保險助力建筑工程建設高質量發(fā)展

周延禮

周延禮，全國政協(xié)委員，國務院參事室金融中心研究員，原中國保監(jiān)會原副主席。

改革開放以來，我國建筑行業(yè)迅猛發(fā)展，根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的全國房地產(chǎn)開發(fā)情況，2018年全國房屋竣工面積超過9.3億平方米，其中住宅竣工面積6.6億平方米，為經(jīng)濟發(fā)展和社會民生做出重要貢獻的同時，建設工程質量與安全問題日益凸顯。黨的十九大提出建設質量強國的戰(zhàn)略要求，建筑行業(yè)需要加快邁向高質量發(fā)展。利用保險的市場化手段輔助建筑行業(yè)管理、提升工程質量，是國際上工程管理的慣例之一，有著非常成熟的管理制度，工程質量保險在法國、西班牙、意大利等國家都列為強制保險普遍推行。目前，在中央的關心和部署下，建設工程質量潛在缺陷保險（Inherent Defect Insurance，IDI保險）已在我國多個地方試點推行，成為助力我國建筑工程建設高質量發(fā)展的有力舉措，使人民群眾的獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)。

一、IDI保險在我國的發(fā)展情況

2017年，國務院辦公廳發(fā)布《關于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》，在加強工程質量安全管理的具體舉措中，明確提出“推動發(fā)展工程質量保險”。同年，住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布《關于開展工程質量安全提升行動試點工作的通知》，要求“培育工程質量保險市場，逐步建立起符合我國國情的工程質量保險制度，切實保證工程質量，保障工程所有權人權益”，并確定上海、江蘇、浙江、安徽、山東、河南、廣東、廣西、四川等9個省份作為IDI保險試點地區(qū)。

在中央的政策部署下，相關省市都在積極推進IDI保險的試點探索，助力建設工程高質量發(fā)展，江蘇、浙江、廣西、河南、安徽等試點地區(qū)都已經(jīng)發(fā)文推動試點工作，取得較好的反響。目前，包括北京、深圳等未被列入試點地區(qū)的地方也都已經(jīng)發(fā)文啟動了IDI保險相關工作?？偟膩碚f，IDI保險在全國多個地方試點都得到了廣泛認可，但各地的發(fā)展情況還是有較大區(qū)別，承保模式也還沒有統(tǒng)一的標準。可以說，目前各地試點效果最好、影響最大、走在最前面的還是上海，已經(jīng)先行先試形成了較為成熟的“上海模式”。

一直以來，上海高度重視建設工程質量風險管理工作，不斷研究探索建設工程質量管理制度創(chuàng)新。2012年9月，原上海市城鄉(xiāng)建設和交通委員會、上海市住房保障房屋管理局、上海市人民政府金融服務辦公室、原上海保監(jiān)局等四部門聯(lián)合制定《關于推行上海市住宅工程質量潛在缺陷保險的試行意見》，在全國率先推出IDI保險試點。2016年6月，上?？偨Y前期試點經(jīng)驗，由市政府辦公廳發(fā)布《關于本市推進商品住宅和保障性住宅工程質量潛在缺陷保險的實施意見》，在全國率先推出了IDI保險的地方制度，明確針對全市保障性住宅工程和浦東新區(qū)商品住宅工程全面推行IDI保險。2019年3月，上海進一步擴大政策覆蓋范圍，在全市范圍內全面推進IDI保險，即全市所有的商品住宅和保障性住宅工程都需要投保IDI保險。截至2019年一季度，上海市IDI保險共承保442個項目，保費收入13.95億元，為4352.55萬平方米住宅提供風險保障1246億元。

二、上海IDI保險模式的典型做法及重要意義

（一）典型做法

上海IDI保險模式全面接軌國際標準，具備完善的制度框架，將政府推動、風控機制、保險保障合成了有機整體，全面提升了建設工程質量管理水平。上海IDI保險由住宅工程的建設單位在土地出讓環(huán)節(jié)投保，保險公司按照統(tǒng)一保險條款、統(tǒng)一保險費率、統(tǒng)一理賠服務、統(tǒng)一信息平臺的“四個統(tǒng)一”原則，采用共保模式進行承保。保險公司聘請第三方建設工程質量風險管理機構（Technical Inspection Service，TIS機構）對住宅工程從設計、施工到驗收竣工全過程進行風險管理，并建立費率浮動機制。保險實際責任期限從承保的住宅工程竣工備案2年后開始起算，最長為10年，由住宅物業(yè)業(yè)主直接受益。

1.引入商業(yè)保險全面替代物業(yè)保修金，為住宅工程提供充足的保險保障

一是降低建設單位負擔。上海的住宅工程建設單位（開發(fā)商）在購買IDI保險后，即可豁免其繳納物業(yè)保修金義務。該保險費率為1.5%左右，低于原物業(yè)保修金（費率3%左右）。二是保障范圍不變，保障金額大大提高。IDI保險與物業(yè)保修金都可以為住宅建設工程提供主體結構10年、房屋滲漏5年的質量保證，但前者保額遠高于后者。

2.引入第三方TIS機構，為建設工程提供風險管控服務

《上海市建設工程質量風險管理機構管理辦法（試行）》明確推動實力較強的監(jiān)理機構轉型為TIS機構。開發(fā)商購買IDI保險后，保險公司通過TIS機構為工程提供風險管理、監(jiān)控服務，貫穿工程設計、施工、驗收等全流程。TIS機構由保險公司聘請、付費，對保險公司負責，不僅解決了監(jiān)理單位獨立性缺失的問題，還彌補了監(jiān)理單位僅監(jiān)管施工階段質量風險的缺陷，為進一步提高建設工程質量奠定了制度基礎。

3.引入保險公司社會服務功能，有效化解社會矛盾糾紛

廣大業(yè)主為IDI保險的受益人，一旦發(fā)生房屋質量問題，可以直接向保險公司報案，由保險公司提供資金，并介入后續(xù)全部維修處置工作，有效解決了中小業(yè)主申請使用物業(yè)保修金時存在的鏈條長、主體多、程序繁、耗時久等諸多服務難題，極大緩解了政府部門直接面對社會矛盾糾紛的局面。上海還專門出臺了《保險機構工程質量潛在缺陷保險理賠服務規(guī)范》，對保險公司理賠服務的操作流程、服務質量、時限要求等確立了統(tǒng)一的行業(yè)標準。

（二）重大意義

以上海為代表的IDI保險模式是一項運用商業(yè)保險手段優(yōu)化建筑工程質量管理的重要制度創(chuàng)新，也是保險業(yè)服務政府城市建設治理和百姓民生的重要體現(xiàn)，受到了國家住建部的高度肯定和其他省市的積極關注。

1.實施IDI保險，是發(fā)揮保險業(yè)社會管理功能、服務我國建筑行業(yè)供給側結構性改革的重要舉措

隨著我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城市建設日新月異，建設工程質量成為影響城市安全和廣大居民生活的重要因素之一。引入商業(yè)保險機制，由保險機構參與并提供貫穿住宅工程設計、施工、驗收全流程的風險控制服務，與監(jiān)理單位共同形成住宅工程質量的“雙保險”，可以有效推動建筑行業(yè)提升工程質量管理水平，有利于改善建筑行業(yè)供給能力和供給水平，推動我國建筑行業(yè)全球競爭力的提升。

2.IDI保險為政府改善和優(yōu)化城市建設治理提供了重要工具，是保險業(yè)支持城市綜合管理和政府職能轉變的重要體現(xiàn)

這項制度能夠充分發(fā)揮保險的防災減損和經(jīng)濟補償功能，有效支持政府在城市建設治理方面的職能轉變。與傳統(tǒng)的物業(yè)保修金制度相比，IDI保險的杠桿效應能夠提供數(shù)十倍于物業(yè)保修金的高額保障，使得政府部門不再需要充當工程質量潛在缺陷的“買單人”和巨額物業(yè)保修金的“保管員”，有利于政府部門更好地集中資源開展對住宅建設工程質量的事中事后監(jiān)督管理，更好地利用商業(yè)保險機制全面預防重大質量事故的發(fā)生。

3.IDI保險可以為廣大業(yè)主提供優(yōu)質的房屋維修服務體驗，用保險服務幫助老百姓放心置業(yè)、安心住家

發(fā)生房屋質量問題后，業(yè)主可以直接向保險公司報案，由保險公司負責后續(xù)維修處置工作，不僅可以有效解決當前物業(yè)保修金使用中存在的耗時久、程序煩等難題，更能夠避免現(xiàn)實中因為責任牽扯不清、最后只能由業(yè)主為建筑質量問題買單的情況，讓老百姓得到真正的實惠，有利于減少由此引發(fā)的各類糾紛和社會矛盾。

三、我國IDI保險面臨的主要問題及建議

近幾年IDI保險在我國取得了較快的發(fā)展，各地的IDI保險模式呈現(xiàn)出較大的差異性。這里主要以上海模式為例，剖析上海模式在試點中暴露出的問題和困難，并提出相應的政策建議，為完善上海IDI保險模式乃至我國IDI保險發(fā)展提供一定的參考。

（一）主要問題

1.IDI保險的重要意義作用還未得到各方充分認識

IDI保險并非是對物業(yè)保修金制度的簡單替代，不是簡單的經(jīng)濟損失補償，還具有加強工程管理、提高工程質量、提供更加充足保障的重要功能。當前一些方面還未充分認識到IDI保險的功能作用，這一定程度上制約了IDI保險的發(fā)展。

2.部分外部條件限制了IDI保險的擴面

例如在TIS機構管理相關制度尚未健全的情況下，境內第三方TIS機構數(shù)量不足，且服務水平和競爭力有待進一步培育。此外，現(xiàn)行投資管理體制中需要發(fā)改委、財政部門審批的建設項目，預算審核中缺少對保險費用進行列支的對應科目。

3.建設工程質量相關數(shù)據(jù)資源匱乏

一方面各地住房質量問題數(shù)據(jù)并未全部公開，另一方面當?shù)乇O(jiān)管部門數(shù)據(jù)僅能表達已投訴的質量問題匯總，存在幸存者偏差，發(fā)生質量問題小業(yè)主自行處理或者未處理的案件無法確切估計。這直接影響IDI保險在前期推廣過程中產(chǎn)品的定價。

在中國銀保監(jiān)會和上海市主要領導的親自關心下，上海銀保監(jiān)局聯(lián)合市住房和城鄉(xiāng)建設管理委員會、市地方金融監(jiān)管局全面總結前期試點經(jīng)驗，不斷完善政策設計和制度安排，有效提升了IDI保險的發(fā)展水平。近期，銀保監(jiān)會主席郭樹清同志指出，保險業(yè)要“不斷改善客戶體驗，增強社會的滿意度，為全面建成小康社會，滿足人民群眾對美好生活的需要做出新的更大貢獻”。IDI保險作為服務建筑工程建設高質量發(fā)展、服務百姓民生的有力舉措，需要進一步完善配套制度。

（二）政策建議

全面推進IDI保險發(fā)展，是建設工程質量管理理念的重大進步，對提高、完善我國建設工程質量控制、風險管理體系具有重要意義。相關方面應當不斷總結經(jīng)驗，優(yōu)化標準，共同推進IDI保險發(fā)展。

1.建議在立法層面進一步支持復制推廣

強制投保是IDI保險發(fā)揮功能作用的核心基礎。上海市從土地出讓環(huán)節(jié)入手，要求全市保障性住宅工程和商品住宅工程在土地出讓合同中，將投保工程質量潛在缺陷保險列為土地出讓條件，為保險制度順利運行提供了支持。若在全國范圍內進行推廣實施，還需要對《建筑法》及其配套法規(guī)進行修訂，明確IDI保險制度的法律地位。

2.建議相關部門進一步加強協(xié)作，著力完善TIS機構管理制度和IDI保險相關的財稅制度

建議保險業(yè)與住建部門加強協(xié)作。建立健全TIS機構的行業(yè)管理規(guī)則、業(yè)務操作規(guī)范、糾紛處理流程、數(shù)據(jù)交換方法，構建完備的TIS機構管理制度體系，促進本土TIS機構逐步提升競爭力。同時，建議保險業(yè)與財政部門加強協(xié)作。制定IDI保險的財務核算規(guī)則，明確保費收入確認、TIS機構費用列支、準備金提取、納稅安排等具體事項，完善IDI保險業(yè)務的會計制度框架。

3.建議推動打造IDI保險的數(shù)據(jù)信息“公有云”模式

由政府部門統(tǒng)籌牽頭，發(fā)揮上海保交所國家金融基礎設施的中立第三方優(yōu)勢和信息技術優(yōu)勢，會同保險機構、建設單位、施工單位、監(jiān)理等相關方面，共建共享建筑工程風險和保險數(shù)據(jù)庫，明確數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)維度、標準規(guī)范、錄入流程和使用方式，確保數(shù)據(jù)真實性，為保險公司實施供給側結構性改革、加強產(chǎn)品和服務開發(fā)，以及建筑行業(yè)實現(xiàn)基于大數(shù)據(jù)的市場化監(jiān)管模式轉型奠定基礎。

IDI保險是一個多方共贏的模式。對于政府而言，引入商業(yè)保險，通過市場行為分擔政府社會管理職能，協(xié)助政府職能轉變，有助于構建起市場化的建筑質量監(jiān)控體系；對于建設單位而言，為其提供全過程質量風險管理服務，加強建設單位對工程質量的監(jiān)控力度；對于建筑業(yè)而言，通過市場杠桿機制，促進建筑業(yè)優(yōu)勝劣汰、轉型升級；對于業(yè)主而言，作為保險受益人，充分享受房屋質量安全保障，免除后顧之憂。當然，IDI保險的發(fā)展也需要依靠多方力量共同推動，不斷完善制度安排，持續(xù)加大推廣力度，逐漸形成良性循環(huán)，推進IDI保險制度完善和推廣，進而促進建筑工程建設高質量發(fā)展，更好滿足人民群眾對美好生活的向往。