“全覆蓋”的備案審查制度體系勾勒
——2018年備案審查年度報告評述*

鄭 磊 趙計義

在黨的十九大“推進合憲性審查工作”的“集結號”下，全國人大常委會在每年12月聽取和審議全國人大常委會法制工作委員會關于備案審查工作情況的報告，至今已持續(xù)兩年，1已有的兩份備審年報分別是：沈春耀：《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于十二屆全國人大以來暨2017年備案審查工作情況的報告》（2017年12月24日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議上）；沈春耀：《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于2018年備案審查工作情況的報告》（2018年12月24日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議上）。以下使用“備案審查年度報告”“備審年報”“年報”等相關簡稱。本評述中雙引號引用2018年備審年報之處，為節(jié)省篇幅，不再一一注釋，在此統(tǒng)一注明。伴隨著“未來將繼續(xù)堅持下去”的決心與部署，已有“形成慣例和制度”之勢。2梁鷹指出，備審年報的第二次出場，“標志著全國人大常委會聽取和審議年度備案審查工作情況報告已經形成慣例和制度，未來將繼續(xù)堅持下去”。梁鷹：《全國人大常委會2018 年備案審查工作報告述評》，載《中國法律評論》2019年第1期。各份年報，不僅是報告已展開之工作的既往之舉，而且承載著“加強備案審查制度和能力建設”建制思路的開來之思。

如果說2017年首份備案審查年度工作報告以“審查建議反饋破冰”為焦點呈現(xiàn)十二屆全國人大常委會備案審查工作在公眾視野中“浮出水面”的情狀與趨勢，3參見筆者關于“首份備案審查年度報告”的評述，鄭磊：《十二屆全國人大常委會審查建議反饋實踐：軌跡勾勒與宏觀評述》，載《中國法律評論》2018年第1期。那么在此基礎之上，2018年備案審查年度報告則以更飽滿的信息量呈現(xiàn)出備案審查制度建設更為全面、系統(tǒng)的工作路徑：圍繞“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”的十八屆四中全會要求，將多系統(tǒng)的備案審查機制在人大主導下予以體系化?！叭采w”“體系化”“人大主導”，構成了解讀2018年備審年報的相互關聯(lián)的三個關鍵詞，本評述報告按照此三條典型線索逐層展開評析。

一、“全覆蓋”：以備案審查對象為線索布局備案審查機制體系

實現(xiàn)“備案審查全覆蓋”的努力，在2017年首份備案審查年度報告中已經從兩個方面明確地呈現(xiàn)出來：一方面，2017年報告在“加強備案審查制度和能力的建設情況”的“健全備案審查銜接聯(lián)動機制”方面，列舉式地提到“在審查建議移交、研究意見溝通、信息共享、培訓研討等方面形成了常態(tài)化的工作聯(lián)系機制，為實現(xiàn)規(guī)范性文件備案審查全覆蓋提供了制度保障”。另一方面，2017年報告在“下一步工作考慮”中列出了“備案全覆蓋”的要求。然而，首份工作報告中披露的全覆蓋意圖，尚未體現(xiàn)為體系化的制度建設思路。

在2018年備案審查年度報告中，“全覆蓋”是最為明顯的標志性關鍵詞，成為貫穿整個報告的邏輯線索。這首先明顯地體現(xiàn)在重申式強調與高詞頻兩個方面。

第一，“全覆蓋”的重申式宣示。報告以“按照法治原則”的名義擲地有聲地重申首份工作報告統(tǒng)計的強調內容：“只要規(guī)范性文件的制定主體屬于人大監(jiān)督對象，這些主體制定的各類規(guī)范性文件就都應當納入人大備案審查范圍。”4首份工作報告中也出現(xiàn)幾乎相同的表述，該報告在“下一步工作考慮”的“加強備案工作”部分有如下闡述：進一步明確備案范圍、規(guī)范備案行為，督促制定機關依法、及時報送備案，做到應備盡備，落實全國人大常委會提出的“規(guī)范性文件在哪里，備案審查就跟到哪里”和“只要規(guī)范性文件的制定主體屬于人大監(jiān)督對象，其制定的規(guī)范性文件都應當納入備案審查范圍，實現(xiàn)備案全覆蓋”的要求。

第二，“全覆蓋”的高詞頻出現(xiàn)。近9000字的2018年年度報告中，“全覆蓋”一詞出現(xiàn)頻率達6次。其一，在五部分的報告結構中，該詞覆蓋“有件必備”“有錯必糾”“銜接聯(lián)動機制”三大部分；其二，其中4次集中出現(xiàn)在關于“有件必備”的第一部分，以“備案全覆蓋”為起點，層遞性連接“審查全覆蓋”“監(jiān)督全覆蓋”；其三，該詞出現(xiàn)形式，既有概括式的“備案審查全覆蓋”要求，又有“備案全覆蓋”“審查全覆蓋”“監(jiān)督全覆蓋”的分項環(huán)節(jié)。（詳見表1）

表1 報告中的“全覆蓋”詞頻

不僅僅限于語詞式的形式性強調，“全覆蓋”的邏輯線索作用，更體現(xiàn)在內容結構上的實質性線索功能：既以“備案全覆蓋”為邏輯起點，又圍繞審查主體、備審程序雙重推進體系化的“全覆蓋”，正如備審年報關于“全覆蓋”的結構與進路所作的明確強調：“以備案全覆蓋帶動審查全覆蓋，以審查全覆蓋實現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋?！?/p>

（一）以備案對象類型全覆蓋為前提

承繼了2017年備案審查年度報告將“備案全覆蓋”放在“加強備案工作”的思路，2018年備案審查年度報告也將“備案審查全覆蓋”的主要內容放在“有件必備”這一部分，突出了備案全覆蓋在“備案審查全覆蓋”中的基礎性作用。在多種備案類型的規(guī)范性文件中，2018年年度報告重點列舉了兩類規(guī)范性文件：地方政府規(guī)章、地方“兩院”規(guī)范性文件。

政府規(guī)章是地方政府規(guī)范性文件的重要表現(xiàn)形式，依法加強對政府規(guī)章的備案審查，是地方人大開展備案審查工作的重要內容。為推進政府規(guī)章備案審查工作，2018年2月，法制工作委員會向北京、天津、上海、重慶等四個直轄市和深圳、珠海、汕頭、廈門等四個經濟特區(qū)市人大常委會發(fā)函，要求發(fā)揮先行先試作用，督促梳理全部現(xiàn)行有效的政府規(guī)章，并探索形成切實可行的備案工作機制……

……地方人民法院、地方人民檢察院無權制定司法解釋和司法解釋性質文件。實踐中地方“兩院”制定了許多規(guī)范性文件，其中有不少是屬于審判、檢察工作范圍的內容，直接涉及公民的權利義務。有的地方人大常委會已將這些文件納入備案審查范圍，有的則尚未納入。法制工作委員會就此開展調研，與有關方面進行溝通。

這兩類規(guī)范性文件，對于全國人大常委會的備審范圍來說，具有兩個特征：第一，地方性，兩者都主要屬于地方人大常委會的備案審查范圍，以之為例強調，顯現(xiàn)出加強地方各級人大備案活動的人大整體備審結構布局。第二，非典型性，兩者并不屬于全國人大常委會備案審查范圍的規(guī)范性文件，獲得如此重點列舉，以此來凸顯備案全覆蓋的明確思路。

（二）雙重體系化的“全覆蓋”

以“黨的十八屆四中全會提出，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”為政策起點，2018年備案審查年度報告設置了推進“全覆蓋”體系化的雙重路經。

一方面，審查主體體系化，“擬從明年開始，逐步推動將地方政府規(guī)章和其他規(guī)范性文件以及地方‘兩院’制定的有關規(guī)范性文件全部納入人大備案審查范圍”，從而將地方各級人大常委會備案審查納入整體“全覆蓋”備審工作進行體系化統(tǒng)籌。

另一方面，程序體系化，明確強調“以備案全覆蓋帶動審查全覆蓋，以審查全覆蓋實現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋”，這意味著“備案審查全覆蓋”至少包含三個遞進的層次：一是備案全覆蓋，包括屬于全國人大常委會備案范圍的典型備案審查對象以及不屬于其備案范圍的備案審查對象；二是審查全覆蓋，2018年備案審查年度報告中“有備必審”部分專門圍繞于此；三是監(jiān)督全覆蓋，即糾錯全覆蓋，報告中“有錯必糾”部分專門與此對應。由此，“全覆蓋”的這三個層次，與備案審查程序中“備案—審查—糾正”三個環(huán)節(jié)一一對應，備案全覆蓋是程序前提，審查全覆蓋、監(jiān)督全覆蓋則是程序的主體板塊、核心機制，后兩者在2018年備審年度報告中也是所占篇幅最大的兩塊內容。

二、“體系化”：四字訣備案審查程序結構

2018年備案審查年度報告直接以“有件必備”“有備必審”“有錯必糾”三大備案審查要求為綱，并連同“備案審查銜接聯(lián)動機制”作為年度報告的主體結構，提綱挈領地勾勒了機制與程序的框架結構，為此后備審年度報告提供了一個結構范本。換言之，其所彰顯的體系化思路，首先呈現(xiàn)在層層緊扣的四大板塊結構上，即“備”“審”“糾”“聯(lián)”四字訣。

“有件必備、有備必審”較早已經成為各類規(guī)范性文件備案審查要求的重點，與之對應，此前對于備案審查實踐的批評主要是“制而不備”“備而不審”，5例如，參見胡建淼、高春燕：《法規(guī)的合憲性審查在中國——問題與對策》，載《法治論叢》（上海政法學院學報）2005年第6期。此前筆者曾指出“審而無果”同樣是需要突出關注并應對的現(xiàn)象。6鄭磊：《憲法審查的啟動要件》，法律出版社2009年版，第252頁。2004年，國務院在《全面推進依法行政實施綱要》中明確要求對報備的規(guī)章等規(guī)范性文件做到“有件必備、有備必審、有錯必糾”。7加強對規(guī)章和規(guī)范性文件的監(jiān)督。規(guī)章和規(guī)范性文件應當依法報送備案。對報送備案的規(guī)章和規(guī)范性文件，政府法制機構應當依法嚴格審查，做到有件必備、有備必審、有錯必糾。公民、法人和其他組織對規(guī)章和規(guī)范性文件提出異議的，制定機關或者實施機關應當依法及時研究處理。2007年時任國務院法制辦主任曹康泰在接受記者采訪時就提到“目前，全國31個省級人民政府已建立起規(guī)范性文件備案審查制度，其中有27個省級政府專門制定了政府規(guī)章，處理‘紅頭文件’‘走形’、‘打架’問題。實現(xiàn)了‘有件必備、有備必審、有錯必糾’”。8《我國將全面清理紅頭文件 行政法規(guī)備案審查》，載http://www.ahjjjc.gov.cn/p/22884.html，2019年3月8日訪問。而地方人大常委會也從自身實踐出發(fā)提出要對規(guī)章等規(guī)范性文件做到“有件必備、有備必審、有錯必糾”，9紀馨芳：《地方人大在行政許可法實施中要發(fā)揮重要作用》，載http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/rdlt/rdjs/2004-07/27/content_331594.htm，2019年3月8日訪問。也有地方人大常委會通過制度化“規(guī)范性文件備案審查辦法”明確該三層原則。10例如，《紫陽縣人大常委會規(guī)范性文件備案審查辦法》（2009年9月28日紫陽縣第十六屆人民代表大會常務委員會第十二次會議通過）第3條規(guī)定“規(guī)范性文件備案審查工作應堅持有件必備、有備必審、有錯必糾的原則”。對于《全國人民代表大會常務委員會工作報告》而言，《立法法》2015年修改之后的2016年工作報告中首次以“有件必備、有備必審、有錯必糾”三層要求形式提及，并在2018年、2019年的工作報告中均有提及。盡管全國人大常委會強調“有件必備、有備必審、有錯必糾”三層要求固定搭配未必是最早的，但其最快地自覺將此三層要求作為備案審查體系和能力的體系化結構，2018年備審年度報告因而以此為綱考察備審體系化努力。

（一）備：有件必備

在報告的“有備必審”部分，主要是通過如前所引的文字抽象強調兩類非典型備審對象，來凸顯備案對象類型上的全覆蓋，而未提及具體事例。事例主要列舉在報告的“有備必審”“有錯必糾”兩個部分，分別提及5項、12項事例（或議題）。而這些事例均以備案工作為前提，因此，可從17項事例所涉規(guī)范性文件類型的梳理中觀察“有件必備”的覆蓋類型。如表2所分析，17項事例中，涉及地方性法規(guī)的事例6項，占比35%，較之2017年首份備審年報中提及的6項事例中有4項涉及地方性法規(guī)，11鄭磊：《省級人大常委會對設區(qū)的市地方性法規(guī)的備案審查權：制度需求與規(guī)范空間》，載《政治與法律》2019年第2期。兩份備審年報地方性法規(guī)事例的數(shù)量比例變化表明：一方面，地方性法規(guī)一直是全國人大常委會備案審查工作的第一重點對象，在兩份年報中數(shù)量和占比均是最高的審查對象類型；另一方面，其所占比例的下降表明，審查工作的重點對象顯現(xiàn)出多元化格局，不再為一種審查對象所壟斷。僅略次于之的恰恰是不屬于全國人大常委會備案審查范圍的規(guī)范性文件，占比29%，5項事例（或議題）既有統(tǒng)稱各類規(guī)范性文件，又有專指“有關方面”規(guī)范性文件、“一些地方”規(guī)范性文件、政府規(guī)范性文件、地方“兩院”規(guī)范性文件，全面系統(tǒng)地涵蓋規(guī)章以及“一府兩院”的各類規(guī)范性文件類型。而后，是4例“兩高”司法解釋，占比24%。至于行政法規(guī)，明確列舉1例。根據(jù)事例占比，17項事例所涉審查對象類型占比高低依次為：地方性法規(guī)—規(guī)范性文件—司法解釋—規(guī)章—行政法規(guī)，這一順序，是否結構性地示意全國人大常委會對于審查對象類型的重點排布以及備案審查資源的配置比例，可作為觀察其備案審查工作的一個參照。

表2 報告17項事例（或議題）所涉規(guī)范性文件類型

在前述17個事例中，可分別簡稱為典型備審對象與非典型備審對象，二者所占比例接近，這是考察2018年備審年度報告“全覆蓋”思路的一項重要的類型線索。所謂典型備審對象，是指根據(jù)《憲法》《立法法》《監(jiān)督法》等規(guī)定，屬于全國人大常委會備案審查范圍的規(guī)范性文件類型，是其直接備審對象，主要是行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋。與之對應，不屬于全國人大常委會備案審查范圍但已列入人大系統(tǒng)備審范圍的規(guī)范性文件，可概稱為非典型備審對象。12不屬于全國人大常委會備案審查范圍的規(guī)范性文件，是否可能成為其合憲性審查的對象，也在這意義上這些規(guī)范性文件間接成為全國人大常委會的審查對象，是一個值得討論的問題。從這個分類考察比較2018年和2017年的兩份備審年報，一個明顯變化是：非典型性審查對象的出現(xiàn)和凸顯。2017年首份年度報告提及的6例事件并不涉及非典型性審查對象，當時可從媒體獲悉的“請求依法撤銷司法部新頒《律師事務所管理辦法》建議書”并未在年度報告中提及。13參見鄭磊：《十二屆全國人大常委會審查建議反饋實踐：軌跡勾勒與宏觀評述》，載《中國法律評論》2018年第1期。在2018年年度報告中，非典型性審查對象則出現(xiàn)5例，占比為29%。由此可見，審查范圍上向非典型備審對象擴容，并以之為結構性布局基礎，是2018年備審年報明顯區(qū)別于2017年年報的典型之處，筆者也將這一分類作為本評述各處行文布局的結構要素。

續(xù)表

（二）審：有備必審

“有備必審”部分解讀重點有三個方面：一是“保證黨中央令行禁止，保障憲法法律實施，保護公民法人合法權利”三項基本功能；二是依職權審查（即主動審查）、依申請審查和專項審查三大審查方式；三是合憲性、合法性、適當性三項審查基準。本評述主要從前兩者來考察報告的有備必審部分。

1.備案審查制度基本功能：語詞展開

關于備案審查制度基本功能的認識與表述，以歷年全國人大常委會工作報告以及兩份備案審查工作報告為主要線索梳理文件文獻，其語詞表述可以大致劃分出三個階段的脈絡：以《立法法》起草討論為典型的“維護國家法制統(tǒng)一”階段（2000—2017年），以首份備案審查工作報告為標志的“一是保證中央令行禁止，二是保證憲法法律實施”階段（2017—2018年），三是在此基礎上進一步突出重點而以2018年備案審查年度報告為標志的“保證黨中央令行禁止，保障憲法法律實施，保護公民法人合法權利”階段（2018年—）。迄今的兩份備案審查年度工作報告正居于兩個關鍵節(jié)點。參閱各國不同時期憲法審查比較法資料所呈現(xiàn)的功能類型模式，前述這些關于備案審查功能定位的文件風格式特色性語詞表達可如圖1所示進行結構性理解。

圖1 備案審查基本功能結構

其中，2017年首份備案審查年度報告將“保證中央令行禁止”單列并置于首位，成為當前考察備案審查制度的標志性表達，直觀地強調了中央的權威，同時，其作為法制統(tǒng)合之組成部分，客觀上有重點地促進“維護國家法制統(tǒng)一”的功能目的。

在2018年備案審查年度報告中，首項基本功能表述進一步聚焦于“保證黨中央令行禁止”，一字之增，其意義可以從兩方面考察。一方面，進一步明確了2017年年報中“保證中央令行禁止”的重點，并豐富了其內涵，這是2018年憲法修改中增列入《憲法》第1條第2款的“黨的領導”條款在備案審查制度建設中的體現(xiàn)。從實踐來看，2017年修正的《行政法規(guī)制定程序條例》已經強調，列入國務院年度立法工作計劃的行政法規(guī)項目應當“貫徹落實黨的路線方針政策和決策部署”，部分地方也把“不符合社會主義核心價值觀”作為“不適當情形”的判斷標準之一。14例如，《黑龍江省各級人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查條例》（2018年修改）第9條規(guī)定，對報送備案的規(guī)范性文件，主要審查是否存在的情形包括“不符合社會主義核心價值觀等其他應當予以修改或者撤銷的不適當情形”。又如，《湖北省人大常委會法規(guī)工作室關于2018年度規(guī)范性文件備案審查工作情況的報告》中指出，“在具體審查工作中，法規(guī)工作室堅持原則性和靈活性相結合，不僅審查規(guī)范性文件是否與上位法相一致，還審查其立法目的、實施效果是否與黨中央決策部署和有關文件精神、社會主義核心價值觀和改革發(fā)展穩(wěn)定大局相符合”。內蒙古自治區(qū)人大常委會法制工作委員會《關于規(guī)范性文件備案審查工作情況的報告》（2019年1月14日在內蒙古自治區(qū)第十三屆人民代表大會常務委員會第十一次會議上）也指出，“審查的重點是規(guī)范性文件的制定權限和程序、公民的權利義務、行政處罰、行政許可、行政強制措施以及社會主義核心價值觀等內容”。另一方面，這也在客觀上進一步突出了黨內規(guī)范性文件的備案審查機制建設與體系建構的議題，及其在備審制度整體建設中的話題。

不容忽視的是，“保護公民法人合法權利”雖然沒有自一開始就單列為備審基本功能，但其始終是“保障憲法法律實施”這項總括性功能的重點板塊。

2.審查工作布局結構：審查方式與審查對象綜合考慮

在審查工作布局結構方面，可以從2018年年度報告“有備必審”部分行文結構上分析出其綜合考慮審查方式與審查對象的特點，具體體現(xiàn)在兩個方面。

（1）三類審查方式的結構顯現(xiàn)度降低

延續(xù)2017年年度報告，2018年年度報告繼續(xù)列舉三類審查方式并列舉相關事例：依職權審查（即主動審查）、依申請審查、專項審查。三者之間并非完全出于同一邏輯層次的分類：依職權審查和依申請審查，相互對應，亦即主動審查和被動審查，兩者屬于“一件一審”的情形；與此不同，專項審查則是可綜合采用依職權、依申請審查的“主題型集中審查”。

2018年年度報告在沿用三類審查方式的同時，也體現(xiàn)出不同于2017年年報的兩個特點：第一，三類審查方式在年報結構中的對應性降低；第二，依職權審查的結構性淡化。2017年年報的“審查工作情況”部分直接以“依申請進行審查的情況”“依職權進行審查的情況”“有重點的專項審查情況”為小標題完全對應三類審查方式依次展開平行式介紹；2018年年報的“有備必審”部分，則按照“貫徹全國人大常委會有關決議精神，推動生態(tài)環(huán)境保護方面規(guī)范性文件全面清理工作”“通過備案審查工作，積極推動解決社會關注的現(xiàn)實問題”“通過備案審查工作，對一些有不同認識的問題加強研究和跟蹤”三部分展開，而不是以三類審查方式為結構一一展開。如果說第一部分對應提到專項審查事例，第二部分事例以依申請審查為主，那么第三部分的事例并沒有明確審查方式；而且，三者中，2018年備審年報沒有突出提及“一件一審”式的依職權審查情況，這是2018年年報在審查部分行文結構上的變化。然而，一方面，主動審查活動豐富地存在于年報列舉的專項審查事例中；另一方面，在備審實踐中，如梁鷹在備審年報評述中也提到，對法規(guī)、司法解釋“逐件進行主動審查研究”，“尤其是對設區(qū)的市制定的法規(guī)加大主動審查力度”，“是報告中沒有體現(xiàn)的”。15梁鷹：《全國人大常委會2018年備案審查工作報告述評》，載《中國法律評論》2019年第1期。

（2）各類型審查對象事例多元呈現(xiàn)

從審查對象的角度看，根據(jù)梳理全篇報告“有備必審”“有錯必糾”兩大部分各處提及的事例（如前表2所概括羅列），包括典型備審對象中專項審查事例與依申請審查事例，以及非典型備審對象審查事例，此三類情形的具體事例情況可分述如下。

其一，典型備審對象中的專項審查事例。2017年備案審查年度報告中披露，“2017年6月，在黨中央通報甘肅祁連山自然保護區(qū)存在的突出問題及其深刻教訓后，對專門規(guī)定自然保護區(qū)的49件地方性法規(guī)集中進行專項審查研究”，同時法工委發(fā)函時要求各省級人大常委會對涉及環(huán)境保護等的地方性法規(guī)進行全面自查和清理。而在2018年備案審查年度報告中，為落實《關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護依法推動打好污染防治攻堅戰(zhàn)的決議》，由全國人大常委會辦公廳發(fā)函要求地方清理生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)、規(guī)章、司法解釋等規(guī)范性文件。與2017年備案審查年度報告不同的是，除了規(guī)范性文件的清理工作外，法工委進一步通過發(fā)函督促抓緊制定完善大氣污染防治方面的地方性法規(guī)，對地方立法滯后乃至地方立法怠惰的情況進行了關注。此外，對交通管理地方性法規(guī)、部門規(guī)章開展審查研究也可視為專項審查，涉及對車輛采取限行、限號措施以及將處理違章作為機動車年檢前提條件等方面社會關注的現(xiàn)實問題，以有關道路交通管理措施和行政處罰、行政強制規(guī)定為重點，審查研究是否符合上位法，是否不當限制公民權利或者增加公民義務。

其二，典型備審對象中的依申請審查事例。2018年備審年報列舉了七項事例，“三、有錯必糾”中“（一）對有關規(guī)范性文件中存在的問題及時予以督促糾正和妥善處理”部分的六個事例均屬此類，包括對司法解釋——《婚姻法司法解釋（二）》第24條、《破壞野生動物資源刑事案件的解釋》、《公司法司法解釋（二）》、《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》的審查，以及對地方性法規(guī)——河北省人大常委會《關于促進農作物秸稈綜合利用和禁止露天焚燒的決定》、上海市人大常委會《上海市道路交通管理條例》的審查。此外，根據(jù)全國政協(xié)委員朱征夫關于收容教育制度的合憲性審查建議，法工委通過展開調研論證并“建議有關方面適時提出相關議案”來推動相關審查，也屬此類。

其三，非典型備審對象的審查情況。在備審年報的“二、有備必審”“三、有錯必糾”中，均出現(xiàn)或通過“備案審查工作”或通過“轉送有關方面審查”來“推動各有關方面加大備案審查工作力度”的專門結構板塊，非典型備審對象事例正好均出現(xiàn)于這些板塊。諸如：

第一，對于信用懲戒制度的規(guī)范性文件開展審查研究。有關方面通過出臺規(guī)范性文件，建立信用懲戒制度，推動社會信用體系建設；同時也引發(fā)了一些濫用信用懲戒侵犯公民隱私權和其他合法權益的擔憂。

第二，對地方政府規(guī)章進行研究。根據(jù)公民審查建議對《江蘇省工程建設項目招標范圍和規(guī)模標準規(guī)定》有關問題進行研究。

第三，對地方政府部門規(guī)范性文件開展審查研究。根據(jù)公民審查建議，對湖南省司法廳《關于“四大類”涉外司法鑒定事項管理有關問題的通知》有關問題進行研究，認為該通知關于“四大類”涉外司法鑒定事項登記管理有關規(guī)定，與《全國人大常委會關于司法鑒定管理問題的決定》相抵觸。

第四，對地方“兩院”規(guī)范性文件進行審查研究。根據(jù)公民審查建議，對浙江省高級人民法院《關于部分罪名定罪量刑情節(jié)及數(shù)額標準的意見》中有關非醫(yī)學需要鑒定胎兒性別一定條件下構成非法行醫(yī)罪的規(guī)定，以及浙江省人民檢察院、浙江省高級人民法院、浙江省公安廳聯(lián)合發(fā)布的《關于非醫(yī)學需要鑒定胎兒性別行為適用法律的若干意見》進行研究。

（三）糾：有錯必糾

“有錯必糾”是備案審查制度邏輯上的最后一個階段，也是具有特色的決定性階段。

言其決定性，因為系爭規(guī)范性文件是否違憲違法或者不適當，在此當作出一定形式的判斷，根據(jù)《憲法》《立法法》《監(jiān)督法》等法律規(guī)定，對于瑕疵規(guī)范性文件，此類判斷可以分為備案審查機關行使改變或撤銷權的糾正以及制定機關自行修改和廢止兩大類型。

言其特色性，可從兩大類判斷類型的實踐中看到，尚未見到前一種類型即典型的否定型判斷的制度實踐，實踐活動幾乎均以后一種類型，即變形的否定型判斷的方式出現(xiàn)。

1.典型備案審查對象的督促糾正

2018年備審年報關于全國人大常委會典型備案審查對象“有錯必糾”情況主要涉及地方性法規(guī)和司法解釋兩類，并在報告結構上區(qū)分2018年推動解決的問題、2017年法規(guī)糾正情況跟蹤督促兩塊來介紹。

2018年推動解決的“有錯必糾”事例。根據(jù)梁鷹關于此備審年報的解讀，此處六項事例有兩個共同的特點。其一，均來自公民審查建議，這體現(xiàn)了公民、組織審查建議這一啟動渠道的重要性以及法工委對其的重視。其二，六項事例“都是經過與制定機關溝通，制定機關主動表示將進行修改完善的”，法工委事例選擇的這一口徑，旨在示范性展現(xiàn)“制定機關從善如流，主動完善相關法規(guī)、司法解釋，提高立法質量的自覺意識”，16梁鷹：《全國人大常委會2018年備案審查工作報告述評》，載《中國法律評論》2019年第1期。然而，這類得到妥善解決的事例，在該年度所有應進行督促糾正或已展開督促糾正事例中所占的比例，以及獲得妥善解決的所耗時長及重要環(huán)節(jié)等方面的信息，則是對制定主體自行糾錯機制進行實效評估以及制度勾勒的關鍵信息。

對2017年法規(guī)糾正情況跟蹤督促事例，2017年備案審查年度報告中“依申請進行的審查”的三項涉及多省市地方性法規(guī)的事例，正好在2018年備審年報中作為三項例證進行跟蹤，督促有關方面加快工作進度，及時完成（見表3）。梁鷹將這項“回頭看”工作的意義闡述為“突出強化了法工委審查研究意見對制定機關的約束力”。17梁鷹：《全國人大常委會2018年備案審查工作報告述評》，載《中國法律評論》2019年第1期。“回頭看”式督辦，是在法工委收到審查建議之初“發(fā)出書面研究意見”活動的基礎上進行的再次督促，同樣以《立法法》第100條第2款“向制定機關提出審查意見、研究意見”為法律依據(jù)，也屬于同制定機關進行協(xié)調溝通的柔性機制。因此，“回頭看”既不能必然促成經由制定機關修改而“審查終止”，也不是“向委員長會議提出予以撤銷的議案、建議”之前的必經程序。但所列三項“回頭看”事例則在客觀上發(fā)揮了這兩方面的功能。2018年備審年報將“回頭看”三事例予以專門單列，也表明法工委對這兩項功能的主觀期待。

表3 2017年備審年報六事例在2018年報告中的“回頭看”事例中的分布

反觀2018年“督促糾正和妥善處理”的六項依申請審查的事例中，只有《婚姻法司法解釋（二）》第24條以及《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》相關問題兩項，備審年報明確載明“有關問題得到妥善解決”或者“已停止執(zhí)行該規(guī)定”，其余四項事例中，制定機關均只是表態(tài)將進行修改，并沒有介紹最終的處理結果。由于法工委糾正督促活動并非具有剛性效力，從備審年報結構完整性與內容對應性來講“有錯必糾”部分應當重在介紹相關規(guī)范性文件已經完成或者確定修改或廢止的妥善處理結果，而不僅僅是羅列督促糾正的舉措，從而使修改或廢止尚停留在計劃上。

2.非典型備案審查對象的“轉送”推動加強備審

典型與非典型備審對象這一分類進一步運用在“有錯必糾”部分，這部分專列介紹了非典型備審對象的有錯必糾。所不同的是，關于非典型備審對象，全國人大常委會法工委著手工作主要是“推動各有關方面”加大備案審查工作力度。申言之，法工委并非直接對制定主體進行督促糾正，18從邏輯上說，全國人大常委會法工委對于非典型備審對象的糾正，可以分為直接和間接兩種方式。直接與制定機關進行溝通并不多見，但在2018年備案審查年度報告中也有提及，其例是關于針對道路交通管理的規(guī)章有關規(guī)定的審查建議，法工委著手的工作是與“公安部、生態(tài)環(huán)境部作了溝通。下一步，將針對審查研究中發(fā)現(xiàn)的問題，與制定機關深入溝通并督促解決”。參見2018年備審年報。而是推動該類規(guī)范性文件的常規(guī)備案審查主體加強審查工作力度。法工委著手的工作主要是“轉送”常規(guī)備案審查主體等有關方面審查研究并推動及時作出處理。

2018年備案審查年度報告此處列舉的三個事例，分別涉及地方政府的規(guī)章、規(guī)范性文件以及地方“兩院”的規(guī)范性文件，作為其常規(guī)備審主體的“有關方面”均涉及相應的各級地方人大常委會。第一例是關于地方政府規(guī)章，其例是《江蘇省工程建設項目招標范圍和規(guī)模標準規(guī)定》涉及地方政府規(guī)章與國務院部門規(guī)章不一致的問題，將審查建議轉交司法部研究處理，并由司法部進行反饋；第二例是關于地方政府工作部門規(guī)范性文件，其例是湖南省司法廳規(guī)范性文件與全國人大常委會決議相抵觸的問題，督促省人大常委會依法予以糾正，并建議司法部督促地方司法行政部門開展清理工作，并進行反饋；第三例是地方“兩院”規(guī)范性文件，其例是對浙江省高級法院、浙江省檢察院帶有司法解釋性質的規(guī)范性文件，督促最高人民法院、最高人民檢察院、省人大常委會及時予以糾正，并反饋結果?？梢钥闯?，各種具體的非典型的備案審查對象的糾正最終都將通過進行反饋的方式置于全國人大常委會的監(jiān)督之下。

三、“人大主導”：多系統(tǒng)備案審查結構的組織樞機

實現(xiàn)“規(guī)范性文件備案審查全覆蓋”，自然需要應對多類型的規(guī)范性文件的審查主體。多系統(tǒng)格局，即“審出多門”給備案審查的統(tǒng)一性帶來隱憂，這需要在多系統(tǒng)格局上形成備案審查的統(tǒng)一性與體系性。除了前述“備”“審”“糾”三階段的備案審查程序的體系化之外，通過“聯(lián)”來實現(xiàn)審查主體的位階格局型體系化，是備審體系化的關鍵問題。申言之，在多板塊備案審查結構中發(fā)揮全國人大常委會的主導地位。根據(jù)2018年備審年報顯示，對于非典型審查對象而言，全國人大常委會的這一主導地位主要通過兩種途徑實現(xiàn)：向規(guī)范性文件的審查主體轉送、督促相關審查主體進行審查。

（一）“轉”

隨著備案審查制度“浮出水面”，公民、組織提出審查建議的熱情被極大地激發(fā)，這尤其集中體現(xiàn)在對非典型備案審查對象提出的審查建議上。大量的審查建議并沒有被提交法定備案審查機關，而是涌向全國人大常委會，這在已有的兩份備審年報中，都有明確提及。

根據(jù)2017年首份備案審查年度報告，“十二屆全國人大以來，法制工作委員會共收到公民、組織提出的各類審查建議1527件”，其中，“屬于全國人大常委會備案審查范圍”的，“有1206件，占79.0%”，而“不屬于全國人大常委會備案審查范圍的有321件，占21.0%”。192017年首份備審年報在附件2中則進一步將十二屆全國人大歷年收到的各類備審對象的審查建議進行明晰列表，具體參見2017年備審年報。對于這些非典型備審對象的審查建議，進一步“通過備案審查銜接聯(lián)動機制，2017年，法制工作委員會共向有關機關轉送規(guī)范性文件審查建議37件”，占五年非典型備審對象審查建議數(shù)321件的11.5%。

根據(jù)2018年備審年報披露，該年收到公民、組織涉及規(guī)范性文件的各類來信來函4578件中，可以明確為審查建議的有1229件，其中，僅有112件屬于全國人大常委會備案審查范圍，可見，其余1117件均屬于其他機關備案審查的范圍，占比高達90.9%。其中，“向有關方面轉送審查建議14件”，占該年非典型備審對象審查建議數(shù)1117件的1.3%。

兩份年報對比可見，關于非典型備審對象之審查建議的激增，并沒有帶來轉送審查建議數(shù)量的等比增長，轉送數(shù)量占這些審查建議總數(shù)的比例還有所降低，這表明轉送工作并非一轉了之的甩手工作，同樣需要投入諸多的工作精力與成本；但這并不表明對審查建議轉送工作不重視。對此，更為典型的數(shù)據(jù)變化是：備審年報所列舉事例中審查建議轉送事例所占的比例出現(xiàn)了從無到有的突破：2017年首份年報的6個事例中，并無轉送建議的事例；2018年年報則提到5件需轉送審查的事例，占17個事例的29%。

除了全國人大常委會“向有關方面轉送審查建議”外，2018年備案審查年度報告還披露了“司法部將備案審查工作中發(fā)現(xiàn)的存在問題的43件地方性法規(guī)‘一攬子’轉送法制工作委員會研究處理”，呈現(xiàn)出法工委和有關國家機關之間雙向轉送的實踐。以全國人大常委會法工委為坐標，轉送出去和轉送進來兩個方向的轉送，均是銜接聯(lián)動機制運行的重要方面，為規(guī)范性文件的有關審查主體提供審查線索的同時客觀上也帶來了審查動力或審查壓力。然而，法工委將審查建議向“有關方面”轉送活動的法律屬性是什么，法律效力如何并且會不會因轉送對象而異，20同時，司法部等有關國家機關將存疑規(guī)范性文件向法工委轉送的屬性是什么，是國家機關之間的一般性公文往來，從而作為全國人大常委會是否依職權進行審查的參考線索；還是具有《立法法》第99條所規(guī)定的審查建議，乃至審查要求的效力。這些問題直接影響著法工委移送的銜接聯(lián)動效果，是在實踐中與研究中均需進一步探討的話題。

（二）“督”

法工委移送活動的線索提供與動力促進效果，能否轉化為有效的有關備審主體的備案審查，取決于有關審查主體的實質性審查。對于這一過程，根據(jù)2018年備審年報新增披露，全國人大常委會法工委進一步通過“督促”方式加強監(jiān)督。

在已有的兩份備審年報中，“督促”均是多次出現(xiàn)的高頻詞，21通過“督促”的詞頻統(tǒng)計，在2017年、2018年兩份備案審查年度報告中，分別出現(xiàn)11次、18次。并主要以兩種形式出現(xiàn)：一是“與制定機關深入溝通并督促解決”；二是“督促有關方面”去“加強對規(guī)章、行政規(guī)范性文件以及地方‘兩院’規(guī)范性文件進行監(jiān)督，確保實現(xiàn)規(guī)范性文件備案審查全覆蓋”。22沈春耀：《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于2018年備案審查工作情況的報告》（2018年12月24日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議上）。前者在2017年、2018年兩份備審年報中均有，后者則是2018年備審年報中新增的披露。兩種“督促”活動因對象不同而具有不同的性質，前者是就“屬于全國人大常委會備案審查范圍”督促“制定機關”來解決問題，屬于全國人大常委會備案審查活動的組成部分；后者則是就非典型性備案審查對象，督促作為該類規(guī)范性文件的備案審查主體的“有關方面”來進行審查，這類督促并非審查主體自身的審查活動。后一類督促活動，有利于形成全國人大常委會在多系統(tǒng)備案審查結構中的主導地位；借助此項主導地位，有利于全國人大常委會超越自身備案審查的直接對象，推動各類備案審查主體銜接聯(lián)動，推進對各類規(guī)范性文件的備案審查工作。2018年備審年報“有錯必糾”板塊的“推動各有關方面加大備案審查工作力度”部分所選取的三個事例，在轉交、督促有關審查主體審查之后，均披露有明確的“反饋情況”顯示，相關規(guī)范性文件的問題“已經得到解決”“已經停止執(zhí)行”。23這三個事例的備案審查對象分別為：《江蘇省工程建設項目招標范圍和規(guī)模標準規(guī)定》、湖南省司法廳《關于“四大類”外司法鑒定事項管理有關問題的通知》、浙江省“兩院”等《關于非醫(yī)學需要鑒定胎兒性別行為適用法律的若干意見》。由此可見，全國人大常委會督促工作所跟進之處，對于相關備案審查主體的審查活動和糾正活動顯現(xiàn)出明顯的促進效果。

四、代結語：三個關鍵詞結構中的進階問題

綜上，本評述沿著“全覆蓋”“體系化”“人大主導”三條關鍵詞線索，以空間型結構解讀了2018年備案審查年度報告“加強備案審查制度和能力建設”建制思路；24與本評述“全覆蓋”“體系化”“人大主導”的空間型結構相對應的，是關于2017年首份備審年報評述采用的是時間型結構：“‘鴨子浮水’：審查建議途徑的設定及其初期蟄伏”、“浮出水面：2015年《立法法》修改以來審查建議反饋實踐破冰”以及“出水之后：經由備案審查達至合憲性審查的雙階審查結構”。參見鄭磊：《十二屆全國人大常委會審查建議反饋實踐：軌跡勾勒與宏觀評述》，載《中國法律評論》2018年第1期（三個小標題發(fā)表時在表述上有所縮減）。關于備案審查制度建設諸多需進一步思考的基礎性問題和進一步推進的關鍵性工作，也可圍繞著三個關鍵詞進行結構性思考，限于篇幅，三者分別簡要舉例關鍵問題如下：

關于“全覆蓋”。2018年備審年報除了常規(guī)性披露關于法規(guī)、司法解釋等全國人大常委會典型的備案審查對象的備審工作的同時，以整個人大系統(tǒng)的備案審查范圍為口徑，強調了對規(guī)章以及“一府兩院”規(guī)范性文件等非典型備案審查對象的備案審查。然而，隨著全面依法治國進程的推進，調整國家社會生活之法律規(guī)范和社會規(guī)范日益呈現(xiàn)出多樣性、復雜性，從備案審查對象類型的進一步展開來看，以黨內法規(guī)、軍事法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)為重點的規(guī)范性文件群，雖然2017年首份備審年報已將之列入在“由黨委、人大、政府、軍隊各系統(tǒng)分工負責、相互銜接的規(guī)范性文件備案審查制度體系”的“基本框架”之中，卻仍未進入前述典型、非典型雙重結構的備案對象范圍之中。這些規(guī)范性文件與以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系的互動中，如何有效發(fā)揮備案審查平臺在其中的功能？25關于這些規(guī)范性文件，當前尚未出現(xiàn)人大對之備案審查的直接法律依據(jù)，但在地方人大備案審查的制度建設實踐中，出現(xiàn)了一些零星的嘗試。以監(jiān)委會規(guī)范性文件為例，2018年8月修改的《黑龍江省各級人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查條例》，明確將“縣級以上監(jiān)察委員會制定的指導、規(guī)范監(jiān)察工作的規(guī)范性文件”或“聯(lián)合發(fā)布的意見、規(guī)定、辦法等規(guī)范性文件”列入應當報送本級人民代表大會常務委員會備案的范圍。參見《黑龍江省各級人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查條例》（2018年8月24日黑龍江省第十三屆人民代表大會常務委員會第五次會議通過）第3條、第4條、第6條、第13條、第15條。這是其一。其二，從縱深推進來看，在“以備案全覆蓋帶動審查全覆蓋”的時間進路中，相對而言，備案全覆蓋易、審查全覆蓋難，備案全覆蓋只是全覆蓋的起點，審查全覆蓋才是全覆蓋的重點；備案全覆蓋不當然導出審查全覆蓋。如何在“制度和能力建設”上保障從前者到后者的推進，正是關鍵所在。

關于“體系化”。首先，2018年備審年報呈現(xiàn)了備案審查程序“備”“審”“糾”“聯(lián)”的體系化結構，其中，“有錯必糾”部分是備案審查制度剛性的主要體現(xiàn)，外觀形式上體系化的程序結構是否發(fā)揮實效，關鍵在此。因而，須聚焦“糾”推進有重點的程序體系性，如栗戰(zhàn)書委員長所強調，“該糾正的糾正”，26“栗戰(zhàn)書委員長在第二十四次全國地方立法工作座談會上的講話”，2018年9月15日。從而讓備案審查“長出牙齒”，并且讓牙齒產生咬合力。27梁鷹：《全國人大常委會2018年備案審查工作報告述評》，載《中國法律評論》2019年第1期。其次，“全覆蓋”多類型規(guī)范性文件需多系統(tǒng)審查主體，不同審查主體之審查程序不盡相同，多系統(tǒng)審查程序之間的“體系化”是備案審查體系化的進階，是程序性應對“審出多門”的審查統(tǒng)一性隱憂的關鍵之處。

關于“人大主導”。第一，關于全國人大常委會在多系統(tǒng)審查主體中的主導地位，根據(jù)2018年備審年報披露信息，目前主要通過將關于非典型備案審查對象的審查建議或審查線索“轉送”“督促”有關審查主體來實現(xiàn)，這主要以全國人大常委會對于各類備案審查主體的監(jiān)督主體地位為主體規(guī)范依據(jù)，但其“轉送”、尤其是“督促”各類備案審查主體的具體職權依據(jù)何在，則進一步需要細致的解釋學梳理，這是決定“轉送”“督促”活動之效力的規(guī)范前提。第二，在“全覆蓋”的規(guī)范性文件多元類型與備案審查主體的多系統(tǒng)結構中，合憲性審查是唯有全國人大及其常委會方有權行使之職權，如何發(fā)揮合憲性審查在整個備案審查中的核心樞紐作用，是全國人大常委會在備案審查制度中的主導地位獲得結構性體現(xiàn)而非數(shù)量式體現(xiàn)的核心問題，也是近年來“加強備案審查制度和能力建設”工作積累的基礎上，能否基于備案審查為展開事后的合憲性審查“踢好臨門一腳”而應做好的制度儲備。