淺議我國(guó)PPP養(yǎng)老模式的問(wèn)題和建議

關(guān)鍵詞 老齡化社會(huì) PPP模式 養(yǎng)老項(xiàng)目

作者簡(jiǎn)介：鞠岫峰，沈陽(yáng)師范大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法學(xué)專(zhuān)業(yè)2018級(jí)研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

中圖分類(lèi)號(hào)：C913.6 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.189

一、我國(guó)老齡化現(xiàn)狀及養(yǎng)老需求

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2018年我國(guó)人口年齡結(jié)構(gòu)中，60周歲及以上人口為24949萬(wàn)人，占總?cè)丝诘谋戎貫?7.9%，其中65周歲及以上人口為16658萬(wàn)人，占總?cè)丝诘谋戎貫?1.9%。由此可見(jiàn)，我國(guó)正在加速步入老齡化社會(huì)。李克強(qiáng)總理在十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議閉幕后的會(huì)見(jiàn)中外記者并回答提問(wèn)時(shí)表示：“民生本身就是天大的事情，要做的事情很多。要在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過(guò)程中持續(xù)改善民生，抓住民生重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，一件一件去做。解決民生問(wèn)題，要?jiǎng)?chuàng)新機(jī)制，對(duì)接群眾需求，加大政府扶持力度。”而養(yǎng)老又是民生中的重要部分。

我國(guó)需要照料的城鄉(xiāng)留守老人、喪失自理能力、半喪失自理能力的老人的人數(shù)將持續(xù)增長(zhǎng)。因?yàn)橛?jì)劃生育而形成的“4-2-1”這種倒三角的家庭成員結(jié)構(gòu)形式使每一個(gè)家庭的養(yǎng)老成本負(fù)擔(dān)明顯增大。如果僅僅依靠家庭養(yǎng)老模式，年富力強(qiáng)的勞動(dòng)力在家照顧老人，而失去創(chuàng)造財(cái)富的精力，這將使家庭生活難以為繼，并且惡性循環(huán)。在這樣的特殊背景下，我國(guó)的養(yǎng)老模式應(yīng)由家庭養(yǎng)老模式向社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式進(jìn)行轉(zhuǎn)變。就目前來(lái)看，我國(guó)已經(jīng)有部分省、市養(yǎng)老金出現(xiàn)短缺和不足，僅僅依靠政府已經(jīng)無(wú)法獨(dú)立解決嚴(yán)峻的養(yǎng)老問(wèn)題，勢(shì)必需要社會(huì)資本的參與。

二、我國(guó)稅費(fèi)改革影響政府財(cái)政收入

稅收作為財(cái)政收入最重要組成部分，近些年，在我國(guó)經(jīng)過(guò)幾次大規(guī)模的減稅改革，以及對(duì)環(huán)境保護(hù)、創(chuàng)新科技、教育文化等政府扶持領(lǐng)域，大力度稅費(fèi)優(yōu)惠。這都將對(duì)政府財(cái)政收入產(chǎn)生巨大的影響。與此同時(shí)，我國(guó)正處在飛速發(fā)展的階段，各個(gè)領(lǐng)域（特別是那些公共服務(wù)領(lǐng)域，如養(yǎng)老性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目）對(duì)政府財(cái)政支出的需求越來(lái)越多。如何既能解決普惠民生，又能保證收支平衡呢？——采取PPP模式。

三、PPP模式的概述

PPP（Public-Private-Partnership的縮寫(xiě)），起源于英國(guó)，意為公私合作伙伴關(guān)系，我國(guó)財(cái)政部將其定義為政府與社會(huì)資本合作模式。

在18世紀(jì)和19世紀(jì)，英國(guó)大商人聯(lián)合設(shè)立了類(lèi)似信托的公司，他們向私人借錢(qián)維修公路并設(shè)卡收費(fèi)，以此作為還款來(lái)源——這就是PPP模式最早的雛形。而現(xiàn)代意義上的PPP模式正式出現(xiàn)于20世紀(jì)90年代初。

PPP模式以其獨(dú)有的功能，使政府和社會(huì)資本達(dá)成合意，構(gòu)建伙伴關(guān)系，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，完成公共項(xiàng)目的供應(yīng)、運(yùn)營(yíng)、管理。以下五方面功能：1.有助于提高服務(wù)質(zhì)量;2.能夠優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，降低成本;3.有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，支持城鎮(zhèn)化建設(shè);4.有助于緩解財(cái)政壓力，規(guī)范財(cái)政管理，深化財(cái)稅體質(zhì)改革;5.有助于轉(zhuǎn)變政府職能，提升國(guó)家治理能力。

四、我國(guó)PPP的發(fā)展概況

改革開(kāi)放以后，隨著外資的進(jìn)入，現(xiàn)代意義上的PPP模式也隨之進(jìn)入中國(guó)。結(jié)合中國(guó)PPP模式的發(fā)展情況，可大致將我國(guó)PPP模式的發(fā)展分為五段時(shí)期。初步探索時(shí)期（1984年-1992年），代表項(xiàng)目為深圳沙角B電廠項(xiàng)目;集中試點(diǎn)時(shí)期（1993年-2002年），代表項(xiàng)目為成都市自來(lái)水六廠項(xiàng)目;適當(dāng)推廣時(shí)期（2003年-2007年），代表項(xiàng)目為北京地鐵4號(hào)線、國(guó)家體育場(chǎng)（鳥(niǎo)巢）;重新調(diào)整時(shí)期（2008年-2012年），代表項(xiàng)目為大理市生活垃圾處置城鄉(xiāng)一體化系統(tǒng)工程項(xiàng)目;普遍實(shí)施時(shí)期（2013年至今），代表項(xiàng)目為新疆喀什地區(qū)一市四縣城鄉(xiāng)飲水安全工程項(xiàng)目。

五、我國(guó)PPP養(yǎng)老模式的現(xiàn)狀及問(wèn)題

上述的五個(gè)時(shí)期，特別是在2013年以后（普遍實(shí)施時(shí)期），國(guó)務(wù)院及其各部、委先后發(fā)表了50多部關(guān)于調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)范操作和正確引導(dǎo)PPP項(xiàng)目的政策性文件。這些政策性文件對(duì)我國(guó)開(kāi)展PPP項(xiàng)目具有重要的指導(dǎo)意義。

在以上這些政策性文件中包括了財(cái)政部先后發(fā)布了四批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目名單，分別是：《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問(wèn)題的通知》（2014年11月30日）、《關(guān)于公布第二批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目的通知》（2015年9月25日）、《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目加快推動(dòng)示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》（2016年10月11日）、《關(guān)于公布第四批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目名單的通知》（2018年2月1日）。從這四批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目名單中可以發(fā)現(xiàn)，目前PPP養(yǎng)老項(xiàng)目所占比例不高，并且全國(guó)的布局極不平衡，不足以應(yīng)對(duì)“老齡化社會(huì)”對(duì)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的需求。究其原因，筆者認(rèn)為有以下幾點(diǎn)：

（一）目前，我國(guó)關(guān)于調(diào)整PPP模式項(xiàng)目的法律、法規(guī)真空，影響PPP模式的養(yǎng)老項(xiàng)目的開(kāi)展

我國(guó)現(xiàn)行調(diào)整PPP模式項(xiàng)目的法律、法規(guī)還沒(méi)有出臺(tái)。相關(guān)立法活動(dòng)是2016年1月，財(cái)政部對(duì)外發(fā)布了《中華人民共和國(guó)政府和社會(huì)資本合作法》（征求意見(jiàn)稿），共七章59條，成為我國(guó)PPP領(lǐng)域的第一部對(duì)外發(fā)布并征求意見(jiàn)的法律。目前，PPP模式項(xiàng)目只是由國(guó)務(wù)院及其各部、委先后發(fā)表了50多部關(guān)于調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)范操作的政策性文件來(lái)調(diào)整。

（二）PPP養(yǎng)老模式存在諸多挑戰(zhàn)，影響社會(huì)資本投入的主動(dòng)性

作為一項(xiàng)發(fā)展較晚的領(lǐng)域，盡管政府和社會(huì)資本已經(jīng)摸索出了一些PPP養(yǎng)老項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，但仍需面臨著其他諸多方面的問(wèn)題，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)與PPP模式之間融合的難點(diǎn)還有很多，比如服務(wù)質(zhì)量參差不齊、合作模式混亂、投資風(fēng)險(xiǎn)巨大等，這些都需要在實(shí)踐中尋找出最佳的解決之道。

（三）PPP養(yǎng)老項(xiàng)目各區(qū)域間發(fā)展不平衡，項(xiàng)目多的省、市相關(guān)經(jīng)驗(yàn)豐富，容易吸收更多的社會(huì)資本投入，反之亦然

從財(cái)政部先后發(fā)布了四批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目名單可以看出：截至2018年2月，山東、河南兩省的PPP養(yǎng)老項(xiàng)目數(shù)處于“領(lǐng)先地位”，其他一些人口大省市或者人口密集區(qū)域的PPP養(yǎng)老項(xiàng)目數(shù)非常少，甚至沒(méi)有，如上海、天津、重慶。這樣就會(huì)產(chǎn)生PPP模式的養(yǎng)老項(xiàng)目發(fā)展好的區(qū)域，以其豐富相關(guān)經(jīng)驗(yàn)吸引更多的民間資本的進(jìn)入，造成了發(fā)展不平衡，并且會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重。

（四）PPP模式的養(yǎng)老項(xiàng)目的運(yùn)作形式較為單一、投資回報(bào)周期長(zhǎng)

就目前來(lái)看，有超過(guò)90%的PPP模式的養(yǎng)老項(xiàng)目依然采用的是傳統(tǒng)的BOT或BOO模式，這兩種模式對(duì)于社會(huì)資本的前期投入資金要求極高，以及配套的大量政府補(bǔ)貼。

我國(guó)的傳統(tǒng)養(yǎng)老思維是“養(yǎng)兒防老”，這樣的家庭養(yǎng)老理念根深蒂固，想要通過(guò)短時(shí)間內(nèi)該改變到公共養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行養(yǎng)老的想法，是非日常困難的。這就造成了沒(méi)有大量的老年人進(jìn)入到PPP模式的養(yǎng)老項(xiàng)目里，進(jìn)而影響項(xiàng)目的投資回報(bào)周期拉長(zhǎng)，減弱社會(huì)資本的投入熱情。

（五）PPP養(yǎng)老項(xiàng)目自身存在著諸多不確定因素

與其他PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目相比，PPP模式的養(yǎng)老項(xiàng)目服務(wù)形式多樣、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)復(fù)雜、價(jià)格彈性巨大等不確定因素。例如，就拿養(yǎng)老方式來(lái)說(shuō)，包括居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老等方式，進(jìn)一步看僅社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)就包括日間照料中心、托老所、老年活動(dòng)站等具體形式，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老又包括老人院、老人福利院、老人醫(yī)院等多樣化的形態(tài)。多樣化形態(tài)的直接后果就是養(yǎng)老項(xiàng)目很難找到與PPP模式對(duì)接口，因而并沒(méi)有形成一套比較固定和成熟的模式。

（六）PPP模式的養(yǎng)老項(xiàng)目主要提供的是一種無(wú)形、軟性服務(wù)，不宜用硬性標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督和管理

PPP模式的養(yǎng)老項(xiàng)目不像高鐵鐵路、高速公路、污水處理等PPP模式的項(xiàng)目可以用明確的指標(biāo)來(lái)進(jìn)行衡量項(xiàng)目是否合格。而且，目前現(xiàn)行的一些養(yǎng)老評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)也更為偏重于對(duì)硬件設(shè)施的衡量，那些對(duì)無(wú)形、軟件服務(wù)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)不健全和不完整，所以加大了政府或者第三方機(jī)構(gòu)對(duì)PPP模式的養(yǎng)老項(xiàng)目的監(jiān)督和管理難度。

（七）PPP模式的養(yǎng)老項(xiàng)目的收費(fèi)機(jī)制最易引發(fā)社會(huì)爭(zhēng)議和討論，影響政府與社會(huì)資本的合作

PPP模式的養(yǎng)老項(xiàng)目有別于其他PPP基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的政府定價(jià)和統(tǒng)一調(diào)價(jià)。PPP模式的養(yǎng)老項(xiàng)目由于服務(wù)類(lèi)型和服務(wù)等級(jí)不同，服務(wù)收費(fèi)差異通常比較大，收費(fèi)的方式更是五花八門(mén)。而從實(shí)際情況來(lái)看，不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)方式將會(huì)影響到社會(huì)資本的投資回報(bào)率、投資回收周期等指標(biāo)，從而影響投資人的投資意愿。這也就在無(wú)形中加大了政府與社會(huì)資本合作的難度。

上述幾點(diǎn)是造成我國(guó)PPP模式的養(yǎng)老項(xiàng)目發(fā)展不充分、失衡的原因。這就需要解決上述問(wèn)題，讓PPP養(yǎng)老模式良性發(fā)展。

六、PPP養(yǎng)老模式問(wèn)題的相應(yīng)建議

（一）加快完成PPP方面的立法工作，為PPP養(yǎng)老模式的開(kāi)展提供法律依據(jù)

立法內(nèi)容應(yīng)包括：明確劃分PPP項(xiàng)目主管部門(mén)的職責(zé)和權(quán)限;規(guī)范政府財(cái)政支出;界定PPP概念、范圍、目標(biāo);明確PPP操作要求、流程，規(guī)定有效、合理的爭(zhēng)議解決機(jī)制和利益保障機(jī)制;權(quán)衡并維護(hù)PPP項(xiàng)目各方合法權(quán)益;梳理并協(xié)調(diào)與其他相關(guān)法律關(guān)系，避免法律規(guī)范之間沖突。

（二）減少PPP養(yǎng)老模式的發(fā)展摩擦，保證社會(huì)資本的參與熱情

正如上文所述，PPP養(yǎng)老模式作為一項(xiàng)發(fā)展較晚的領(lǐng)域，因而具體項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中摩擦的出現(xiàn)是不可避免的。完備的立法、成熟的經(jīng)驗(yàn)、專(zhuān)業(yè)的團(tuán)隊(duì)都能減少PPP養(yǎng)老模式的進(jìn)程摩擦。這樣有助于提升社會(huì)資本的參與的熱情。

（三）充分分析各區(qū)域之間PPP養(yǎng)老模式失衡原因，精準(zhǔn)引導(dǎo)社會(huì)資本投入

例如，有些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的區(qū)域，老年人人口基數(shù)巨大，需要養(yǎng)老服務(wù)的占有其中很大的比例，但是對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的要求，也隨著生活條件的提升而提升。這就造成這些區(qū)域一些PPP養(yǎng)老項(xiàng)目的竣工之后，接受服務(wù)的老年人很少。這就需要政府針對(duì)不同人群，精準(zhǔn)引領(lǐng)社會(huì)資本，投入到切合需求的PPP養(yǎng)老項(xiàng)目之中。

（四）嚴(yán)格把控PPP養(yǎng)老項(xiàng)目的準(zhǔn)入，遏制地方政府盲目投資沖動(dòng)，將有限的財(cái)政支出用在必要項(xiàng)目上

有些區(qū)域，人口多，老年人人口基數(shù)大，某些地方政府急于解決養(yǎng)老問(wèn)題，未經(jīng)全面調(diào)研，而將有限的財(cái)政收入用于PPP養(yǎng)老項(xiàng)目，但未能達(dá)到其初衷和目的。

（五）具體項(xiàng)目具體分析，確定恰當(dāng)?shù)腜PP養(yǎng)老運(yùn)作模式

不同地區(qū)的不同老年人群體對(duì)養(yǎng)老的需求不同，就這些不同的需求來(lái)確定PPP養(yǎng)老模式。例如，有慢性病的老年人，需要環(huán)境安靜、空氣清新以及專(zhuān)業(yè)護(hù)理的養(yǎng)老條件。又例如，身體健康的老人，只是需要休閑、活動(dòng)和飲食，就可以在某些街道、社區(qū)就近安排養(yǎng)老。

（六）確定PPP養(yǎng)老模式的多維度的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，有助于準(zhǔn)確把握具體項(xiàng)目實(shí)施情況

如上文所述，具體PPP養(yǎng)老項(xiàng)目除了需要對(duì)硬件設(shè)施進(jìn)行評(píng)價(jià)，還有許多較之前者更為復(fù)雜的軟件評(píng)價(jià)。即便復(fù)雜，可根據(jù)具體項(xiàng)目設(shè)計(jì)多維度評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。例如，療養(yǎng)養(yǎng)老需要對(duì)居住條件、日常飲食、醫(yī)護(hù)衛(wèi)生等進(jìn)行全方位、多維度評(píng)價(jià)。這樣才能準(zhǔn)確評(píng)價(jià)項(xiàng)目的真實(shí)情況。

七、總結(jié)

老齡化社會(huì)迫近、養(yǎng)老設(shè)施短缺、政府財(cái)政收入不足、基礎(chǔ)公共設(shè)施和服務(wù)的需求增多、國(guó)內(nèi)外成功的PPP項(xiàng)目借鑒，這些條件促進(jìn)了政府運(yùn)用其管理職能，加大PPP養(yǎng)老模式的發(fā)展。同時(shí)，我國(guó)良好運(yùn)行和發(fā)展的PPP養(yǎng)老模式，也有助于人民福祉的實(shí)現(xiàn)。

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