先秦至隋唐的歷代王朝如何賑濟(jì)民眾

【摘要】在長(zhǎng)期的生產(chǎn)生活和國(guó)家治理實(shí)踐中，中國(guó)古人形成了關(guān)于糧食生產(chǎn)、糧食儲(chǔ)備、糧食賑濟(jì)、糧價(jià)調(diào)控的系統(tǒng)性思想，并以這些思想為指導(dǎo)，制定推行了一系列糧食政策和規(guī)章制度，體現(xiàn)了高水平的思想成就和制度文明，成為中華傳統(tǒng)文化的重要組成。在繼承歷史傳統(tǒng)和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，隋朝和唐朝時(shí)期推行實(shí)施的義倉(cāng)和常平倉(cāng)制度以“備兇年”“平谷價(jià)”作為明確的制度目標(biāo)，較好發(fā)揮了保障民生和調(diào)控社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的職能與功用。

【關(guān)鍵詞】隋唐 糧食貯存 賑災(zāi)救荒 【中圖分類號(hào)】K24 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

出于穩(wěn)固政權(quán)的根本考慮，歷代王朝大都對(duì)民眾進(jìn)行賑濟(jì)，形成糧食賑濟(jì)思想

糧食是人類自身賴以生存的基本生活資料，是人類社會(huì)賴以賡續(xù)的基本物質(zhì)基礎(chǔ)，也是影響歷朝歷代經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政權(quán)統(tǒng)治的重要因素。春秋末期，齊國(guó)政治家管仲在輔佐齊桓公治理國(guó)家時(shí)，最先闡述了糧食乃“民之司命”的思想?！豆茏印?guó)蓄》明確地說：“五谷食米，民之司命也?！睆?qiáng)調(diào)糧食對(duì)于民生的根本性意義?！豆茏印ぶ螄?guó)》中亦有“粟者，王之本事也，人主之大務(wù)，有人之途，治國(guó)之道也”的論述，再次指出了糧食生產(chǎn)是國(guó)家的重要政務(wù)，強(qiáng)調(diào)糧食對(duì)于治國(guó)安邦的重要性。在這些思想指導(dǎo)下，管仲推行了“無奪民時(shí)”“作內(nèi)政”“相地而衰征”等多項(xiàng)促進(jìn)糧食生產(chǎn)的新政策，最終輔助齊桓公實(shí)現(xiàn)了“九合諸侯，一匡天下”的霸業(yè)。管仲提出的糧食和糧食生產(chǎn)事關(guān)民生國(guó)計(jì)、國(guó)家強(qiáng)弱的思想及其所采取的重農(nóng)政策，被后世繼承并確立為“農(nóng)為政本，食乃民天”的國(guó)家治理基本理念，奠定了中國(guó)古代農(nóng)業(yè)文明和社會(huì)歷史發(fā)展的政策根基。

在糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)上做好糧食儲(chǔ)備同樣受到歷朝歷代的重視。儒家經(jīng)典《禮記》中最早闡述了糧食儲(chǔ)備的重要性?！抖Y記·王制》說：“國(guó)無九年之蓄，曰不足；無六年之蓄，曰急；無三年之蓄，曰國(guó)非其國(guó)也?！彼^“蓄”，指的就是國(guó)家糧食儲(chǔ)備，即認(rèn)為糧食儲(chǔ)備多少是關(guān)乎國(guó)家興亡的大事。《管子·輕重甲》說：“天下有兵，則積藏之粟，足以備其糧。天下無兵，則以賜貧甿。”闡述了糧食儲(chǔ)備對(duì)于軍事戰(zhàn)備和保障民生的重要性?！豆茏印つ撩瘛氛f，“凡有地牧民者，務(wù)在四時(shí)，守在倉(cāng)廩”“倉(cāng)廩實(shí)則知禮節(jié)，衣食足則知榮辱”，又指明糧食儲(chǔ)備對(duì)于國(guó)家統(tǒng)治和禮義文明的基礎(chǔ)性意義。

西漢初期，政論家賈誼和晁錯(cuò)也對(duì)糧食儲(chǔ)備的重要性做了闡述。賈誼說：“夫積貯者，天下之大命也。茍粟多而財(cái)有余，何為而不成？以攻則取，以守則固，以戰(zhàn)則勝，懷敵附遠(yuǎn)，何招而不至？”晁錯(cuò)說：“夫腹饑不得食，膚寒不得衣，雖慈母不能保其子，君安能以有其民哉！明主知其然也，故務(wù)民于農(nóng)桑，薄賦斂，廣蓄積，以實(shí)倉(cāng)廩，備水旱，故民可得而有也?！卑鸭Z食儲(chǔ)備的重要性提高到事關(guān)民生疾苦、國(guó)家安危、政權(quán)興亡的高度。根據(jù)這些思想，歷代王朝廣建官府倉(cāng)廩，積極儲(chǔ)備糧食，并設(shè)官置吏負(fù)責(zé)具體管理。有些王朝還專門制定明確的倉(cāng)廩法律，依法推行國(guó)家糧食儲(chǔ)備政策。

糧食賑濟(jì)思想由糧食儲(chǔ)備思想擴(kuò)展而來。糧食生產(chǎn)歷經(jīng)春種、夏耘、秋收到冬藏，周期較長(zhǎng)。糧食生產(chǎn)還容易受到水旱蟲霜等自然災(zāi)害的影響和破壞，又具有不可控性。因此，糧荒和災(zāi)荒在古代社會(huì)時(shí)常發(fā)生。當(dāng)糧荒和災(zāi)荒發(fā)生，民眾陷入饑饉困境時(shí)，出于穩(wěn)固政權(quán)統(tǒng)治的考慮，歷代王朝大都對(duì)民眾進(jìn)行賑濟(jì)，形成了糧食賑濟(jì)思想?！豆茏印の遢o》明確說：“備饑饉，救災(zāi)害，賑罷（疲）露，則國(guó)家定?！卑鸭Z食賑濟(jì)與國(guó)家安定聯(lián)系在一起。前述晁錯(cuò)“廣蓄積”以“備水旱”的主張，也體現(xiàn)了賑濟(jì)救荒的思想。由此，許多王朝推行了相應(yīng)的“荒政政策”。漢武帝元狩四年（前119），山東地區(qū)發(fā)生水災(zāi)，民多饑乏，武帝遣使虛郡國(guó)倉(cāng)廩，進(jìn)行了大規(guī)模的糧食賑濟(jì)，挽救了很多民眾的性命，成為歷史上施行德政的典范。

“糴糶論”和“輕重論”主張國(guó)家對(duì)市場(chǎng)糧食價(jià)格進(jìn)行主動(dòng)調(diào)節(jié)，進(jìn)而調(diào)控社會(huì)經(jīng)濟(jì)整體運(yùn)行

糧價(jià)調(diào)控的思想是由“糴糶論”和“輕重論”共同構(gòu)成的?！凹e”是買入糧食，又稱“糴入”，“糶”是賣出糧食，又稱“糶出”。國(guó)家通過對(duì)官府倉(cāng)廩中的儲(chǔ)糧“糴入”和“糶出”，來調(diào)控市場(chǎng)上的糧食價(jià)格，使市場(chǎng)糧價(jià)不能太高也不能太低，穩(wěn)定在一個(gè)合理區(qū)間內(nèi)；通過這樣的糧價(jià)調(diào)控進(jìn)而影響和調(diào)控其它商品的市場(chǎng)價(jià)格，以穩(wěn)定社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，從根本上服務(wù)于國(guó)家政治統(tǒng)治。春秋晚期，政治家計(jì)然最先提出了糧價(jià)的糴糶思想：“夫糶，二十病農(nóng)，九十病末。末病則財(cái)不出，農(nóng)病則草不辟矣。上不過八十，下不減三十，則農(nóng)末俱利。平糶齊物，關(guān)市不乏，治國(guó)之道也?！币馑际钦f，如果糧食市場(chǎng)價(jià)格一石五十錢最為合理，那么當(dāng)市場(chǎng)糧食價(jià)格低至每石二十錢時(shí)，就會(huì)損害農(nóng)民的利益，而高至每石九十錢時(shí)，就會(huì)損害工商業(yè)者的利益；工商業(yè)者利益受到損害，那么物資流通就會(huì)枯竭；農(nóng)民利益受到損害，那么農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就會(huì)萎縮；如果市場(chǎng)糧食價(jià)格每石上不超過八十錢，下不低于三十錢，而在三十錢與八十錢之間上下浮動(dòng)，那么對(duì)農(nóng)民及農(nóng)業(yè)、工商業(yè)者及工商業(yè)都有利；要實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo)，需要國(guó)家實(shí)行糧食的糴和糶政策，在糧價(jià)過高時(shí)拋售官府倉(cāng)廩里的儲(chǔ)糧，以平抑市場(chǎng)糧價(jià)，在糧價(jià)過低時(shí)則由官府購(gòu)買糧食入藏官倉(cāng)，適當(dāng)拉升市場(chǎng)糧價(jià)，從而使市場(chǎng)糧價(jià)穩(wěn)定在一個(gè)合理區(qū)間內(nèi)，其它商品價(jià)格就會(huì)隨之趨于穩(wěn)定，商品流通交易也會(huì)因此活躍，貨物供應(yīng)不缺乏。到戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，魏國(guó)宰相李悝繼承了計(jì)然的思想，認(rèn)為國(guó)家應(yīng)主動(dòng)根據(jù)年景的豐歉情況，在豐年糧賤時(shí)糴入糧食入藏官府倉(cāng)廩，遇到歉年糧貴時(shí)，就糶出原先糴入的糧食，來平抑糧價(jià)和穩(wěn)定市場(chǎng)，實(shí)行以豐補(bǔ)歉，“保護(hù)農(nóng)本，兼顧末利”，調(diào)節(jié)農(nóng)工商行業(yè)，維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定。

管仲輔佐齊桓公時(shí)提出的“輕重論”也闡述了糧價(jià)調(diào)控思想。“輕重論”即所謂的“通輕重之權(quán)”，主張通過國(guó)家經(jīng)營(yíng)商業(yè)和干預(yù)商業(yè)，來調(diào)控市場(chǎng)上商品價(jià)格的賤與貴，或者貨幣購(gòu)買力的高與低，而主要的手段就是國(guó)家要調(diào)控好糧食和糧食價(jià)格，具體措施也是豐歉年景的糴入和糶出?？傊?，“糴糶論”和“輕重論”主張國(guó)家對(duì)市場(chǎng)糧食價(jià)格進(jìn)行主動(dòng)調(diào)節(jié)，進(jìn)而調(diào)控社會(huì)經(jīng)濟(jì)整體運(yùn)行，這成為許多王朝國(guó)家的指導(dǎo)思想。西漢宣帝時(shí)，大司農(nóng)中丞耿壽昌“請(qǐng)于邊郡皆筑倉(cāng)，谷賤時(shí)增價(jià)而糴，貴時(shí)減價(jià)而糶，名曰常平倉(cāng)。常平之名起于此也”，隨之創(chuàng)行了常平倉(cāng)制度，為糧食的糴入糶出和糧價(jià)調(diào)控設(shè)立了專門的官府倉(cāng)廩。

隋唐時(shí)義倉(cāng)設(shè)置的制度化，成為中國(guó)古代糧食賑濟(jì)和糧價(jià)調(diào)控的制度典范

承繼歷史傳統(tǒng)和經(jīng)驗(yàn)，隋朝和唐朝也十分重視糧食的生產(chǎn)、儲(chǔ)備、賑濟(jì)和糧價(jià)調(diào)控。

開皇五年（585），工部尚書長(zhǎng)孫平“見天下州縣，多罹水旱，百姓不給”，認(rèn)為“經(jīng)國(guó)之理，須存定式”，遂“奏令民間，每秋，家出粟、麥一石以下，貧富差等，儲(chǔ)之閭巷，以備兇年，名曰義倉(cāng)”。隋文帝采納他的建議，“令諸州百姓及軍人，勸課當(dāng)社，共立義倉(cāng)。收獲之日，隨其所得，勸課出粟及麥，于當(dāng)社造倉(cāng)窖貯之。即委社司，執(zhí)帳檢校，每年收積，勿使損敗。若時(shí)或不熟，當(dāng)社有饑謹(jǐn)者，即以此谷賑給”。中國(guó)歷史上國(guó)家組織的義倉(cāng)由此正式成為了社會(huì)制度，專門“以備兇年”，對(duì)饑饉者實(shí)施賑濟(jì)。當(dāng)時(shí)，義倉(cāng)設(shè)在民間社邑，一個(gè)社邑一般有二三十戶組成，由各社邑之社司負(fù)責(zé)具體管理，所以義倉(cāng)又稱為“社倉(cāng)”。義倉(cāng)儲(chǔ)糧，由本社邑人戶按收獲多少和貧富差等，由社司勸課出一石以下多少不等的粟、麥等糧食，以備兇荒年景。由于社司不具官府性質(zhì)，這種勸課出糧基本上屬民間社邑自發(fā)組織儲(chǔ)糧備荒，不具有強(qiáng)制性。當(dāng)然，一個(gè)社邑的人戶較少，義倉(cāng)儲(chǔ)糧量不會(huì)太多，其賑濟(jì)能力也有限。到開皇十五年（595）和十六年（596）時(shí)，文帝認(rèn)為各地義倉(cāng)管理不善，多有費(fèi)損，下令將義倉(cāng)并納本州、本縣管理，并規(guī)定義倉(cāng)納糧“準(zhǔn)上中下三等稅，上戶不過一石，中戶不過七斗，下戶不過四斗”，義倉(cāng)儲(chǔ)糧至此轉(zhuǎn)化為國(guó)家地稅稅收，由州、縣官府具體負(fù)責(zé)征繳和管理，所有民戶要按上、中、下三個(gè)等級(jí)來交納，從而大力強(qiáng)化了義倉(cāng)制度及義倉(cāng)儲(chǔ)糧的征繳方式。此后，這一政策不僅取得了“天下義倉(cāng)，又皆充滿”的財(cái)政稅收效益，也因義倉(cāng)儲(chǔ)糧充裕而增強(qiáng)了其賑濟(jì)職能。文帝在位期間，“一代無饑饉”，賑濟(jì)成效頗為顯著。然而到隋煬帝大業(yè)年間，由于統(tǒng)治殘暴，耗費(fèi)巨大，“國(guó)用不足，并貸社倉(cāng)（義倉(cāng)）之物以充官費(fèi)。故至末途，無以支給”，文帝時(shí)充裕的義倉(cāng)儲(chǔ)糧終被挪用罄盡，義倉(cāng)的賑濟(jì)職能隨之瓦解。

唐朝立國(guó)后，貞觀二年（628）四月，尚書左丞戴胄提議繼承隋朝的義倉(cāng)制度，建議上自王公貴族，下至黎民百姓，根據(jù)各家各戶實(shí)際的墾田畝數(shù)，在每年秋熟收獲之后，勸課交納多少不等的粟、麥、稻等糧食，“各納所在，為立義倉(cāng)”“若年谷不登，百姓饑饉，當(dāng)所州縣，隨便取給”。唐太宗采納了這一提議，詔令王公以下至百姓的各戶人家，按實(shí)際墾田畝數(shù)，據(jù)各地實(shí)際所產(chǎn)，每年每畝交納二升的粟、麥、稻等糧食，“貯之州縣”“以為義倉(cāng)”“歲不登，則以賑民，或貸為種子，則至秋而償”，建立起由州縣官府具體負(fù)責(zé)的義倉(cāng)制度，儲(chǔ)備糧食以賑濟(jì)賑貸。這一制度還規(guī)定，沒有田地耕種的工商業(yè)者人戶，“以其戶為九等出粟，自五石至于五斗為差”，足見其制度設(shè)計(jì)的完備。唐朝義倉(cāng)制度一開始就明確規(guī)定由州縣官府具體負(fù)責(zé)，也顯然繼承了隋文帝開皇十六年（569）以后的具體管理體制，這都反映出唐朝義倉(cāng)制度設(shè)計(jì)與安排更為正式。

唐太宗至高宗、武后時(shí)期，“數(shù)十年間，義倉(cāng)不許雜用”“豐則斂藏，儉則散給”“人賴其資”，發(fā)揮了良好的賑濟(jì)職能和成效。但自中宗之后，國(guó)家財(cái)政拮據(jù)，義倉(cāng)儲(chǔ)糧常被挪作其它財(cái)政支出，賑濟(jì)職能受到削弱，財(cái)政職能得到加強(qiáng)。玄宗天寶八年（749），國(guó)家各類倉(cāng)廩共有儲(chǔ)糧9600余萬石，其中義倉(cāng)儲(chǔ)糧6300萬余石，占了總數(shù)的65%以上，顯示出其重要的財(cái)政地位。有唐一代，義倉(cāng)制度多有變革和調(diào)整，不過維持了整體上的連續(xù)性，安史之亂后的憲宗和文宗時(shí)期還得到了一定程度地加強(qiáng)，所發(fā)揮的賑濟(jì)職能還是足可稱道的。

隋朝和唐朝也繼承了常平倉(cāng)制度，并且唐朝常平倉(cāng)的管理體制也發(fā)生了變革

隋文帝開皇三年（583），在陜州和京師長(zhǎng)安城就設(shè)置了常平倉(cāng)，但其運(yùn)營(yíng)情況，史籍缺乏記載。唐朝常平倉(cāng)的設(shè)置經(jīng)歷了一個(gè)較長(zhǎng)的過程。據(jù)史籍記載，貞觀十三年（639）歲末，唐太宗詔令在洛、相、幽、徐、齊、并、秦、蒲等八個(gè)州設(shè)置了常平倉(cāng)。這八個(gè)州均為當(dāng)時(shí)重要的產(chǎn)糧區(qū)，主要實(shí)行糴糧入藏的職能。永徽六年（655），因京師長(zhǎng)安城糧價(jià)暴漲，高宗下令在京城的東市和西市設(shè)置常平倉(cāng)，糶出倉(cāng)糧以平抑糧價(jià)。開元二年（714），玄宗敕令除南方潮濕之地不宜儲(chǔ)糧者外，在全國(guó)其它各州普遍設(shè)立常平倉(cāng)。開元七年（719），玄宗又令在關(guān)內(nèi)、隴右、河南、河北五道及荊、揚(yáng)、襄、夔等州“并置常平倉(cāng)”，而且給予“上州三千貫，中州二千貫，下州一千貫”的銅錢，以作為各州常平倉(cāng)的運(yùn)作資本。開元十二年（724），宇文融搜括客戶，得到幾百萬貫的客戶錢。開元十三年（725）二月，玄宗下詔以客戶錢，“所在并建常平倉(cāng)，益儲(chǔ)九谷”，大大增加了各州常平倉(cāng)的儲(chǔ)糧。天寶八年（749），全國(guó)各州常平倉(cāng)儲(chǔ)糧達(dá)到460萬石以上，成為唐朝繁盛時(shí)期的最高數(shù)額。常平倉(cāng)也經(jīng)常發(fā)揮糴入糶出的職能，如開元二年（714）九月，玄宗“令諸州加時(shí)價(jià)三兩錢糴”，即令諸州常平倉(cāng)以高于當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)糧價(jià)每斗兩、三錢的價(jià)格來糴入糧食，以提升和穩(wěn)定當(dāng)?shù)丶Z價(jià)。如天寶三年，玄宗令各州常平倉(cāng)“每斗減時(shí)價(jià)十文，糶與當(dāng)處百姓”，即下令以低于當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)糧價(jià)每斗十文的價(jià)格出售糧食，來平抑糧食價(jià)格，減輕百姓負(fù)擔(dān)。

唐高祖時(shí)，在朝廷設(shè)置常平監(jiān)或常平署“以均天下之貨”，也負(fù)責(zé)糧食的“出納糶糴”，但當(dāng)時(shí)并未設(shè)置常平倉(cāng)。到玄宗時(shí)期，隨著常平倉(cāng)的普遍設(shè)置，管理權(quán)下放到諸道和道之下的各個(gè)州，諸道按察使或采訪使負(fù)責(zé)所轄諸州常平倉(cāng)的檢校和監(jiān)察，各州刺史的屬官司倉(cāng)參軍事具體負(fù)責(zé)常平倉(cāng)，形成道、州兩級(jí)共同負(fù)責(zé)的管理體制。州之下的縣級(jí)官府，則由縣令親自負(fù)責(zé)。安史之亂后，倉(cāng)糧被更多地用于國(guó)家財(cái)政支出，常平倉(cāng)糴入糶出的糧價(jià)調(diào)控職能日益受到削弱。

（作者為山東大學(xué)歷史文化學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【注：本文系山東大學(xué)考古與歷史學(xué)科高峰計(jì)劃團(tuán)隊(duì)項(xiàng)目“周秦漢唐時(shí)期財(cái)經(jīng)制度構(gòu)建與中國(guó)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)的探索及成型”階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

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②劉玉峰：《中國(guó)歷代經(jīng)濟(jì)政策得失》，濟(jì)南：泰山出版社，2009年。