基于宅基地制度改革的貧困農(nóng)戶住房保障及其對(duì)策研究

陳璐　黃善林

關(guān)鍵詞：宅基地制度;貧困農(nóng)戶;住房保障;黑龍江省

基金項(xiàng)目：國家精準(zhǔn)扶貧工作成效第三方評(píng)估重大任務(wù)黑龍江省調(diào)查評(píng)估課題;黑龍江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目“黑龍江省產(chǎn)業(yè)扶貧模式選擇與利益聯(lián)結(jié)機(jī)制研究”（18JYH752）;東北農(nóng)業(yè)大學(xué)“學(xué)術(shù)骨干”基金資助項(xiàng)目“黑龍江省貧困農(nóng)戶與非貧困農(nóng)戶農(nóng)地利用：行為比較與減貧政策設(shè)計(jì)”（18XG13）;黑龍江省新型智庫研究項(xiàng)目“關(guān)于促進(jìn)我省小農(nóng)生產(chǎn)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)結(jié)合的研究”（19ZK003）

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2019.04.009

引言

長期以來城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的嚴(yán)重隔離及其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)年齡人口的持續(xù)性外流，引發(fā)并加重了區(qū)域性貧困問題。貧困區(qū)域集中分布于生態(tài)環(huán)境惡劣且自然災(zāi)害頻發(fā)的地區(qū)，貧困人口和貧困發(fā)生率高度耦合。貧困農(nóng)戶呈現(xiàn)出勞動(dòng)力弱質(zhì)化、受教育水平低、家庭收入來源單一、致貧因素多樣化等綜合性貧困特征，尤其是缺乏安全住房等基本生產(chǎn)生活條件。1宅基地作為建設(shè)農(nóng)房的物質(zhì)載體和潛在資產(chǎn)，其制度改革是實(shí)現(xiàn)貧困農(nóng)戶住房保障的重要方面。黑龍江省作為全國中西部扶貧開發(fā)重點(diǎn)省份之一，是東北地區(qū)貧困縣數(shù)量最多、貧困發(fā)生率最高、貧困人口最多的區(qū)域。2同時(shí)，黑龍江省國土面積居于東北地區(qū)首位，自然村數(shù)量最少，但是其農(nóng)村宅基地占地面積大、利用效率低、與耕地矛盾突出。黑龍江省政府在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略過程中，貧困農(nóng)戶脫貧增收取得了顯著的成效，但是解決部分貧困農(nóng)戶住房保障任務(wù)依然艱巨。如何實(shí)現(xiàn)宅基地制度改革與貧困農(nóng)戶住房保障的有效銜接，助推貧困農(nóng)戶順利實(shí)現(xiàn)“住有所居”成為區(qū)域精準(zhǔn)扶貧工作中備受關(guān)注的熱點(diǎn)話題。

我國相關(guān)領(lǐng)域的學(xué)者對(duì)宅基地制度改革和農(nóng)民住房保障進(jìn)行了初步探索。劉新榮認(rèn)為，農(nóng)村宅基地制度是最具中國特色社會(huì)主義的農(nóng)民住房保障制度;3宅基地改革的目標(biāo)是構(gòu)建統(tǒng)一城鄉(xiāng)住房市場和住房保障體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。4當(dāng)前，宅基地制度變遷落后于宅基地功能變遷，需要逐步推進(jìn)市場化以顯化宅基地的資產(chǎn)價(jià)值。5為解決貧困農(nóng)戶住房安全問題，郭翔宇、趙靜和李紅建議利用村內(nèi)空閑建筑和宅基地，集中翻修、新建幸福大院或廉租住房。6為精準(zhǔn)實(shí)施危房改造，需要強(qiáng)化分類管理，多渠道籌集住房保障資金。雖然農(nóng)房建設(shè)需在集體無償分配給村民的宅基地上進(jìn)行，但是也僅僅提供了建房的土地，并未真正解決農(nóng)村貧困家庭的住房問題。現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)宅基地市場化改革和解決農(nóng)民住房保障所需資金等問題進(jìn)行了必要的研究，然而，現(xiàn)有研究僅關(guān)注其中某一個(gè)方面，對(duì)于如何優(yōu)化配置大量粗放利用的宅基地資源，系統(tǒng)解決貧困農(nóng)戶“人到哪里去、錢從哪里來、地該怎么用”的問題，7并實(shí)現(xiàn)兩者有機(jī)結(jié)合方面的關(guān)注相對(duì)較少。

本文數(shù)據(jù)來源于2016—2018年黑龍江9個(gè)縣（區(qū)）貧困農(nóng)戶及村莊問卷調(diào)研數(shù)據(jù)，包括7個(gè)國家級(jí)和省級(jí)貧困縣（甘南縣、樺南縣、蘭西縣、林甸縣、延壽縣、樺川縣、木蘭縣）以及兩個(gè)非貧困縣（區(qū)）（哈爾濱市阿城區(qū)和雙城區(qū)）的貧困農(nóng)戶樣本3370戶，涉及貧困村57個(gè)、非貧困村24個(gè)。

一、樣本貧困農(nóng)戶及其住房狀況統(tǒng)計(jì)分析

（一）樣本貧困農(nóng)戶住房及其保障狀況分析

樣本貧困農(nóng)戶（除無房、在建外，共計(jì)3283戶）住房建成年代集中分布于1980—2010年，占樣本總量的64.25%，1980年之前建成的占19.82%，2010年之后建成的占15.92%;在住房結(jié)構(gòu)方面，土坯、磚混、磚木、鋼混、其他結(jié)構(gòu)住房所占比例分別為35.75%、31.64%、10.82%、1.70%和20.08%，可見，土坯房是貧困農(nóng)戶住房的主要結(jié)構(gòu)類型，其所占比例隨著時(shí)間的推移整體呈下降的趨勢，特別是在1980—1990年間和2000年以后急劇下降。同時(shí)期，磚混住房的比例快速上升。其他結(jié)構(gòu)的房屋在2010年之后上升的趨勢明顯，其主要原因是實(shí)施危房改造初期，黑龍江省將彩鋼房作為住房改造的重要類型。

圖1 樣本貧困農(nóng)戶住房結(jié)構(gòu)與建設(shè)年代

住房無保障農(nóng)戶包括危房農(nóng)戶和無房農(nóng)戶。危房農(nóng)戶是指居住于房屋質(zhì)量安全等級(jí)為C、D級(jí)住房的貧困農(nóng)戶;無房農(nóng)戶是指無自有住房的貧困農(nóng)戶，具體包括有宅基地和無宅基地兩類農(nóng)戶。從圖2可以看出，貧困縣的住房無保障農(nóng)戶所占比例為66.70%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于非貧困縣的31.06%。其中，貧困縣無房農(nóng)戶和危房農(nóng)戶占比均較高于非貧困縣，表明貧困縣的危房農(nóng)戶的住房保障問題較嚴(yán)峻。貧困村住房無保障農(nóng)戶所占比例為66.01%，略高于非貧困村的57.37%。其中，貧困村無房農(nóng)戶和危房農(nóng)戶占比均略高于非貧困村，說明貧困村的住房安全狀況相對(duì)較差。

圖2 樣本貧困農(nóng)戶住房保障情況

綜上所述，樣本區(qū)域貧困農(nóng)戶住房建造時(shí)間較久遠(yuǎn)，居住時(shí)間較長;房屋以土坯結(jié)構(gòu)為主，住房質(zhì)量狀況不佳。貧困農(nóng)戶住房無保障問題在貧困縣、貧困村的情況比較突出，同時(shí)，樣本區(qū)域還存在一定量的無房農(nóng)戶，住房保障水平較低，住房安全問題較為嚴(yán)峻。

（二）住房無保障樣本貧困農(nóng)戶家庭人口狀況分析

通過表1可以看出，與住房有保障的貧困農(nóng)戶相比，貧困縣住房無保障農(nóng)戶家庭戶籍人數(shù)相對(duì)集中于二人戶，其次是一人戶和三人戶，其人口數(shù)量較少;老齡人口數(shù)量所占比例略高;患病人口數(shù)量所占比例高出12.71%;勞動(dòng)力人口數(shù)量所占比例為28.06%，遠(yuǎn)低于住房有保障農(nóng)戶的43.42%;有種植行為農(nóng)戶所占比例略低。非貧困縣住房無保障農(nóng)戶家庭戶籍人數(shù)集中于一人戶和二人戶;老齡人口數(shù)量和患病人口數(shù)量所占比例差別較小;勞動(dòng)力人口數(shù)量所占比例較低，為43.18%;有種植行為農(nóng)戶所占比例為49.32%，低于住房有保障農(nóng)戶的56.17%。通過對(duì)比可以看出，貧困縣住房無保障農(nóng)戶家庭特征較為明顯，其戶籍人口數(shù)大部分集中于二人戶，其次是一、三人戶;老齡人口所占比例將近40%;患病人口所占比例超過一半;勞動(dòng)力人口所占比例不足30%;有種植行為的農(nóng)戶所占比例21.33%。

表1 貧困縣與非貧困縣樣本貧困農(nóng)戶家庭基本特征

通過表2 可以看出，與住房有保障的貧困農(nóng)戶相比，貧困村住房無保障家庭戶籍人數(shù)相對(duì)集中于一人戶和二人戶;老齡人口所占比例差別較小，但患病人口所占比例高出9.28%，勞動(dòng)力人口所占比例為30.42%，遠(yuǎn)低于住房有保障農(nóng)戶的45.58%;有無種植行為農(nóng)戶所占比例較為接近。非貧困村住房無保障家庭戶籍人數(shù)相對(duì)集中分布于一人戶和二人戶;老齡人口所占比例和患病人口所占比例較高;勞動(dòng)力人口和有種植行為農(nóng)戶所占比例都遠(yuǎn)低于住房有保障農(nóng)戶。通過對(duì)比可以知道，貧困村中的住房無保障貧困農(nóng)戶家庭特征較為明顯，其戶籍人口集中分布于二人戶，二人戶占比超過1/3;老齡人口所占比例接近40%;患病人口所占比例超過1/2;勞動(dòng)力人口所占比例30.42%;有種植行為戶所占比例20.79%。

表2 貧困村與非貧困村樣本貧困農(nóng)戶家庭基本特征

綜上所述，貧困縣、貧困村住房無保障貧困農(nóng)戶的家庭特征極為顯著，主要表現(xiàn)為家庭人口數(shù)量少、家庭結(jié)構(gòu)簡單、老人戶居多。同時(shí)，東北地區(qū)寒冷漫長的氣候條件和以粗放式種植業(yè)為主的高強(qiáng)度人力勞動(dòng)，導(dǎo)致該區(qū)域內(nèi)貧困人口腦梗、類風(fēng)濕、心臟病等慢性疾病高發(fā)，身體健康狀況較差（因精神疾病、重大疾病及殘疾而喪失勞動(dòng)能力），家庭勞動(dòng)力存在明顯的弱質(zhì)化的特點(diǎn)，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的勞動(dòng)能力嚴(yán)重不足。

（三）住房無保障樣本貧困農(nóng)戶家庭收入結(jié)構(gòu)分析

家庭收入結(jié)構(gòu)是指農(nóng)戶家庭經(jīng)營性收入、工資性收入、財(cái)產(chǎn)性收入以及轉(zhuǎn)移性收入占家庭總收入的比例。其中經(jīng)營性收入主要來自務(wù)農(nóng)收入，工資性收入主要來非農(nóng)務(wù)工收入（臨時(shí)工），財(cái)產(chǎn)性收入主要來自承包地流轉(zhuǎn)而獲得的租金收入，轉(zhuǎn)移性收入主要來自政府的各項(xiàng)補(bǔ)貼。從圖3可以看出，住房無保障農(nóng)戶的家庭收入結(jié)構(gòu)不均衡，收入來源單一：轉(zhuǎn)移性收入占一半以上，其次是財(cái)產(chǎn)性收入占24.44%，工資性收入和經(jīng)營性收入分別為13.56%、10.34%。相比之下，住房有保障農(nóng)戶的家庭收入結(jié)構(gòu)較為均衡：轉(zhuǎn)移性收入和財(cái)產(chǎn)性收入所占比例均低于住房無保障農(nóng)戶，分別為39.44%、19.89%;工資性收入和經(jīng)營性收入均高于住房無保障農(nóng)戶，分別為25.48%、15.18%。

圖3 樣本貧困農(nóng)戶家庭收入結(jié)構(gòu)

究其原因，住房無保障農(nóng)戶戶籍人口大部分因年紀(jì)大、患病、殘疾等原因，身體狀況不佳，部分甚至無法從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，通過轉(zhuǎn)出承包地獲得租金收入;同時(shí)，具有生產(chǎn)經(jīng)營以及務(wù)工能力的勞動(dòng)人口缺乏，導(dǎo)致家庭經(jīng)營性收入和工資性收入所占比例較低。住房無保障農(nóng)戶依靠自身能力難以獲得足夠的生活收入，其受到政府特殊補(bǔ)助的轉(zhuǎn)移性收入所占比例相對(duì)較高，對(duì)政府幫扶資金依賴性較大。

（四）樣本貧困農(nóng)戶危房改造狀況分析

危房改造是指國家為保障貧困農(nóng)戶住房安全，實(shí)施的一項(xiàng)針對(duì)貧困農(nóng)戶住房質(zhì)量鑒定為C、D等級(jí)的住房進(jìn)行修繕重建的政策，然而無房戶無法享受危房改造政策。對(duì)貧困縣享受過危房改造政策的貧困農(nóng)戶的統(tǒng)計(jì)分析表明，在危房改造數(shù)量比例方面，貧困縣改造比例小于非貧困縣，貧困村改造比例小于非貧困村。由于在貧困縣、貧困村內(nèi)，危房的數(shù)量多、所占的比例超過60%，工作任務(wù)重，時(shí)間較為緊迫，所以盡管改造的危房數(shù)量較多，但是其所占比例也相對(duì)較低。戶均面積介于41.02～44.97㎡（非貧困縣缺乏危改戶均面積數(shù)據(jù)），且貧困村的危改戶均面積相對(duì)于非貧困村略大。

此外，在實(shí)際調(diào)研過程中還發(fā)現(xiàn)以下現(xiàn)象：一是危房改造的對(duì)象是擁有C、D級(jí)住房的貧困農(nóng)戶，而無房無宅基地的貧困農(nóng)戶無法享受危房改造政策。二是危房改造的選址都是在原址新建或者在原危房旁邊選址，繼續(xù)占有原有的宅基地。三是部分已經(jīng)入住危房改造后新房的貧困農(nóng)戶并沒有及時(shí)拆除危房，而是繼續(xù)使用。四是新建的住房多數(shù)為彩鋼房，舒適度不高，且無法辦理產(chǎn)權(quán)證明。

圖4 樣本區(qū)域危房改造現(xiàn)狀

二、樣本農(nóng)戶及區(qū)域宅基地利用狀況統(tǒng)計(jì)分析

樣本區(qū)域貧困人口與貧困縣空間分布高度耦合，區(qū)域內(nèi)宅基地問題比較突出且具有典型性。究其原因，隨著城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，樣本區(qū)域人口流出加劇，伴隨著居住地改變，農(nóng)民與宅基地日漸分離;同時(shí)，因宅基地制度的限制，留下了大量難以處置且常年空置的宅基地。

（一）樣本農(nóng)戶宅基地?cái)?shù)量狀況分析

將具有多處宅基地的貧困農(nóng)戶分為兩類：“擁有2處宅基地”和“擁有3處及以上宅基地”的貧困農(nóng)戶。從圖5可知，貧困縣擁有3處及以上宅基地的貧困農(nóng)戶占0.38%，非貧困縣則不存在此類情況;貧困縣“一戶多宅”所占比例為1.69%。貧困村無論是擁有2處、3處及以上宅基地貧困農(nóng)戶的所占比例均高于非貧困村;且“一戶多宅”所占比例為1.95%。按照國家法律規(guī)定，宅基地應(yīng)該按照“一戶一宅”的原則，無償分配給集體經(jīng)濟(jì)組織成員一定面積，用于保障農(nóng)民基本住房的權(quán)利。貧困縣及貧困村貧困農(nóng)戶存在“一戶多宅”的情況的原因，除繼承、分戶等一般原因外，主要是由于危房改造后原宅基地未及時(shí)退出。相對(duì)而言，貧困區(qū)域貧困農(nóng)戶宅基地?cái)?shù)量較多，實(shí)施宅基地節(jié)約集約的潛力較大。

圖5 樣本貧困農(nóng)戶宅基地?cái)?shù)量狀況

（二）樣本農(nóng)戶宅基地使用狀況分析

將貧困農(nóng)戶宅基地總面積劃分為四個(gè)區(qū)間，通過圖6可以看出，面積在300㎡以上的貧困農(nóng)戶占比超過1/2，然后其他區(qū)間的面積所占比例依次減小，說明貧困農(nóng)戶的宅基地總面積較大，可利用的空間相對(duì)較多。同理，將貧困農(nóng)戶的主房和廂房面積劃分為四個(gè)區(qū)間，發(fā)現(xiàn)主房面積集中分布于50㎡—100㎡，所占比例為68.68%;其次是面積在50㎡以下為26.71%;其他區(qū)間所占比例較小。而廂房面積集中分布于50㎡以下，所占比例為91.73%;其他3個(gè)區(qū)間所占比例很小。同時(shí)，大部分貧困農(nóng)戶的宅基地都只用于居住，小部分用于生產(chǎn)經(jīng)營。

圖6 樣本貧困農(nóng)戶宅基地使用狀況

以上表明，貧困農(nóng)戶宅基地總面積較大，其中用于居住的主房面積和廂房面積相對(duì)較小，其他附屬設(shè)施所占宅基地面積較大，最常見的是撘一個(gè)簡易、寬敞的棚用于存放雜物、廢棄物等，剩余面積未得到充分合理的利用。而且，貧困農(nóng)戶主要依賴于宅基地的居住功能，面積普遍較大，粗放利用現(xiàn)象普遍，節(jié)約集約利用水平不高。

（三）樣本區(qū)域宅基地利用與經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r分析

從宅基地閑置率來看，貧困縣為15.73%，遠(yuǎn)高于非貧困縣9.6%;貧困村略高于非貧困村。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革，樣本區(qū)域作為國家糧食安全重要保障區(qū)，以農(nóng)業(yè)為主，區(qū)域競爭力較弱、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)不足，導(dǎo)致人口大量向外流動(dòng)，并且從半耕半工的“兼職”型轉(zhuǎn)變成“全職”型的非農(nóng)勞動(dòng)力數(shù)量也逐漸增多，人口總量出現(xiàn)負(fù)增長。這進(jìn)而導(dǎo)致村莊出現(xiàn)大量常年閑置、無人居住使用的宅基地以及住房，加重了村莊“空心化”程度。

從宅基地廢棄率來看，貧困縣高于非貧困縣，貧困村高于非貧困村。其原因包括以下三個(gè)方面：一是原村民申請(qǐng)了宅基地但缺乏資金建房;二是原址上的住房因年久失修而倒塌;三是樣本區(qū)域人口凈遷出情況嚴(yán)重，戶籍登記地的改變使該農(nóng)戶原有的宅基地被退回到集體經(jīng)濟(jì)組織，但是因常年無人管理被廢棄，未及時(shí)進(jìn)行復(fù)墾清理，增加了村莊內(nèi)宅基地廢棄總面積。

從村域人均年收入來看，貧困縣為5638.76元/人，低于非貧困縣9424.10元/人;貧困村為5345.00元/人，低于非貧困村9202.96元/人。一個(gè)地區(qū)的人口流失與經(jīng)濟(jì)下滑具有互動(dòng)關(guān)系。1貧困縣、貧困村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)人口外流，導(dǎo)致農(nóng)村人口老齡化加劇，貧困農(nóng)戶勞動(dòng)能力水平整體下降，農(nóng)村建設(shè)主體缺乏和弱化，農(nóng)村發(fā)展喪失活力，集體組織的經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱。貧困農(nóng)戶的種植結(jié)構(gòu)單一、耕作方式較為落后，村域二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后制約了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力，無法為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力提供充足的就業(yè)崗位、引導(dǎo)其就近就地就業(yè)、增加貧困農(nóng)戶的家庭收入（詳見圖7）。

圖7 樣本區(qū)域宅基地利用與經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r

三、樣本區(qū)域貧困農(nóng)戶住房保障存在的問題及其原因分析

危房改造是實(shí)現(xiàn)貧困農(nóng)戶住房安全有保障的重點(diǎn)工作和重要舉措。樣本區(qū)域無論是貧困縣還是貧困村，其貧困農(nóng)戶危房改造比例都達(dá)到一半以上，危房改造力度大，效果顯著，保證了絕大部分貧困農(nóng)戶的住房安全，但仍存在一些問題亟待解決。

（一）現(xiàn)行保障措施的頂層設(shè)計(jì)不足，村莊規(guī)劃缺位

經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，樣本區(qū)域絕大多數(shù)村莊未制定村莊規(guī)劃，未對(duì)村莊的位置、性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向進(jìn)行分析和定位，沒有統(tǒng)一安排村莊的各項(xiàng)建設(shè)，導(dǎo)致危房改造的實(shí)施都是原址新建、修繕，并未改變居民點(diǎn)布局分散、宅基地分布凌亂的現(xiàn)狀。由于改造后的住房仍然是原先分散的狀態(tài)，在進(jìn)行村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)，建設(shè)資金浪費(fèi)，建設(shè)效果不顯著。此外，隨著農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)及社會(huì)形態(tài)的轉(zhuǎn)變，農(nóng)村普遍出現(xiàn)村莊“空心化”、勞動(dòng)力弱質(zhì)化現(xiàn)象。在宅基地閑置率和廢棄率較高的地區(qū)，采用原址新建、修繕方式，不利于宅基地的自然退出，不利于無勞動(dòng)能力人口集聚以及貧困農(nóng)戶居住條件的改善，且違背部分村莊的自然演替規(guī)律。

（二）現(xiàn)行保障措施覆蓋范圍有限，部分貧困農(nóng)戶無法享受住房保障政策

樣本區(qū)域無房貧困農(nóng)戶比例為4.82%～5.54%，危房改造政策認(rèn)定的危房改造對(duì)象是擁有危房的貧困農(nóng)戶，而無房貧困農(nóng)戶無法得到政策扶持，不僅無法解決其最基本的安全住房問題，亦無法享受宅基地權(quán)益保障，使得原本就處于深度貧困的農(nóng)戶更加積貧積弱。無房貧困農(nóng)戶住房保障不能在危房改造政策中得到實(shí)現(xiàn)，且缺乏針對(duì)該部分貧困農(nóng)戶的住房保障措施。因此，無房（尤其是無宅基地）貧困農(nóng)戶住房保障問題亟待解決。

（三）現(xiàn)行保障措施資金壓力大，住房質(zhì)量及保障水平不高

在利用有限資金實(shí)施危房改造政策的過程中，存在以下三個(gè)方面問題：一是經(jīng)危房改造的部分貧困農(nóng)戶陷入負(fù)債泥潭，不僅其生活負(fù)擔(dān)沒有得到有效緩解，還致使其對(duì)危改政策的實(shí)施成效滿意度不高、認(rèn)可度較低。二是戶籍人口為二人或三人的貧困農(nóng)戶占比超過1/2，然而危房改造后的戶均住房面積約40㎡，農(nóng)戶普遍認(rèn)為較危房改造前的居住條件并未得到有效改善。三是彩鋼房作為危房改造的主要住房類型，雖然其造價(jià)較低、工期較短，但是樣本區(qū)域的自然條件特殊，冬季漫長、寒冷，對(duì)住房的取暖保暖要求高，彩鋼房難以滿足基本功能需要。同時(shí)，因?yàn)榻ㄔ焱旯さ牟输摲抗┡╇姷扰涮自O(shè)施不完備，甚至存在漏雨、漏風(fēng)的問題，其質(zhì)量未達(dá)到貧困農(nóng)戶住房保障的要求，導(dǎo)致部分貧困農(nóng)戶無法入住。

（四）現(xiàn)行保障措施未能有效利用閑置廢棄宅基地，資產(chǎn)功能未得到有效釋放

樣本區(qū)域 “一戶多宅”、面積超標(biāo)、閑置以及廢棄等現(xiàn)象較為普遍，大量宅基地粗放低效利用現(xiàn)象突出。同時(shí)，在現(xiàn)行貧困農(nóng)戶住房安全保障政策實(shí)施過程中，多原址建設(shè)新房，未統(tǒng)籌、優(yōu)化利用現(xiàn)有粗放低效利用的宅基地。造成這種現(xiàn)狀的主要原因是缺乏宅基地制度改革與創(chuàng)新，宅基地多方式有償流轉(zhuǎn)、多途徑有償退出機(jī)制尚未構(gòu)建，同時(shí)也導(dǎo)致農(nóng)戶無法將宅基地資源變資產(chǎn)，發(fā)揮宅基地資產(chǎn)功能，不利于農(nóng)戶整體福利水平的提高。1現(xiàn)行住房保障政策不利于住房無保障貧困農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)其住房安全保障，亦不利于村莊的有序發(fā)展。

四、實(shí)現(xiàn)貧困農(nóng)戶住房保障的宅基地制度改革對(duì)策

隨著國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的深入實(shí)施，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，推動(dòng)著宅基地制度從“禁止流轉(zhuǎn)、無期限、無償分配”發(fā)展到宅基地“三權(quán)分置”改革。應(yīng)該充分發(fā)揮宅基地制度改革的疊加效應(yīng)，系統(tǒng)解決實(shí)現(xiàn)貧困農(nóng)戶住房保障過程中的“人、地、錢”之間的關(guān)聯(lián)性問題，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)奠定基礎(chǔ)。依據(jù)樣本區(qū)域保障貧困農(nóng)戶住房安全存在的現(xiàn)實(shí)困境，結(jié)合全國宅基地試點(diǎn)改革經(jīng)驗(yàn)，為實(shí)施宅基地制度改革實(shí)現(xiàn)多元模式的住房保障目標(biāo)，提出如下對(duì)策建議：

（一）優(yōu)化農(nóng)村宅基地空間布局，分類構(gòu)建貧困農(nóng)戶住房保障體系

農(nóng)村宅基地空間布局零散，貧困地區(qū)宅基地閑置和廢棄比例較高，住房無保障農(nóng)戶的家庭特征各異，對(duì)安全住房的需求也不同。因此，優(yōu)化宅基地空間布局、分類構(gòu)建住房保障體系是實(shí)現(xiàn)住房安全保障的關(guān)鍵步驟。

一是優(yōu)化村莊宅基地布局。一方面對(duì)已入住新房的貧困農(nóng)戶遺留的危房進(jìn)行有償“滅跡”，鼓勵(lì)貧困農(nóng)戶拆除并復(fù)墾廢棄的宅基地，進(jìn)行宅基地統(tǒng)一規(guī)劃整治。另一方面因地制宜統(tǒng)籌村莊空間發(fā)展，依法調(diào)整修改鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，與縣（市、區(qū)）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，推行“多規(guī)合一”，規(guī)范宅基地用地空間布局，將部分貧困農(nóng)戶向自然環(huán)境較好位置（如中心村、中心屯）集中，或是集中統(tǒng)建、多戶聯(lián)建，同時(shí)加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，科學(xué)布局農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，改善貧困農(nóng)戶的居住條件和環(huán)境，實(shí)現(xiàn)分散宅基地資源集約化利用。

二是做好住房保障頂層設(shè)計(jì)。一方面要將無房無宅基地農(nóng)戶納入農(nóng)村住房保障體系。按照貧困農(nóng)戶的家庭特征狀況，精準(zhǔn)識(shí)別各類貧困農(nóng)戶的住房需求，分類實(shí)施住房保障。1另一方面要因戶施策。針對(duì)有種植行為的貧困農(nóng)戶，采取“原址新建”，方便其進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營;針對(duì)無宅基地有種植行為的貧困農(nóng)戶，進(jìn)行“劃地新建”，以滿足其生產(chǎn)生活功能需求為原則確定住房面積標(biāo)準(zhǔn);針對(duì)勞動(dòng)力常年外出務(wù)工且無種植行為的貧困農(nóng)戶，進(jìn)行“集中新建”;針對(duì)身體較為健康的貧困農(nóng)戶，配給“廉租住房”;針對(duì)已基本喪失勞動(dòng)能力的貧困農(nóng)戶，配給“幸福大院”，提供住房、醫(yī)療等基本保障，注重其生活的綜合性、全方位保障。

（二）構(gòu)建農(nóng)村宅基地分類有序退出機(jī)制，建立宅基地退出與住房保障有效銜接機(jī)制

針對(duì)宅基地依賴程度較低的農(nóng)戶，實(shí)施宅基地分類有序退出政策，逐步整合村莊分散的宅基地資源。

一是已經(jīng)進(jìn)城買房、在城市穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)戶，其對(duì)宅基地依賴程度較低。集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該結(jié)合土地征收區(qū)片價(jià)和增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)調(diào)劑費(fèi)等確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以合理的市場價(jià)格回購其宅基地及農(nóng)房。實(shí)施宅基地自愿有償退出，顯化宅基地用益物權(quán)、量化宅基地資格權(quán)，為其生產(chǎn)生活提供資金支持。

二是無生產(chǎn)經(jīng)營行為、患有重大疾病且擁有宅基地的貧困農(nóng)戶，無能力籌資建房，對(duì)宅基地依賴程度較低。貧困村普遍存在此類農(nóng)戶。應(yīng)允許采取“以地養(yǎng)老”的方式，自愿將宅基地退回村集體以換取養(yǎng)老服務(wù)，以此獲得住房和其他基本生活保障。通過宅基地有序退出，實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)。

三是集中劃定宅基地的貧困農(nóng)戶，利用區(qū)位較好的宅基地置換原有宅基地。注意在置換新宅基地的過程中，要嚴(yán)格執(zhí)行宅基地面積法定標(biāo)準(zhǔn)，禁止盲目超占;按規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)建造農(nóng)房，科學(xué)合理配置生產(chǎn)生活空間，精準(zhǔn)實(shí)施貧困農(nóng)戶住房保障政策。

（三）搭建農(nóng)村住房及宅基地交易平臺(tái)，充分、有效利用現(xiàn)有閑置資源

村莊內(nèi)大量宅基地和農(nóng)房閑置、低效利用，是制約貧困農(nóng)戶住房保障水平提高的重要原因。因此，搭建農(nóng)村住房及宅基地交易平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，是提高住房保障水平的重要途徑。

一是通過廢棄宅基地整理、復(fù)墾增加耕地，形成集中連片高質(zhì)量農(nóng)田，并將其納入耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)調(diào)劑使用范疇及永久基本農(nóng)田整備區(qū)。

二是通過建立宅基地結(jié)余指標(biāo)置換機(jī)制，將宅基地整理復(fù)墾出來的結(jié)余指標(biāo)與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)聯(lián)系起來，壯大村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。依據(jù)村莊規(guī)劃，將列入撤并類的村莊及村莊內(nèi)部零星分布的宅基地，納入掛鉤項(xiàng)目復(fù)墾區(qū)。構(gòu)建內(nèi)容更豐富的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地要素流動(dòng)及城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

三是通過租賃、合作方式盤活農(nóng)村空閑農(nóng)房。針對(duì)尚未實(shí)現(xiàn)市民化及對(duì)宅基地依賴程度較高的農(nóng)戶，可以對(duì)其常年閑置的住房實(shí)施有償使用政策。既可作為廉租住房以保障貧困農(nóng)戶住房安全，亦可用于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，激活農(nóng)房的使用價(jià)值，撬動(dòng)鄉(xiāng)村振興。

（四）探索農(nóng)村宅基地、經(jīng)營性建設(shè)用地與公益性公共設(shè)施用地置換機(jī)制，為貧困農(nóng)戶住房保障提供用地和資金保障

宅基地屬于村莊建設(shè)用地，存在存量大、利用率低的現(xiàn)象，然而現(xiàn)有試點(diǎn)政策僅針對(duì)有限的經(jīng)營性建設(shè)用地，因而，急需探索農(nóng)村宅基地與其他建設(shè)用地置換機(jī)制，平衡宅基地的住房保障和資產(chǎn)功能之間的關(guān)系，為實(shí)現(xiàn)貧困農(nóng)戶住房保障提供用地支持和資金支撐。

一是建立宅基地流轉(zhuǎn)市場，探索宅基地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地置換機(jī)制。針對(duì)部分城鄉(xiāng)結(jié)合部或處于中小城市的貧困地區(qū)——這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿^大，可以采取宅基地直接入市的方式提高農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，增強(qiáng)貧困農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)住房保障的資金實(shí)力。同時(shí)，推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各領(lǐng)域工作有效銜接，與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展相統(tǒng)籌，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)和市場機(jī)制作用，穩(wěn)步提升集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的資金實(shí)力。

二是依照鄉(xiāng)村振興規(guī)劃“產(chǎn)業(yè)興旺”原則，探索宅基地與集體經(jīng)營性用地的置換機(jī)制，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)扶貧用地保障，為發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)提供用地支撐，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村“三產(chǎn)”融合發(fā)展。在滿足規(guī)劃和用途管制的前提下，鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織以自營、出租、入股、聯(lián)營等方式，將盤活的宅基地資源用于發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、初加工、倉儲(chǔ)等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項(xiàng)目，增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。同時(shí)，能夠增強(qiáng)農(nóng)戶宅基地及住房的財(cái)產(chǎn)功能，促進(jìn)貧困農(nóng)戶就業(yè)及收入來源多元化。

三是依照鄉(xiāng)村振興“生態(tài)宜居”原則，探索宅基地與公益性公共設(shè)施用地置換機(jī)制，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。在農(nóng)民集中區(qū)加快村鎮(zhèn)建設(shè)提檔升級(jí)，推進(jìn)鄉(xiāng)村景觀化、景區(qū)化改造。在居民點(diǎn)集中的地方，將騰退的部分宅基地用于村莊環(huán)境改造、公共設(shè)施配套建設(shè)以及村內(nèi)民生事業(yè)建設(shè)，優(yōu)先解決村內(nèi)住房無保障貧困農(nóng)戶的住房保障問題。同時(shí)打造全域生態(tài)宜居的鄉(xiāng)村環(huán)境，提升貧困農(nóng)戶居住條件，改善生活環(huán)境。