PPP模式的起源、發(fā)展及信貸融資實踐

秦寶寶

摘要：隨著改革開放進程的不斷深入，為吸引社會資本參與地方經(jīng)濟建設(shè)，近年來各級地方政府掀起PPP模式推廣的熱潮。本文在對PPP的起源與發(fā)展研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合銀行信貸融資的實務(wù)經(jīng)驗，對PPP項目信貸融資的實踐要點進行了歸納，并通過具體的案例分析，就提高信貸融資配置效率、提升風(fēng)險管控能力提出相關(guān)建議，嘗試為PPP項目的信貸融資實踐提供參考。

關(guān)鍵詞：PPP ?銀行 ?信貸融資

一、引言

隨著改革開放進程的不斷深入，為吸引社會資本參與地方經(jīng)濟建設(shè)，近年來各級地方政府在公共項目領(lǐng)域積極引入PPP理念，掀起PPP模式推廣的熱潮。PPP模式的核心問題是如何更有效地提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，為解決政府性負(fù)債過高的問題、推動財政體制改革提供了解決方案，這已上升到前所未有的戰(zhàn)略高度。目前從銀行實務(wù)視角對PPP模式進行的專門研究較少，本文在對PPP的起源與發(fā)展研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合銀行信貸融資的實務(wù)經(jīng)驗，對PPP項目信貸融資的實踐要點進行了歸納，并通過具體的案例分析，就提高信貸融資配置效率、提升風(fēng)險管控能力提出相關(guān)建議，嘗試為PPP項目的信貸融資實踐提供參考。

二、PPP的起源與發(fā)展

（一）PPP的起源與國外的發(fā)展

目前，英國的PFI模式被廣泛認(rèn)為是現(xiàn)代PPP模式的發(fā)端。20世紀(jì)90年代，根據(jù)政府總結(jié)相關(guān)項目建設(shè)的經(jīng)驗，制定相關(guān)政策規(guī)范，允許社會資本參與公共項目建設(shè)，允許私人部門負(fù)責(zé)項目的融資、建設(shè)，并向政府收取公眾服務(wù)費。這種模式本質(zhì)上仍然屬于政府付費，因此更加注重評價。

法國在特許經(jīng)營理念的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的PPP模式，可以視為第二代PPP模式。拿破侖三世時期，法國進入基礎(chǔ)設(shè)施大規(guī)模建設(shè)階段，并隨之產(chǎn)生了特許經(jīng)營模式。本世紀(jì)以來，法國政府認(rèn)識到，特許經(jīng)營模式并不能有效地將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給私人部門，各方關(guān)系并未實現(xiàn)合理的平衡。因此，政府開始引入PPP的理念對特許經(jīng)營模式進行優(yōu)化，使用市場化運作方式撬動社會資本參與。

而聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會向世界推行的PPP國際標(biāo)準(zhǔn)則側(cè)重于推動人類可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)，可以視為第三代PPP模式。其主要特點是強調(diào)發(fā)展的最終目的必須圍繞人的需求，代表了PPP模式運作的新內(nèi)涵與新方向。

（二）PPP在我國的發(fā)展

1984年，以BOT模式建設(shè)的深圳沙頭角B電廠被認(rèn)為是公共部門與私人部門合作的第一個里程碑。此后30多年，我國的PPP模式經(jīng)歷了試點、爆發(fā)、調(diào)整等階段。從2013年至今，PPP模式進入逐步規(guī)范階段，將PPP模式提高到空前的高度，并頒布了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》、財金〔2019〕10號文等一系列政策文件，逐步對PPP的運作模式進行規(guī)范。

三、PPP項目信貸融資的實踐要點歸納

（一）熟悉PPP的模式及運作流程

公共服務(wù)提供可以分解為安排、付費、生產(chǎn)環(huán)節(jié)，而生產(chǎn)環(huán)節(jié)又可進一步細(xì)分建造、運營、移交等子環(huán)節(jié)，根據(jù)不同子環(huán)節(jié)的組合，構(gòu)成了O&M、BOT、TOT等模式。無論采用何種模式，PPP的運作流程均可分為項目識別、項目準(zhǔn)備、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交5個階段。項目識別階段，銀行需關(guān)注財政可承受能力評價和物有所值評價數(shù)據(jù)缺乏真實性的風(fēng)險，主要是咨詢單位出于維護委托關(guān)系，完全按照政府方要求出具報告導(dǎo)致的;項目執(zhí)行階段，銀行應(yīng)主要審查項目工程建設(shè)條件，進度、質(zhì)量、安全、保險等要求，定期評估完工風(fēng)險是否可以得到有效控制;在項目運營過程中，銀行需重點關(guān)注項目運營的外部條件、運營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)計量及違約責(zé)任等事項。

（二）關(guān)注PPP項目的資本金

對于SPV而言，資本金不屬于債務(wù)性資金，SPV無需支付資本金的本金和利息。在很多固定資產(chǎn)投資項目中，政府根據(jù)國家政策要求，對于關(guān)系國計民生的部分領(lǐng)域設(shè)定資本金比例，旨在調(diào)整投資的結(jié)構(gòu)，降低項目建設(shè)風(fēng)險。為控制SPV的財務(wù)杠桿，銀行應(yīng)確保資本金比例符合目前行業(yè)控制要求，同時還要關(guān)注資本金來源。對于變相的債務(wù)性資金，則要采取穿透式原則進行識別，防止“明股實債”等問題。

（三）明確信貸融資的還款來源

根據(jù)PPP項目貸款不同的還款來源，銀行需關(guān)注的要點包括：（1）針對運營期的收入，銀行應(yīng)按照審慎原則進行預(yù)測;（2）針對政府付費項目，政府在項目運營補貼階段全額直接付費，銀行需關(guān)注財政承受能力;（3）針對可行性缺口補助項目，銀行需了解服務(wù)的市場需求以及服務(wù)價格。對于后兩種，銀行應(yīng)落實政府資金預(yù)算支持，并對償債覆蓋率按照最低邊界進行控制。

圖1 PPP 項目運作結(jié)構(gòu)圖

（四）設(shè)計信貸融資方案

設(shè)計信貸融資方案時，銀行要掌握項目的關(guān)鍵信息，詳細(xì)論證貸款期限和利率、投資總額與融資比例、擔(dān)保方式、還款計劃、權(quán)利和義務(wù)、違約條、股權(quán)變更約定等。由于PPP項目周期長、金額大、收益偏低，銀行應(yīng)特別考慮項目未達到預(yù)估收益時債權(quán)保障機制的可行性，確保第二還款來源切實有效。此外，銀行對于社會資本方股權(quán)的轉(zhuǎn)讓時間點應(yīng)予以重視，特別是貸款期限與項目的建設(shè)期、運營期合理匹配，必要時可在PPP合同股權(quán)轉(zhuǎn)讓條款中設(shè)定股權(quán)鎖定期。

四、PPP項目信貸融資的案例分析

（一）項目情況

A市管廊工程是該省推動的重點項目，項目內(nèi)容為在A市及其周邊地區(qū)的若干條路段上新建地下綜合管廊，總長度約30公里，項目總投資約20億元。項目建設(shè)期5年，PPP合作期25年，項目資本金比例25%，回報方式為可行性缺口補助。

（二）信貸融資實踐要點

本項目采用的是BOT運作模式，A市政府授權(quán)該政府下設(shè)的工程建設(shè)管理中心作為項目的實施機構(gòu)開展相關(guān)工作，詳細(xì)情況見圖1：

銀行在項目調(diào)查及信貸融資方案設(shè)計時，重點關(guān)注或推動落實了以下關(guān)鍵點：（1）項目已列入省財政廳PPP項目庫;（2）工程建設(shè)管理中心已獲得A市政府作為實施機構(gòu)的授權(quán);（3）財政部門通過了項目的物有所值評價、財政承受能力論證;（4）市財政將缺口補助部分納入預(yù)算，還款來源為項目自身現(xiàn)金流與SPV;（5）項目實施方案獲得市政府批準(zhǔn)。

（三）信貸融資風(fēng)險管控措施

本項目的主要風(fēng)險來源于政府信用風(fēng)險和市場風(fēng)險。政府信用風(fēng)險主要來自于A市財政負(fù)擔(dān)能力不足的風(fēng)險，如果未來20—30年內(nèi)A市爆發(fā)政府債務(wù)危機，會影響到銀行貸款安全，但經(jīng)測算，此類風(fēng)險較小。市場風(fēng)險主要來自于服務(wù)價格變化的風(fēng)險，特別是原有的電纜等設(shè)施已經(jīng)安裝完成，重新遷移也會產(chǎn)生費用。為緩釋風(fēng)險，銀行要求SPV將PPP協(xié)議項下享有的全部權(quán)益和收益按銀行貸款占項目融資金額的比例提供質(zhì)押。

五、PPP項目信貸融資的相關(guān)建議

（一）積極參與PPP的頂層制度設(shè)計

銀行作為融資服務(wù)提供方，擁有多次參與PPP項目的實踐的機會，積累了較為豐富的PPP運作經(jīng)驗。在制定PPP相關(guān)政策過程中，銀行應(yīng)積極參與論證并反饋實踐中遇到的問題，如部門規(guī)章和地方性文件相互沖突的問題、運作方式不利于各環(huán)節(jié)銜接的問題、監(jiān)管重疊或缺位的問題等，以提高PPP項目的推動效率。

（二）擇優(yōu)篩選項目并及早提供融智服務(wù)

銀行選擇行業(yè)時，優(yōu)先考慮國家重點鼓勵、風(fēng)險較小的行業(yè);選擇客戶時，需要確認(rèn)客戶已經(jīng)過合法遴選程序，優(yōu)先考慮具有相同領(lǐng)域運營經(jīng)驗、具有較強經(jīng)濟實力的公司;在選擇項目時，優(yōu)先支持項目具有穩(wěn)定現(xiàn)金流，以及有政府方出資的在庫項目。完成篩選后，銀行應(yīng)及早介入，為客戶提供融智服務(wù)，推進項目高效運作，保障銀行的話語權(quán)。

（三）健全項目風(fēng)險分擔(dān)機制

銀行不僅要在初期審慎評估風(fēng)險，而且需要根據(jù)項目的現(xiàn)實情況，關(guān)注合約再談判和風(fēng)險再分擔(dān)機制。根據(jù)風(fēng)險再分擔(dān)機制，爭取鎖定項目的利潤或虧損空間，防止項目收益與初期測算相差較大，確保銀行信貸資產(chǎn)安全。

（四）嚴(yán)密防控法律風(fēng)險

PPP項目面臨的法律風(fēng)險有很多類，如政策變化、權(quán)力尋租、審批手續(xù)不完整、股權(quán)退出方式不合規(guī)等。銀行要跟蹤研究最新規(guī)定，準(zhǔn)確把握法律法規(guī)的實質(zhì)、內(nèi)涵，尋找法律依據(jù)，周密考慮可能產(chǎn)生的影響，保障銀行權(quán)益。

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