi)控管理制度，明確預(yù)算編制工作的總負(fù)責(zé)人。同時(shí)，總負(fù)責(zé)人要在會(huì)議中作具體工作部署。

（3）收集各業(yè)務(wù)部門預(yù)算編制數(shù)據(jù)，嚴(yán)肅會(huì)議機(jī)制。開展第二次預(yù)算編制會(huì)議，可以參考CMA管理理論，會(huì)議采用推進(jìn)式探討法。即在會(huì)議中，各業(yè)務(wù)部門對(duì)數(shù)據(jù)的合理性進(jìn)行逐一論證說明，需要從多個(gè)維度進(jìn)行論述。會(huì)議全程記錄，以保持其客觀性和真實(shí)性，且啟用“議事決策問責(zé)機(jī)制”，將決策責(zé)任具體落實(shí)到個(gè)人。讓決策效果與相關(guān)責(zé)任人的升遷降免和經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)懲相掛鉤，使決策得到嚴(yán)格落實(shí)與執(zhí)行。

（4）預(yù)算批復(fù)。由總負(fù)責(zé)人進(jìn)行預(yù)算草案的最后批復(fù)。相關(guān)預(yù)算編制論證資料要裝冊(cè)留檔，作為履行內(nèi)控機(jī)制的相關(guān)佐證材料，也可以作為內(nèi)審查證的資料。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行內(nèi)控存在的問題及措施

1.預(yù)算執(zhí)行中存在的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)

部分行政事業(yè)單位未建立健全支出業(yè)務(wù)內(nèi)部管理制度，未按照國(guó)家相關(guān)政策文件并結(jié)合單位自身的實(shí)際情況制定支出業(yè)務(wù)細(xì)則;支出業(yè)務(wù)相關(guān)崗位設(shè)置不合理，或者職責(zé)不清晰;支出審核風(fēng)險(xiǎn);支出不合理，隨意追加經(jīng)費(fèi);缺少支出的過程監(jiān)督等。

2.因預(yù)算執(zhí)行內(nèi)控失效產(chǎn)生的問題

（1）突擊花錢現(xiàn)象嚴(yán)重。從相關(guān)案例來看，很多單位1―4月份的執(zhí)行率偏低。而在兩個(gè)階段爆發(fā)性地支出，一個(gè)階段是6―8月份，另一個(gè)階段是11月份。這種現(xiàn)象的發(fā)生與單位的預(yù)算執(zhí)行管控不嚴(yán)是息息相關(guān)的。

（2）預(yù)算項(xiàng)目支出方面存在串用、挪用的情況。雖然很多單位按照內(nèi)控管理的要求對(duì)人大批復(fù)的預(yù)算指標(biāo)數(shù)進(jìn)行了分解及下達(dá)，因分解缺乏科學(xué)性、合理性導(dǎo)致預(yù)算明細(xì)不符合單位實(shí)際業(yè)務(wù)情況，最終出現(xiàn)項(xiàng)目支出串用、挪用的現(xiàn)象。

（3）出現(xiàn)與政策法規(guī)不相符的支出。比如從公務(wù)費(fèi)中列支大型修繕費(fèi)用。

3.預(yù)算執(zhí)行內(nèi)控優(yōu)化措施

（1）建立健全支出業(yè)務(wù)內(nèi)部管理制度。這也是《內(nèi)部規(guī)范》中明確提到的。單位可以按照支出類型分別設(shè)立管理細(xì)則，比如會(huì)議費(fèi)管理細(xì)則、差旅費(fèi)管理細(xì)則等。與此同時(shí)，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)編制支出事項(xiàng)的開支標(biāo)準(zhǔn)，并附上相關(guān)依據(jù)，讓支出有法可依，有據(jù)可查。

（2）建立科學(xué)完善的支出管理流程。其一，設(shè)計(jì)支出管理流程突出制衡性原則。體現(xiàn)在：完成某個(gè)事項(xiàng)的支出需要有來自不同且獨(dú)立的部門相互監(jiān)督、相互證明來完成。

其二，重視事前申請(qǐng)與支出事前審批。表現(xiàn)在：設(shè)立支出與審核關(guān)鍵崗位制，人員配置應(yīng)具備一定的專業(yè)技能和職業(yè)素質(zhì)。

其三，不具備設(shè)立關(guān)鍵崗位制度的單位可啟用輪崗制度。實(shí)操中，結(jié)合行政事業(yè)單位機(jī)構(gòu)人員分配現(xiàn)狀，很多單位一部分崗位職責(zé)是通過第三方機(jī)構(gòu)來協(xié)助完成的。比如某所新成立的中心幼兒園，編制人數(shù)才5人。若按內(nèi)部控制的要求，在各個(gè)業(yè)務(wù)層面設(shè)立關(guān)鍵崗位，基本不太可能實(shí)現(xiàn)。針對(duì)這種特殊情況，可以讓不具備設(shè)立關(guān)鍵崗位制度的單位啟用輪崗制度。

（3）加強(qiáng)對(duì)支出業(yè)務(wù)的過程控制，包括每月編制支出業(yè)務(wù)分析報(bào)告，年中審計(jì)，落實(shí)預(yù)算責(zé)任人的監(jiān)管作用。

其一，每月定期召開單位支出業(yè)務(wù)報(bào)告會(huì)。參會(huì)人員包括預(yù)算編制責(zé)任人，各部門責(zé)任人在會(huì)上對(duì)所在部門的各項(xiàng)支出做出具體的解釋與說明，對(duì)下階段的支出做出預(yù)估并形成文字。會(huì)上要重點(diǎn)講述預(yù)算執(zhí)行差異率形成的原因以及后期要注意的事項(xiàng)，會(huì)后形成報(bào)告文字裝冊(cè)留檔。

其二，具備內(nèi)部審計(jì)功能的單位，可以在年中對(duì)支出情況進(jìn)行一次全面或者重點(diǎn)項(xiàng)目審計(jì)，對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行剖析，事后整改監(jiān)管。不具備內(nèi)審職能的單位也可以抽調(diào)具有相關(guān)背景的獨(dú)立人進(jìn)行審計(jì)。

其三，落實(shí)預(yù)算責(zé)任人在預(yù)算執(zhí)行過程中的監(jiān)管作用。一般情況下，預(yù)算責(zé)任人是單位負(fù)責(zé)人，應(yīng)該落實(shí)責(zé)任人的監(jiān)管作用，尤其體現(xiàn)在單位對(duì)重大事情的決策上，如“三重一大”的集體決策。事實(shí)上，集體決算的前提是事前論證，若沒有充分的調(diào)查與論證，集體決算也是流于形式，起不到?jīng)Q定性的作用。單位應(yīng)該建立健全集體研究、專家論證和技術(shù)咨詢相結(jié)合的議事決策機(jī)制，提高議事過程的科學(xué)性。單位議事決策的權(quán)責(zé)劃分應(yīng)科學(xué)合理，形成“副職分管、正職監(jiān)管、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主決策”的運(yùn)行機(jī)制，確保重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都經(jīng)集體決策;還可以按照管控事項(xiàng)的性質(zhì)與管理要求，結(jié)合單位實(shí)際情況，啟用歸口管理的模式?？傊O(jiān)管控制可以從各個(gè)維度形成合理，共同做好這項(xiàng)工作。

參考文獻(xiàn)

1.張慶龍.新編行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)原理與操作實(shí)務(wù).電子工業(yè)出版社，2017.

2.張俊杰，李滿威.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)概論與范例.經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2018.

3.財(cái)政部預(yù)算司.中國(guó)預(yù)算績(jī)效管理探索與實(shí)踐.經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2013.

（責(zé)任編輯：王文龍）