新時(shí)代背景下高職院校兩級(jí)管理改革的內(nèi)涵要義與路徑選擇

摘 要 在深入推進(jìn)全面依法治國(guó)、全面依法治校的新時(shí)代背景下，高職院校在推動(dòng)“兩級(jí)管理”等各領(lǐng)域內(nèi)部治理體系改革過程中，必須全面運(yùn)用“法治思維、法治方式、法治手段”，準(zhǔn)確定位“兩級(jí)管理”改革的法治內(nèi)涵，科學(xué)把握“兩級(jí)管理”改革的法治化實(shí)施路徑，才能有效解決“主體不明、權(quán)責(zé)不清、運(yùn)行不暢”等問題，最終構(gòu)建起“系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效”的兩級(jí)管理體系。

關(guān)鍵詞 高職院校;依法治校;兩級(jí)管理;改革路徑

中圖分類號(hào) G718.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1008-3219（2019）14-0006-05

進(jìn)入新時(shí)代，全面深入推進(jìn)“依法治教、依法治?！边M(jìn)程，既是高職教育領(lǐng)域貫徹落實(shí)黨中央“全面依法治國(guó)”戰(zhàn)略的具體體現(xiàn)，也是高職院校破解發(fā)展矛盾、推動(dòng)綜合改革，校正改革路徑、固化發(fā)展成果，完善治理體系、建立現(xiàn)代制度的必然選擇。依法治校包括兩個(gè)層面：一方面是政府、教育主管部門、其他相關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)高校各項(xiàng)事務(wù)的依法治理，另一方面是高校對(duì)其內(nèi)部各項(xiàng)事務(wù)的依法治理[1]。筆者在此著重討論高校內(nèi)部依法治理。當(dāng)前，高職院校推進(jìn)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革的重點(diǎn)工作之一，是不斷深化兩級(jí)管理體制改革。筆者通過查閱大量文獻(xiàn)并結(jié)合工作實(shí)際發(fā)現(xiàn)，這一領(lǐng)域的改革實(shí)效并不理想，原因之一是改革的“規(guī)范化、法治化”程度不高。

一、兩級(jí)管理改革的理論依據(jù)與實(shí)踐表現(xiàn)

所謂兩級(jí)管理，是高校按照自身發(fā)展定位和改革目標(biāo)，通過學(xué)校分權(quán)和管理重心下移，重構(gòu)學(xué)校和二級(jí)學(xué)院的工作職責(zé)和工作權(quán)限，優(yōu)化整合辦學(xué)資源，形成學(xué)校和二級(jí)學(xué)院兩個(gè)管理層級(jí)，實(shí)現(xiàn)“學(xué)校宏觀決策、職能部門協(xié)調(diào)配合、二級(jí)學(xué)院實(shí)施運(yùn)行”，從而提高管理效率、激發(fā)辦學(xué)活力的一種管理模式[2][3]。

（一）兩級(jí)管理改革的理論依據(jù)

管理學(xué)、教育學(xué)、組織學(xué)、組織經(jīng)濟(jì)學(xué)等很多學(xué)科的基本原理都可以從不同角度為兩級(jí)管理提供理論支持和改革依據(jù)。

一是“組織結(jié)構(gòu)理論”（也稱“層級(jí)理論”）。一般而言，管理人員管理幅度是有限的，當(dāng)管理人數(shù)增加到一定的界限之后，管理難度會(huì)增加，管理效率會(huì)降低;這時(shí)，就必須通過組織分層（適度增加管理層級(jí)）來調(diào)整并重新找到有效的管理模式。這一理論的核心在于找到管理層級(jí)與效率的平衡點(diǎn)。從目前高職院校的普遍辦學(xué)規(guī)模和組織結(jié)構(gòu)來看，一級(jí)管理（校）顯然已經(jīng)超出了管理幅度并嚴(yán)重影響了管理效率;三級(jí)管理（校、院、系）則由于層次過多而導(dǎo)致幅度過小且效率不高;二級(jí)管理（校、院）模式的層級(jí)與效率的匹配度是最好的，比較適合大部分高職院校的組織層級(jí)[4]。

二是“管理系統(tǒng)理論”。管理是指為了實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)而開展的有計(jì)劃的活動(dòng)，一切規(guī)模較大的組織和活動(dòng)通常不是自己指揮自己，而需要對(duì)原有的結(jié)構(gòu)和資源進(jìn)行重組， 并有計(jì)劃地組織和管理（通常包括決策、計(jì)劃、實(shí)施、反饋等環(huán)節(jié)），才能達(dá)到整體優(yōu)化的目的。高職院校在規(guī)模辦學(xué)的過程中，逐步演變成為了大規(guī)模的組織。這種情況下，高職院校為了優(yōu)化整體治理結(jié)構(gòu)，就必須重組學(xué)校的結(jié)構(gòu)和資源;兩級(jí)管理體系改革，正是高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)重組的普遍選擇的路徑之一[5]。

三是“教育控制理論”，即以何種模式來控制（管理）學(xué)校。所謂的模式，主要有“集權(quán)”“分權(quán)”兩種;控制的載體包括各部分的組織形式、管理權(quán)限的劃分、管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、決策的調(diào)控方式等?；诖?，兩級(jí)管理改革的過程可解釋為高校管理系統(tǒng)在發(fā)展到一定階段之后，其內(nèi)部組織形式從“單一主體”向“多元主體”轉(zhuǎn)化，管理權(quán)限向二級(jí)學(xué)院下沉，最終實(shí)現(xiàn)管理模式由原來的“集權(quán)”向“分權(quán)”轉(zhuǎn)化，并最終形成新的動(dòng)態(tài)平衡的過程[6]。

四是“綜合治理理論”。治理是指在一個(gè)特定的組織結(jié)構(gòu)內(nèi)，遵循共同的制度和規(guī)則，運(yùn)用權(quán)威維持組織的良好運(yùn)轉(zhuǎn)，滿足組織內(nèi)部各利益相關(guān)者要求的行為。治理最重要的特征是突出主體的多元性，強(qiáng)調(diào)自主自治和開放性，注重權(quán)力與責(zé)任的匹配[7]。由此，當(dāng)高職院校發(fā)展到一定階段，從加強(qiáng)綜合治理的角度來看，就需要對(duì)制度和規(guī)則進(jìn)行修訂，對(duì)權(quán)力和利益進(jìn)行調(diào)整，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“開放管理、多元主體、分權(quán)自治、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的目標(biāo)，這正是兩級(jí)管理改革所追求和倡導(dǎo)的，也是其目標(biāo)和動(dòng)力之所在。

五是“科層制、扁平化對(duì)立統(tǒng)一理論”。任何復(fù)雜的系統(tǒng)都有一定的層次結(jié)構(gòu)，這一層次結(jié)構(gòu)由管理幅度和管理層級(jí)共同決定。從“層級(jí)理論”可知，可以通過組織分層（適度增加管理層級(jí)）來調(diào)整系統(tǒng)層次結(jié)構(gòu)。換個(gè)角度，從“扁平化組織”理論可知，也可以通過擴(kuò)展管理幅度、減少管理層級(jí)來調(diào)整系統(tǒng)層次結(jié)構(gòu)，這是符合系統(tǒng)論和現(xiàn)代管理學(xué)理論的。對(duì)于兩級(jí)管理模式改革來說，高職院校在辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大的情況下，可以酌情增加“二級(jí)學(xué)院”這一層級(jí)并著重突出其辦學(xué)自主權(quán)和主體地位，同時(shí)適當(dāng)壓縮（減少、淡化）職能部門的層級(jí)，以達(dá)到優(yōu)化管理結(jié)構(gòu)、提高管理效率的目的?？梢?，兩級(jí)管理是在對(duì)科層制部分否定的基礎(chǔ)上融入扁平化理論的成果，是對(duì)這兩種管理模式各自優(yōu)勢(shì)的集成[8][9]。

（二）兩級(jí)管理改革的實(shí)踐表現(xiàn)

1.兩級(jí)管理改革的現(xiàn)實(shí)需求

從上述理論分析中可以明確，兩級(jí)管理改革是高職院校發(fā)展到一定階段，內(nèi)部管理出現(xiàn)“矛盾”時(shí)所采取的調(diào)和手段。這里所謂的“一定階段”包括“正向”的誘因（辦學(xué)規(guī)模變大、組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜、資源積累豐富、管理隊(duì)伍堅(jiān)強(qiáng)有力等）和“負(fù)向”的結(jié)果（治理難度加大、治理效率低下、權(quán)限設(shè)置交叉、辦學(xué)活力不足等）兩個(gè)方面，這是高職院校內(nèi)部治理“矛盾和沖突”產(chǎn)生的兩個(gè)方面，也是兩級(jí)管理改革的實(shí)踐基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)需要。

當(dāng)前，高職院校經(jīng)過多年的規(guī)模擴(kuò)張之后，“千畝校園、萬名學(xué)子、千名教師”已經(jīng)成為一種常態(tài)，辦學(xué)規(guī)模已經(jīng)相對(duì)穩(wěn)定;另一方面，高職院校的管理模式、組織結(jié)構(gòu)、制度體系等改革嚴(yán)重滯后，很多矛盾和沖突日益凸顯。因此，高職院校要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，就需要將注意力從“規(guī)模發(fā)展”轉(zhuǎn)移到“內(nèi)部結(jié)構(gòu)整合”上來，推動(dòng)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的變革，提升管理效率和辦學(xué)效益，兩級(jí)管理改革自然成為了突破口和著力點(diǎn)[10]。

2.兩級(jí)管理改革的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)

歷經(jīng)了多年的探索和實(shí)踐，高職院校兩級(jí)管理的效果并不理想。尋其癥結(jié)，主要在于沒有處理好“權(quán)、責(zé)、利”之間的關(guān)系。

一是有名無實(shí)。改革猶如蜻蜓點(diǎn)水，打著“先易后難”的幌子，將一些不痛不癢、無關(guān)緊要的事權(quán)下放到二級(jí)學(xué)院，卻把關(guān)鍵的、重要的人事權(quán)、財(cái)務(wù)權(quán)、決策權(quán)等權(quán)力牢牢地抓在學(xué)校一級(jí)。權(quán)力劃分不合理且長(zhǎng)期沒有實(shí)質(zhì)進(jìn)展，導(dǎo)致管理重心難以真正下放，二級(jí)學(xué)院始終沒有實(shí)際的自主權(quán)。

二是缺乏統(tǒng)籌。沒有同步推進(jìn)“權(quán)、責(zé)、利、人、財(cái)、物”改革，忽略了為改革落地提供穩(wěn)固的基礎(chǔ)和支持。表現(xiàn)在：熱衷于制度建設(shè)，通過建章立制簡(jiǎn)單地將事務(wù)“權(quán)、責(zé)”從學(xué)校下放到了二級(jí)學(xué)院，卻沒有從深層次統(tǒng)籌推進(jìn)人員編制、經(jīng)費(fèi)預(yù)算、績(jī)效總量、效益分成等配套改革，導(dǎo)致出現(xiàn)“事權(quán)下移， 財(cái)權(quán)、人權(quán)和重大事權(quán)仍然集中在校級(jí)”的狀態(tài);二級(jí)學(xué)院“事務(wù)越來越多、責(zé)任越來越大，經(jīng)費(fèi)、人員、資產(chǎn)越來越緊缺，辦學(xué)貢獻(xiàn)與效益分成不對(duì)等”的感覺越來越明顯。這嚴(yán)重打擊了二級(jí)學(xué)院的積極性，實(shí)質(zhì)造成了改革無法落地、內(nèi)部管理混亂及運(yùn)行效率低下。

三是權(quán)責(zé)不一。改革中權(quán)力分配和責(zé)任義務(wù)不統(tǒng)一、不明確，導(dǎo)致出現(xiàn)“有權(quán)無責(zé)、有責(zé)無權(quán)、權(quán)責(zé)不明”等情況。以科研項(xiàng)目管理為例來說：學(xué)校將科研經(jīng)費(fèi)管理權(quán)隨項(xiàng)目一同下放到二級(jí)學(xué)院，卻規(guī)定項(xiàng)目建設(shè)及經(jīng)費(fèi)管理責(zé)任由學(xué)?？蒲胁块T統(tǒng)一承擔(dān)?；蛘?，學(xué)校將科研項(xiàng)目建設(shè)及經(jīng)費(fèi)使用情況作為考核二級(jí)學(xué)院的指標(biāo)之一，但科研經(jīng)費(fèi)的管理、支配、報(bào)銷卻由學(xué)校掌握。再或者，學(xué)校將科研經(jīng)費(fèi)的管理權(quán)、使用權(quán)、支配權(quán)下放到了二級(jí)學(xué)院，卻保留了報(bào)銷審批權(quán)，導(dǎo)致科研經(jīng)費(fèi)的開支需要層層審批，效率低下;一旦出現(xiàn)項(xiàng)目進(jìn)展緩慢或經(jīng)費(fèi)開支遲滯，責(zé)任追究就出現(xiàn)了盲區(qū)。

四是放管脫節(jié)。沒有合理把握“放”與“管”的平衡點(diǎn)，出現(xiàn)兩種極端情況：一是盲目地、過多地將權(quán)力和職責(zé)下放且完全放手不管，使得相關(guān)事務(wù)運(yùn)行缺乏總體規(guī)劃、科學(xué)調(diào)控和嚴(yán)格監(jiān)管，導(dǎo)致出現(xiàn)權(quán)力濫用和難以追責(zé)的后果。二是管得過死，學(xué)校在改革后擔(dān)心“失控”的糾結(jié)心態(tài)始終存在，很多方面還繼續(xù)沿用過去“老一套”的辦法，處處設(shè)限、層層審批，這讓二級(jí)學(xué)院在工作中感覺處處掣肘、束手束腳，主動(dòng)性受到極大打擊。

二、兩級(jí)管理法治化改革的內(nèi)涵實(shí)質(zhì)與創(chuàng)新價(jià)值

前文已述，當(dāng)前高職院校兩級(jí)管理改革成效不理想的根本原因是沒有處理好“權(quán)、責(zé)、利”之間的關(guān)系。要破解這一癥結(jié)，關(guān)鍵在于認(rèn)清改革的內(nèi)涵，推進(jìn)改革實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、法治化。

（一）兩級(jí)管理法治化改革的內(nèi)涵實(shí)質(zhì)

大學(xué)組織要素之間的關(guān)系在本質(zhì)上表現(xiàn)為一種權(quán)力關(guān)系，各種縱橫交錯(cuò)的權(quán)力關(guān)系最后總是通過相對(duì)固定化的組織機(jī)構(gòu)和人員組合及其工作職能表現(xiàn)出來。傳統(tǒng)體制下， 不管大學(xué)內(nèi)部劃不劃分以及劃分多少層級(jí)， 實(shí)質(zhì)都是學(xué)校層面集中式的“一級(jí)管理”;二級(jí)學(xué)院只有事權(quán)，而沒人權(quán)、財(cái)權(quán)、物權(quán)。其弊端是學(xué)校管得過多過死，導(dǎo)致事與權(quán)分割、 權(quán)與責(zé)分離，權(quán)力和責(zé)任嚴(yán)重不對(duì)等， 嚴(yán)重影響和制約了校內(nèi)基層組織積極性的發(fā)揮。

相對(duì)而言，兩級(jí)管理強(qiáng)調(diào)權(quán)力的分解。學(xué)校在賦予二級(jí)學(xué)院責(zé)任的同時(shí)，予其以相應(yīng)的人、財(cái)、物管理權(quán)， 由二級(jí)學(xué)院行使相對(duì)自主的“自治”管理。兩級(jí)管理改革的表象是“人、財(cái)、物”的重新配置;其內(nèi)涵實(shí)質(zhì)與核心要義則是校級(jí)與院（系）之間縱向的“權(quán)力讓渡”，或者稱作“權(quán)力分配”，也就是尋求“集權(quán)”與“分權(quán)”之間新的平衡點(diǎn)[11]。

（二）兩級(jí)管理法治化改革的創(chuàng)新價(jià)值

作為一項(xiàng)內(nèi)部管理改革事務(wù)，兩級(jí)管理改革的推進(jìn)具有鮮明的自主性特征，其實(shí)踐操作還處在“自愿發(fā)起、自主推進(jìn)、自由發(fā)揮;無硬性要求、無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、無操作規(guī)范、無評(píng)價(jià)指標(biāo)”的狀態(tài)。換言之，高職院校兩級(jí)管理改革“自由裁量權(quán)過大”的問題十分突出，這在一定程度上為前述一系列問題的出現(xiàn)埋下了隱患?？陀^上講，由于高職院校發(fā)展規(guī)模、辦學(xué)基礎(chǔ)、管理水平、現(xiàn)代化進(jìn)程等各不相同，兩級(jí)管理改革不可能有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和路徑，也需要有一定自主權(quán)和自由度。然而，對(duì)于一項(xiàng)涉及面廣、牽一發(fā)而動(dòng)全身的改革事務(wù)來說，兩級(jí)管理改革必須用規(guī)范化、法治化手段加以控制。

一是明確主體地位。改革的主體是指在改革中享有權(quán)利、負(fù)有義務(wù)和承擔(dān)責(zé)任的“人”，這里的“人”是一個(gè)抽象的范疇概念，并非現(xiàn)實(shí)的“你、我、他”。兩級(jí)管理改革的主體應(yīng)該是兩個(gè)管理層級(jí)（雙主體），即學(xué)校一級(jí)和二級(jí)學(xué)院一級(jí)。由此可以明確，兩級(jí)管理改革不是個(gè)人（領(lǐng)導(dǎo)）行為;同時(shí)，改革不能由單個(gè)主體一廂情愿地推動(dòng)，應(yīng)由兩個(gè)主體“共同作為”，構(gòu)建“平等協(xié)作互利”的關(guān)系，而不是爭(zhēng)權(quán)奪利、討價(jià)還價(jià)、相互推諉的關(guān)系。

二是保證合法程序。程序合法是改革合法的前提。兩級(jí)管理改革的發(fā)起應(yīng)該是兩個(gè)主體在全面掌握學(xué)校發(fā)展階段和現(xiàn)狀，充分了解改革的必要性和基礎(chǔ)，科學(xué)權(quán)衡改革的風(fēng)險(xiǎn)和難點(diǎn)之后發(fā)出的動(dòng)議。改革的進(jìn)程需要通過“廣泛調(diào)研、民主決策、集體討論、信息公開”等程序，做到“事實(shí)清楚、依據(jù)正確、定性準(zhǔn)確、決議科學(xué)”，從而堅(jiān)決杜絕“改革走向由領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志決定，改革領(lǐng)域由利益關(guān)系決定，權(quán)力由小圈子私相授受”的情況。

三是理順權(quán)責(zé)關(guān)系。權(quán)責(zé)統(tǒng)一（對(duì)等、一致）是法治化的最基本原則，其本質(zhì)屬性是“權(quán)”天然承載著的“責(zé)”，不能人為分割或主觀臆造，也就是我們常說的“權(quán)必有責(zé)”。兩級(jí)管理改革的內(nèi)涵要義是權(quán)力的授讓，那么無論是所授之權(quán)還是所受之權(quán)，都天然地授讓（接受）了權(quán)之承載之責(zé)任。據(jù)此，在改革過程中人為地將權(quán)責(zé)分割，制造出“有權(quán)無責(zé)、無權(quán)有責(zé)、大權(quán)小責(zé)、小權(quán)大責(zé)”等亂象的做法是不負(fù)責(zé)任的，也是違背法治的。

四是強(qiáng)化綜合體系。兩級(jí)管理改革是一項(xiàng)綜合工程，需要堅(jiān)實(shí)、完善的綜合體系作為保障，比如制度體系、實(shí)施體系、監(jiān)督體系、保障體系等。這既是對(duì)改革本身體系建設(shè)的要求，也可以視為改革是否到位、是否成功的標(biāo)準(zhǔn)。換句話講，在推進(jìn)某個(gè)領(lǐng)域兩級(jí)改革進(jìn)程中，僅有合法的程序和制度建設(shè)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要同步統(tǒng)籌推進(jìn)“實(shí)施、監(jiān)督、保障”等環(huán)節(jié);否則，就會(huì)出現(xiàn)改革無法落地、配套乏力、推進(jìn)緩慢甚至半途而廢的情況。

三、兩級(jí)管理改革的總體思路與路徑選擇

（一）一個(gè)目標(biāo)：治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化

職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的過程，實(shí)質(zhì)是職業(yè)教育體系內(nèi)的資源不斷整合、優(yōu)化重組，進(jìn)而不斷適應(yīng)職業(yè)教育體系運(yùn)行，并以此帶動(dòng)整個(gè)體系實(shí)現(xiàn)科學(xué)化治理的過程[12]。從這一點(diǎn)來看，兩級(jí)管理改革的核心要義與高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo)是高度一致的。同時(shí)，兩級(jí)管理改革致力于理順治理主體的地位關(guān)系、重建治理框架的結(jié)構(gòu)關(guān)系、調(diào)和治理層級(jí)的利益關(guān)系，這對(duì)于高職院校實(shí)現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化具有重要意義。

在建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的進(jìn)程中，“依法治校”是一項(xiàng)重要建設(shè)內(nèi)容與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。高職院校在推動(dòng)兩級(jí)管理等各領(lǐng)域改革進(jìn)程中，全面運(yùn)用“法治思維、法治手段、法治方式”，用“法治”來規(guī)范“關(guān)系調(diào)整、權(quán)力讓渡、利益分配”，用“法治”來構(gòu)建“現(xiàn)代化的管理制度體系、權(quán)力運(yùn)行體系和民主監(jiān)督體系”，是實(shí)現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化的重要手段和必然選擇[13]。

（二）兩個(gè)抓手：“供給側(cè)改革”與“放管服改革”

目前對(duì)于高職教育來說，需求側(cè)與供給側(cè)之間的矛盾主要是“專業(yè)人才培養(yǎng)”問題;而內(nèi)部治理體系（一級(jí)管理體制）限制了二級(jí)學(xué)院辦專業(yè)的積極性和主動(dòng)性，成為破解這一難題的藩籬。2017年4月，《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》正式出臺(tái)，要求釋放更多的自主權(quán)給高校，給高校松綁減負(fù)，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和高等教育改革的需要。在此大背景下，高職院校內(nèi)部的“放管服”改革同樣迫在眉睫：需要優(yōu)化高職院校內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)，賦予二級(jí)學(xué)院更多辦學(xué)自主權(quán);進(jìn)一步推動(dòng)管理部門職能轉(zhuǎn)變，提高服務(wù)和監(jiān)管水平，也有利于推動(dòng)學(xué)校管理從傳統(tǒng)“管制型”向現(xiàn)代“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變[14]。

（三）三個(gè)導(dǎo)向：?jiǎn)栴}導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、實(shí)用導(dǎo)向

高職院校治理中普遍存在的問題是“效率不高、關(guān)系不順、活力不足”，本質(zhì)是“權(quán)力與資源的不合理配置”。那么，兩級(jí)管理改革必須精準(zhǔn)定位于以往治理觀念、權(quán)力運(yùn)行、資源分配方面存在的問題，集中力量重新配置“權(quán)力、責(zé)任、資源”;操作層面，要分清楚改革事項(xiàng)的緩急需求、難易程度和利害關(guān)系，可以在策略上“先易后難”，但必須堅(jiān)決杜絕“避重就輕”。

兩級(jí)管理改革是“通過權(quán)力讓渡、資源分配，確立學(xué)校、二級(jí)學(xué)院兩個(gè)層級(jí)的辦學(xué)主體地位”，最終目標(biāo)是“激發(fā)辦學(xué)活力，提升辦學(xué)效益”。因此，必須緊緊圍繞這一目標(biāo)做好頂層設(shè)計(jì)，持續(xù)推進(jìn)“依法改革、系統(tǒng)改革、綜合改革、源頭改革”，堅(jiān)決杜絕漫無目標(biāo)、厚此薄彼的情況;同時(shí)，必須對(duì)兩級(jí)管理各項(xiàng)改革措施進(jìn)行科學(xué)評(píng)估與綜合研判，厘清改革收益、成本及潛在風(fēng)險(xiǎn)[15]。

在推進(jìn)兩級(jí)管理改革的過程中，高職院校必須密切結(jié)合各自學(xué)校的實(shí)際情況（包括辦學(xué)規(guī)模、發(fā)展階段、治理現(xiàn)狀、管理隊(duì)伍等方面），按照既定計(jì)劃推進(jìn)改革措施。同時(shí)，還要同步建立“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判和內(nèi)部控制”體系，盡可能地降低改革風(fēng)險(xiǎn)以及改革帶來的沖擊，堅(jiān)決杜絕不經(jīng)科學(xué)論證而人為設(shè)定改革領(lǐng)域、改革時(shí)限的做法，更要杜絕“病急亂投醫(yī)，盲目照搬其他院校做法”的情況。

（四）四個(gè)體系：制度體系、實(shí)施體系、保障體系、監(jiān)督體系

2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提出了法治的五大體系——完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，這為高職業(yè)院校推進(jìn)兩級(jí)管理法治化改革指明了方向。

從本質(zhì)上講，兩級(jí)管理改革的四個(gè)體系（制度體系、實(shí)施體系、保障體系、監(jiān)督體系），分別解決了改革的“實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)、操作規(guī)程、配套支持、效能規(guī)范”等方面的問題。制度體系可以對(duì)改革的成果加以明確和固化，實(shí)施體系可以對(duì)改革后的運(yùn)行規(guī)程加以規(guī)范，保障體系可以確保各項(xiàng)配套改革及調(diào)整措施同步到位，監(jiān)督體系可以保證改革后的運(yùn)行規(guī)范、高效。理論上講，“四個(gè)體系”全部到位的情況下，高職院校兩級(jí)管理改革可以成功落地。

同時(shí)，在建立“四個(gè)體系”的過程中，可以嘗試引入“負(fù)面清單”模式，統(tǒng)籌運(yùn)用“三個(gè)清單”（負(fù)面清單、權(quán)力清單、責(zé)任清單）形式對(duì)兩級(jí)管理改革的各個(gè)環(huán)節(jié)，特別是“權(quán)責(zé)調(diào)整”環(huán)節(jié)加以規(guī)范：“權(quán)力清單”明確列出改革后各方享有的權(quán)力;“責(zé)任清單”明確列出各方應(yīng)負(fù)的責(zé)任;“負(fù)面清單”明確列出改革后各方?jīng)Q策、管理的除外事項(xiàng)，以及各級(jí)管理者不能參與、不能插手、不能干涉的事項(xiàng)和范圍。這樣，有利于解決“權(quán)責(zé)調(diào)整”后各單位無所適從的問題：既可以明確將發(fā)展戰(zhàn)略、過程監(jiān)督與效能管理職權(quán)集中在校一級(jí)，維系學(xué)校的協(xié)同發(fā)展;又可以明確權(quán)力分解后二級(jí)學(xué)院享有的主體權(quán)責(zé)，從而保證二級(jí)學(xué)院權(quán)力的行使及效率[16]。

四、小結(jié)

在高等職業(yè)教育綜合改革持續(xù)深化的大背景下，高校優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、推進(jìn)管理重心下移，逐步實(shí)現(xiàn)二級(jí)學(xué)院成為重要“辦學(xué)主體”是一種發(fā)展趨勢(shì)。要充分認(rèn)識(shí)兩級(jí)管理體制與模式的重要價(jià)值，將兩級(jí)管理改革定位為“既是厘清短板也是發(fā)掘潛力、既是改革手段又是發(fā)展目標(biāo)、既是內(nèi)生動(dòng)力也是實(shí)施載體、既是游戲規(guī)則也是評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)”;另一方面，要本著“提高管理效率，激發(fā)辦學(xué)活力”的原則，依法推進(jìn)兩級(jí)管理改革：推動(dòng)校一級(jí)簡(jiǎn)政放權(quán)，進(jìn)一步突出科學(xué)統(tǒng)籌、效能監(jiān)督、綜合服務(wù)職能;推動(dòng)二級(jí)學(xué)院一級(jí)享有更多自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一體，激發(fā)自我管理、創(chuàng)新創(chuàng)造的活力。更重要的是，高職院?？梢砸劳袃杉?jí)管理改革大力營(yíng)造“法定責(zé)任必須為（履行職能）、法無授權(quán)不可為（權(quán)力邊界）、法無禁止皆可為（鼓勵(lì)創(chuàng)新）”的法治氛圍，在構(gòu)建“系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效、創(chuàng)新引領(lǐng)”的兩級(jí)管理體系的基礎(chǔ)上，為加快構(gòu)建“新時(shí)代”中國(guó)特色高職院校治理體系做出有益探索和嘗試。

參 考 文 獻(xiàn)

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