落戶政策再松綁能否激發(fā)農(nóng)民工消費(fèi)潛力

陳杰

【摘要】落戶政策的再松綁，將能有效地刺激農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的消費(fèi)動(dòng)機(jī)，激發(fā)城市活力、促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)。但是，當(dāng)前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口消費(fèi)增長(zhǎng)效應(yīng)的釋放受中小城市吸引力相對(duì)有限、“進(jìn)城容易留城難”以及消費(fèi)能力提升缺乏金融支持等因素的限制。為此，要深入開展實(shí)地調(diào)研工作、加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、深化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革以及提升財(cái)政支持和金融支持力度，從而激發(fā)農(nóng)民工消費(fèi)潛力。

【關(guān)鍵詞】落戶政策 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口 消費(fèi)潛力 公共服務(wù)

【中圖分類號(hào)】F323.8 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2018年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2017年全國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)2.88多億人，比上年增長(zhǎng)0.6%。英國(guó)《金融時(shí)報(bào)》的調(diào)查顯示，早在2012年，中國(guó)農(nóng)民工的年度總消費(fèi)額大約為4.2萬(wàn)億元，已經(jīng)超過了土耳其、印度尼西亞等國(guó)家當(dāng)年的全部家庭消費(fèi)支出。但是，由于傳統(tǒng)戶籍制度對(duì)于居民享受基本公共服務(wù)等方面具有重要的影響，深入推進(jìn)非戶籍人口在城市落戶的改革勢(shì)在必行。

事實(shí)上，目前戶籍制度改革正在加碼和發(fā)力，全國(guó)大多數(shù)城市已經(jīng)逐步放開、放寬落戶限制，各個(gè)省份也已經(jīng)分別出臺(tái)了戶籍制度改革方案或意見，許多中小城市甚至能夠基本實(shí)現(xiàn)落戶條件零門檻。2019年4月，國(guó)家發(fā)展改革委又印發(fā)《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》，提出將加大非戶籍人口在城市落戶推進(jìn)力度，推動(dòng)未落戶城鎮(zhèn)的常住人口平等享有基本公共服務(wù)。本次落戶政策的再松綁，對(duì)于進(jìn)一步推動(dòng)實(shí)施以促進(jìn)“人的城鎮(zhèn)化”為核心、提高質(zhì)量為導(dǎo)向的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化目標(biāo)的決定性進(jìn)展具有重大積極意義。

落戶政策的再松綁，將有效刺激農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的消費(fèi)，釋放其消費(fèi)潛力并激發(fā)城市活力

盡管農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的消費(fèi)水平不斷提高、消費(fèi)結(jié)構(gòu)不斷改善，但落戶政策依然制約著其消費(fèi)潛力的真正釋放，阻礙消費(fèi)擴(kuò)大和升級(jí)。非戶籍人口尤其是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市中的消費(fèi)潛力直接受到戶口的抑制，使得消費(fèi)市場(chǎng)不能有效滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口多層次、多樣化的消費(fèi)需求，難以有效支撐其消費(fèi)能力的提升和消費(fèi)預(yù)期的改善。一方面，戶口本身附著了教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等眾多基本公共服務(wù)，二元戶籍制度形成了一道難以逾越的制度壁壘，大量有定居意愿的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的購(gòu)房需求被間接抑制。另一方面，戶籍歧視使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)所在城市缺乏一定的歸屬感與認(rèn)同感，刺激了他們進(jìn)行預(yù)防性儲(chǔ)蓄和返鄉(xiāng)養(yǎng)老的動(dòng)機(jī)，從而壓縮了他們?cè)诔鞘兄械恼ＯM(fèi)意愿。因此，這種戶籍制度所造成的消費(fèi)藩籬，使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口或者城市內(nèi)部非戶籍人口的邊際消費(fèi)傾向顯著低于城市居民。

與此同時(shí)，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，完善促進(jìn)城市非戶籍人口消費(fèi)體制機(jī)制改革，增強(qiáng)消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性作用，有利于實(shí)現(xiàn)需求引領(lǐng)和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革相互促進(jìn)，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。長(zhǎng)期以來，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過度依賴于投資和出口拉動(dòng)，消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)有限。持續(xù)的消費(fèi)率偏低，積累的過剩產(chǎn)能難以消化，過度依賴投資拉動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式難以為繼，擴(kuò)大消費(fèi)需求可以作為擴(kuò)大內(nèi)需的戰(zhàn)略重點(diǎn)。擴(kuò)大內(nèi)需、拉動(dòng)消費(fèi)，走向消費(fèi)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，既是短期政策的著力點(diǎn)，也是中長(zhǎng)期的戰(zhàn)略選擇。規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口已經(jīng)成為一個(gè)潛在的新興消費(fèi)群體，對(duì)擴(kuò)大中國(guó)的消費(fèi)需求和推動(dòng)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有重要意義。而且這一群體的工資呈現(xiàn)持續(xù)的上漲態(tài)勢(shì)，其潛在消費(fèi)需求具有可預(yù)見性。

另外，進(jìn)一步改革戶籍政策，還會(huì)對(duì)激發(fā)城市活力、促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)產(chǎn)生積極的效果。流動(dòng)人口的大量涌入不僅能夠促進(jìn)勞動(dòng)力市場(chǎng)的就業(yè)活力，還能進(jìn)一步激發(fā)人們的創(chuàng)業(yè)熱情，提高城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展活力。全面放寬落戶門檻也有助于增加農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的長(zhǎng)期定居意愿，降低勞動(dòng)力成本尤其是服務(wù)業(yè)勞動(dòng)力成本，刺激本地市民的消費(fèi)意愿，從而拉動(dòng)內(nèi)需。同時(shí)，落戶政策再松綁有利于為城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供更豐富的勞動(dòng)力資源，發(fā)揮更大的“人口紅利”，進(jìn)一步提高城市的規(guī)模效應(yīng)和多樣性效應(yīng)，加速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力轉(zhuǎn)換。

當(dāng)然，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的消費(fèi)潛力是一個(gè)逐步釋放的過程，而非“突發(fā)式”。有研究表明，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口家庭的食品、醫(yī)療保健、教育文化消費(fèi)支出比例要顯著低于城市住戶，但在家庭設(shè)備用品和交通通信上的消費(fèi)支出比例要顯著高于城市住戶。事實(shí)上，子女的教育、養(yǎng)老和醫(yī)療依然是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口家庭中最大的消費(fèi)支出項(xiàng)目。如果將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)換為城市戶籍，并按照城市居民的消費(fèi)模式進(jìn)行消費(fèi)，但其稟賦特征保持不變，其人均總消費(fèi)將大幅度增長(zhǎng)27%，與城市居民消費(fèi)水平基本相當(dāng)。如果將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的收入水平、養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋和教育程度等稟賦特征考慮在內(nèi)，這個(gè)群體的消費(fèi)潛力將會(huì)更大。因此，打破落戶政策的束縛，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程，是激發(fā)和挖掘其消費(fèi)潛力的關(guān)鍵所在。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口消費(fèi)增長(zhǎng)效應(yīng)的釋放受中小城市吸引力相對(duì)有限、“進(jìn)城容易留城難”以及消費(fèi)能力提升缺乏金融支持等因素限制

我們?cè)诔浞挚隙ū据喡鋺粽咴偎山壏e極意義的同時(shí)，仍然不能過于樂觀地估計(jì)短期內(nèi)落戶政策放松帶來的消費(fèi)增長(zhǎng)效應(yīng)。

受限于現(xiàn)階段城市優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源的稀缺性，目前放開落戶政策和取消落戶限制的城市主要為中小城市，而對(duì)于農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口更為向往的大城市和超特大城市，落戶政策仍未從根本上放開。總體而言，中小城市對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸引力相對(duì)有限，且落戶門檻本來就不及大城市，因而落戶政策再松綁對(duì)于激發(fā)其消費(fèi)潛力的實(shí)際效果也將受限。

對(duì)于放開落戶政策的中等城市，表面上看似通過各種刺激政策，或者所謂的“搶人大戰(zhàn)”吸引外來人口，但本質(zhì)上更傾向于吸引更多高素質(zhì)、高技能人才進(jìn)城落戶和就業(yè)創(chuàng)業(yè)。相比之下，當(dāng)前我國(guó)大多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口還只能“靠力氣吃飯”，靠高強(qiáng)度和長(zhǎng)時(shí)間勞動(dòng)換取收入，真正的技能型人才并不多。因此，在城市人力資本市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口往往處于弱勢(shì)地位，他們面臨著“進(jìn)城容易留城難”的困境，仍然面臨住房、教育、養(yǎng)老、失業(yè)等多重后顧之憂，在城市的落戶意愿也不高，消費(fèi)潛力一直受到抑制。

更為重要的是，我們可能過高估計(jì)了農(nóng)民工在城市的定居意愿。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院原副院長(zhǎng)、學(xué)部委員李揚(yáng)在中國(guó)城市百人論壇2019春夏研討會(huì)上指出，當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入一個(gè)轉(zhuǎn)折期，傳統(tǒng)意義上的城鎮(zhèn)化開始減速，且流動(dòng)人口規(guī)模開始減少，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城市意愿低落。背后的原因來自于多個(gè)方面。一方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口如果在城市落戶意味著要放棄家鄉(xiāng)土地才能獲得城市戶口，但他們?cè)诜e蓄不足、社會(huì)保障欠缺的前提下，不會(huì)愿意輕易的放棄土地，也就沒有很強(qiáng)的動(dòng)機(jī)和積極性在城市落戶，尤其在普通城市的公共服務(wù)資源對(duì)他們沒有特別大吸引力的時(shí)候。對(duì)于北上廣深這樣超大和特大型城市，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可能會(huì)因?yàn)樽优逃歪t(yī)療等原因，對(duì)落戶這些城市很向往。另一方面，當(dāng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶之后，農(nóng)村老家的耕地和宅基地等歸屬權(quán)究竟如何處置，仍然是一項(xiàng)懸而未決的問題。本輪落戶政策調(diào)整也提出，要深化“人地錢掛鉤”等配套政策，探索落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)村貧困人口在原籍宅基地復(fù)墾騰退的建設(shè)用地指標(biāo)由輸入地使用。顯然，這一解釋過于籠統(tǒng)，在適用對(duì)象、用地方案等方面仍不明確，這也難以提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身、遷出地和遷入地三方的積極性，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶仍面臨較大的制度障礙。而且農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在享受城市基本公共服務(wù)的過程中，還面臨著諸多阻力和障礙，比如，在子女基礎(chǔ)教育、醫(yī)療保障、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、養(yǎng)老服務(wù)等方面，仍然存在很多制度性障礙和不平等待遇，所以遷入地的“拉力”也不足。因此，現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市落戶的意愿仍然不夠強(qiáng)烈，這也直接限制了城市落戶政策放開對(duì)于該群體消費(fèi)擴(kuò)張的刺激作用。

即使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口愿意在城市定居，其消費(fèi)能力提升還需要金融的支持，而這方面的支持目前還很欠缺。首先，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的工作穩(wěn)定性和收入確定性相對(duì)較弱，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)出于資本收益和風(fēng)險(xiǎn)控制等考慮，往往不愿意給予該群體足夠的金融支持，抑制了其潛在的消費(fèi)需求。同時(shí)，以住房公積金為代表的政策性住房金融制度體系尚不完善，仍未將所有的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入制度覆蓋范圍。此外，由于市場(chǎng)機(jī)制的失靈，再加上農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的金融知識(shí)水平相對(duì)不高，各類金融陷阱和騙局時(shí)有出現(xiàn)，虛假宣傳屢禁不止，這更加劇了他們對(duì)于金融產(chǎn)品和金融服務(wù)的抵觸心理，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口也因此難以有效運(yùn)用金融杠桿放心消費(fèi)。

深入開展實(shí)地調(diào)研工作、加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、提升財(cái)政和金融支持力度，從而激發(fā)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口消費(fèi)潛力

事實(shí)上，在政策實(shí)施過程中要想達(dá)到顯著效果，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的落戶意愿，刺激他們的消費(fèi)潛力，讓他們像城市居民具有同樣的公共服務(wù)獲取機(jī)會(huì)，具有同樣的消費(fèi)意識(shí)和消費(fèi)能力，不僅需要對(duì)城市落戶政策進(jìn)行松綁，還需要一系列的配套政策。

深入開展實(shí)地調(diào)研工作。應(yīng)以增進(jìn)民生福祉作為政策改革的目的，盡可能多地了解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的真實(shí)訴求，充分了解和回答好他們是否真正想在城市落戶、想在哪些城市落戶、對(duì)當(dāng)前放開落戶政策的真實(shí)看法、后顧之憂又是什么等一系列問題。在此基礎(chǔ)上，認(rèn)真總結(jié)出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的消費(fèi)行為模式以及制約他們消費(fèi)的關(guān)鍵性因素、瓶頸所在，從而為設(shè)計(jì)出更加周全的政策方案、更加嚴(yán)密的配套制度尋找突破口。

加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，需要盡可能提高他們的基本公共服務(wù)獲取機(jī)會(huì)，增強(qiáng)城市歸屬感和認(rèn)同感。對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多的城市，需要加大基礎(chǔ)教育資源供給水平和供給質(zhì)量，完善隨遷子女在流入地參加高考的政策。在醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)方面，可以通過逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等并軌，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和隨遷家屬覆蓋進(jìn)來。擴(kuò)大公租房覆蓋范圍，大力發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住有所居。分步推進(jìn)租購(gòu)?fù)瑱?quán)政策落地，優(yōu)先放開空間屬性較弱的公共服務(wù)權(quán)利，如就業(yè)、社保、醫(yī)療等。

深化戶籍制度改革和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革。我國(guó)城鄉(xiāng)二元戶籍制度和農(nóng)村土地制度是阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要因素，應(yīng)該按照戶籍制度改革的要求，進(jìn)一步調(diào)整戶口遷移政策，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實(shí)施居住證制度，加快建設(shè)和共享國(guó)家人口基礎(chǔ)信息庫(kù)，探索搭建區(qū)域間轉(zhuǎn)積分和轉(zhuǎn)戶籍通道。同時(shí)，深化“人地錢掛鉤”等配套政策，根據(jù)相關(guān)要求，進(jìn)一步具體細(xì)化“落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)村貧困人口在原籍宅基地復(fù)墾騰退的建設(shè)用地指標(biāo)由輸入地使用”這一政策。重點(diǎn)圍繞農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革，拓展改革試點(diǎn)，豐富試點(diǎn)內(nèi)容，探索適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的有效途徑。全面推進(jìn)農(nóng)村土地征收制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

提升財(cái)政支持和金融支持力度。深化落實(shí)支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政政策，在安排中央和省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付時(shí)更多考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量，安排中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金支持落戶較多的地區(qū)。落實(shí)中央基建投資安排向吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量較多城鎮(zhèn)傾斜政策，完善財(cái)政性建設(shè)資金對(duì)吸納貧困人口較多城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的補(bǔ)助機(jī)制。并合理調(diào)整地方政府財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，提高間接稅比重，深化個(gè)人所得稅改革，營(yíng)造安全放心的消費(fèi)環(huán)境，增強(qiáng)居民的消費(fèi)能力。同時(shí)，進(jìn)一步提升金融對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口消費(fèi)的支持作用，把握好保持居民合理杠桿水平與消費(fèi)信貸合理增長(zhǎng)的關(guān)系。擴(kuò)大住房公積金制度向常住人口覆蓋的范圍，改進(jìn)公積金繳存、提取和使用的方式，完善公積金支持租房提取方案。鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口消費(fèi)信貸提供融資增信支持。

（作者為上海交通大學(xué)中國(guó)城市治理研究院、國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院教授；上海財(cái)經(jīng)大學(xué)投資系博士研究生吳義東、陳卓對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）

【參考文獻(xiàn)】

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