略論戶籍管理立法的服務(wù)為本理念

王蘇醒

（南京森林警察學(xué)院 治安學(xué)院，江蘇 南京 210023）

從立法理念的角度，立法者要以正確的立法理念為指導(dǎo)，使法律具備“真、善、美”的功能。[1]所謂法律之“真”，是指立法要從實(shí)際出發(fā)，結(jié)合實(shí)際社會(huì)情境；所謂法律之“善”，是指法律的制定要遵循正義的原則，法律對(duì)公民的權(quán)利和義務(wù)應(yīng)以公平合理的方式界定，社會(huì)資源得以合理且公平地分配。所謂法律之“美”，是指立法始終要堅(jiān)持以人為本。把人視為立法的邏輯起點(diǎn)和終點(diǎn)，注重體現(xiàn)法對(duì)人的終級(jí)價(jià)值關(guān)懷。結(jié)合我國(guó)戶籍管理立法現(xiàn)狀可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國(guó)戶籍管理的主要法律依據(jù)是1958年制定的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》。從法之“真”的角度看，該條例產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不符合當(dāng)前中國(guó)社會(huì)發(fā)展實(shí)際；從法之“善”的角度看，基于管控理念的戶籍立法以義務(wù)為本位，而忽視對(duì)公民權(quán)利的平等保護(hù)；從法之“美”的角度看，現(xiàn)行戶籍管理法律法規(guī)并未做到從人的實(shí)際需求出發(fā)以人為本地維護(hù)其權(quán)益，而更多的是限制和忽視。基于以上，戶籍管理的立法理念亟待轉(zhuǎn)變。

一、戶籍管理“服務(wù)為本”立法理念的內(nèi)涵

所謂立法理念，是指為立法活動(dòng)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提供基礎(chǔ)、途徑和保障的一系列價(jià)值觀念，立法理念是指導(dǎo)立法制度設(shè)計(jì)和立法活動(dòng)的理論基礎(chǔ)和主導(dǎo)的價(jià)值觀，其對(duì)于制定科學(xué)而良善的法律、發(fā)揮法律的作用，從而樹立起法律的權(quán)威具有積極意義。[2]它不僅體現(xiàn)了人們對(duì)立法現(xiàn)象的認(rèn)識(shí)，也體現(xiàn)了人們對(duì)立法本質(zhì)的把握。立法理念是蘊(yùn)涵于立法這一環(huán)節(jié)的法律內(nèi)在精神和最高原理，它體現(xiàn)了立法者對(duì)立法的本質(zhì)、原則及其運(yùn)作規(guī)律的理性認(rèn)識(shí)以及由此形成的一種價(jià)值取向。[3]那么戶籍管理立法理念，便是指指導(dǎo)戶籍管理立法制度設(shè)計(jì)和立法活動(dòng)的理論基礎(chǔ)和主導(dǎo)的價(jià)值觀。筆者認(rèn)為，服務(wù)為本便是當(dāng)前戶籍管理立法應(yīng)秉承的主要立法理念之一。

根據(jù)《立法法》第五條及第六條的規(guī)定，立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，并從實(shí)際出發(fā)，科學(xué)合理地規(guī)定公民的權(quán)利與義務(wù)。習(xí)近平同志也在十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)指出，人民是歷史的創(chuàng)造者，是決定黨和國(guó)家前途命運(yùn)的根本力量。必須堅(jiān)持人民主體地位，堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民，踐行全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，把黨的群眾路線貫徹到治國(guó)理政全部活動(dòng)之中，把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，依靠人民創(chuàng)造歷史偉業(yè)。結(jié)合戶籍管理立法活動(dòng)，則是要樹立服務(wù)為本的立法理念。

戶籍管理立法的服務(wù)為本理念是指戶籍管理相關(guān)法律法規(guī)的目的在于滿足人的需要。人是立法之源和法律之本。法律產(chǎn)生的目的便是因?yàn)槿诵枨蟮拇嬖??？梢哉f，任何一個(gè)法律的制定及實(shí)施都應(yīng)是為了人，人是法律的目的。具體而言，戶籍管理立法的服務(wù)為本理念，一方面，要樹立法律是公民實(shí)現(xiàn)和維護(hù)正當(dāng)權(quán)利的保障，而不是規(guī)定公民義務(wù)的工具的理念。法律的目的在于滿足人的需要，權(quán)力是由公民權(quán)利讓渡或授予的，就決定了公民權(quán)利應(yīng)始終是立法的起點(diǎn)和歸宿，立法應(yīng)始終堅(jiān)持體現(xiàn)人文關(guān)懷和權(quán)利保障優(yōu)先[4]，確保公民權(quán)利和義務(wù)的對(duì)稱性。另一方面，從管制型立法向服務(wù)型立法轉(zhuǎn)變。當(dāng)今中國(guó)社會(huì)政府與公民之間的關(guān)系要實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)的命令與服從的管制關(guān)系到服務(wù)與合作的信任關(guān)系的重塑。立法者與管理者應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到這種關(guān)系轉(zhuǎn)變的背后代表著政府主體的社會(huì)管理行為在目標(biāo)指向上應(yīng)是服務(wù)性的，立法的目的是為了服務(wù)于公民而不是管制公民。因此，在戶籍管理立法中要樹立服務(wù)為本的立法理念，實(shí)現(xiàn)從管制型立法向服務(wù)型立法轉(zhuǎn)變。

二、從管制到服務(wù)：戶籍管理立法理念的嬗變

從古至今，我國(guó)戶籍管理立法的管控色彩皆較為濃重，以戶籍管理進(jìn)行治安管理，維護(hù)社會(huì)治安秩序的目的明顯。從井田制開始，到商鞅變法強(qiáng)調(diào)戶口管理和基層治安管理，再到清代保甲制，皆賦予戶籍管理于社會(huì)治安功能。到了現(xiàn)當(dāng)代，以1958年《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》為標(biāo)志，中國(guó)戶籍管理制度及立法可以大致劃分為三個(gè)階段：第一階段，1958年以前，屬自由遷徙期；第二階段，1958年～1978年，為嚴(yán)格控制期；第三階段，1978年以后，半開放期。[5]當(dāng)前，我國(guó)公安戶籍管理的主要法律依據(jù)仍是1958年頒布的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》。由于該條例的立法目的是為了調(diào)解、控制人口的無序流動(dòng)，故其立法理念則主要體現(xiàn)為管控及管制。該條例誕生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，其立法的核心目的是限制農(nóng)村人口自由地流向城市，而把戶口性質(zhì)及類型劃定為農(nóng)業(yè)和非農(nóng)兩種。由此可知，立法者及管理者在制定法律時(shí)皆秉承著這樣一種邏輯假設(shè)，即在公民個(gè)體不受規(guī)范控制的情況下，他的行為取向是非理性的無序流動(dòng)，進(jìn)而使社會(huì)治安秩序乃至整個(gè)社會(huì)秩序陷入無序狀態(tài)中。1980到1990年代鄉(xiāng)村流向城市的流動(dòng)人口而出現(xiàn)的“盲流”說便是對(duì)該種理念直接印證。盡管維護(hù)鄉(xiāng)村和城市的良好社會(huì)秩序是該法律條例所力求達(dá)到的社會(huì)效果，但實(shí)際實(shí)施的戶籍管理實(shí)踐則遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出條例的范圍，表現(xiàn)為公安及其它行政權(quán)力對(duì)公民生活選擇權(quán)的控制[6]，從而抑制了社會(huì)生活領(lǐng)域自主和自治秩序的生成，并給公民生活帶來諸多不便。

對(duì)公民生活選擇權(quán)利的控制即主要表現(xiàn)為讓對(duì)方行使義務(wù)。管制立法理念的突出表現(xiàn)為戶籍管理立法以義務(wù)為本位，即戶口登記和管理規(guī)則更多地強(qiáng)調(diào)公民在戶口出生登記、遷移登記、注銷登記及變更登記等方面的義務(wù)；強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口、常住戶口與暫住戶口等不同戶口身份所附加的區(qū)分?？傊瑐鹘y(tǒng)的公安戶籍管理是一種以“義務(wù)本位”為導(dǎo)向的管制型模式。在此模式下，公安戶籍管理主體較單一，公安機(jī)關(guān)主要采取自上而下的行政管理手段，以強(qiáng)制性的法律體系和權(quán)力體系為依據(jù)所行使的治安行政管理行為也就是嚴(yán)格意義上的控制行為，是為了實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)的行為，是以實(shí)用主義為功能指向的行為。這種官僚制組織體制及其運(yùn)行機(jī)制，就是一個(gè)傾向于造就和支持控制導(dǎo)向行為模式的體系。然而科層制下的行政管理過程過于強(qiáng)調(diào)技術(shù)主義而呈現(xiàn)出封閉、滯后、被動(dòng)的弊病，而傾向使現(xiàn)實(shí)社會(huì)陷入一種矛盾：即一方面是側(cè)重追求績(jī)效的日臻精密完善的法律體系，一方面卻是公民的疏離和不理解。

那么，如果此前一直延續(xù)至今的戶籍管理立法的目的是通過限制人的流動(dòng)來維護(hù)社會(huì)秩序或社會(huì)治安秩序的話，這一目的是否實(shí)現(xiàn)？社會(huì)秩序的形成一般有兩部分構(gòu)成：一是社會(huì)自身形成的原生秩序，這是社會(huì)秩序得以形成的基礎(chǔ)；二是以法律、制度及政策等正式的規(guī)范為控制手段來規(guī)范社會(huì)主客體行為，形成“源于外部安排”的法律秩序。在管制導(dǎo)向的戶籍管理立法取向下，社會(huì)原生秩序的自我建構(gòu)能力由于公民自由選擇權(quán)利被加以干涉和控制而被消解；源于法律規(guī)范和權(quán)力體系的外部嵌入而生成的法律秩序也由于脫離了具體的社會(huì)情境需要而被解構(gòu)。顯而易見，人口流動(dòng)及遷移隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而不斷增加的趨勢(shì)絲毫未受到戶籍管理管控導(dǎo)向立法的影響，并給公安及其他行政主體的社會(huì)管理工作帶來極大挑戰(zhàn)，比如越來越多的人戶分離現(xiàn)象。根據(jù)《中華人民共和國(guó)2015年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，截至2015年，全國(guó)人戶分離的人口達(dá)2.94億人，占2015年全國(guó)總?cè)丝诘?1.4%，其中流動(dòng)人口2.47億人。實(shí)際人口遷移的增長(zhǎng)與常住戶口遷移的限制之間形成的悖論和矛盾使得現(xiàn)有戶籍管理法律法規(guī)的合法性及正當(dāng)性越來越受到質(zhì)疑，戶籍管理立法理念的轉(zhuǎn)變迫在眉睫。

與戶籍管理立法的管制理念不同，戶籍管理的服務(wù)為本理念的實(shí)質(zhì)則是通過法律規(guī)則來確立和保護(hù)公民合理的戶籍方面的權(quán)利。也就是說，戶籍制度安排的目的，并非要限制人們的某些行動(dòng)權(quán)利，而是要發(fā)現(xiàn)和保護(hù)人們的權(quán)利，滿足人們的生活需求。雖然服務(wù)型戶籍管理立法仍有“管理”兩字，但這里所講的管理是服務(wù)行為模式的形式方面的表現(xiàn)，而在實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容方面，則體現(xiàn)了服務(wù)精神。[7] 114與管制型戶籍管理立法理念相比，服務(wù)型戶籍管理立法理念以“權(quán)利導(dǎo)向”“服務(wù)為本”為價(jià)值導(dǎo)向，是對(duì)傳統(tǒng)理念的全新顛覆，其內(nèi)在核心要求是要更好地保障和實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利，滿足公民需求。從暫住證到居住證的改革便是公安戶籍管理由管制走向服務(wù)轉(zhuǎn)變的典型例證。暫住證以義務(wù)為本位，要求公民攜帶多種證明材料去申辦對(duì)自身沒有任何作用和意義的證件本身就是制度設(shè)計(jì)的悖論；而居住證卻是以權(quán)利為本位，權(quán)利保障與義務(wù)行使相結(jié)合。將居民可行使的各項(xiàng)權(quán)利融合在居住證中，使申請(qǐng)居住證成為保障自身權(quán)利、獲取各項(xiàng)日常公共服務(wù)的一種主動(dòng)行為。這些權(quán)利涉及醫(yī)療保障、教育、就業(yè)等諸多領(lǐng)域，關(guān)系到每一位居民的日常生活。在居住證“含金量”不斷提升的今天，居民自愿、主動(dòng)申領(lǐng)的比例不斷提高。作為戶口登記和人口管理的一種社會(huì)管理制度，戶籍管理制度由于其管理內(nèi)容的普遍性及基礎(chǔ)性，關(guān)系到每個(gè)公民的切身利益。它既是政府進(jìn)行社會(huì)管理的重要手段，也是進(jìn)行多項(xiàng)相關(guān)公共決策的基礎(chǔ)。在諸多西方發(fā)達(dá)國(guó)家，由于涉及公民社會(huì)生活，戶籍管理體制呈現(xiàn)出合作性、民主性及服務(wù)性的特點(diǎn)。戶籍管理立法的出發(fā)點(diǎn)不應(yīng)是對(duì)個(gè)人的行動(dòng)進(jìn)行限制和管制，而是服務(wù)于公民生活需要，服務(wù)于公共事務(wù)。

三、需求與供給：服務(wù)為本理念下戶籍管理立法的動(dòng)力

立法是使人們的行為服從規(guī)劃治理的實(shí)踐。衡量法治社會(huì)的關(guān)鍵性指標(biāo)應(yīng)是法律獲得社會(huì)的認(rèn)同度，法律的合法性程度較高。并且，立法的重心在于回應(yīng)社會(huì)及公民的需要，公民的權(quán)利能夠得到公正有效的保障。

隨著新一代信息技術(shù)的發(fā)展，人們的思維方式和行為模式發(fā)生變化導(dǎo)致其需求無時(shí)無處不在空前激增，并呈現(xiàn)為一種泛在化的趨勢(shì)。信息技術(shù)的發(fā)展使公眾能夠越來越多地基于日常生活的自我需求出發(fā)提出“公共”服務(wù)需求。而此時(shí)“公共”服務(wù)的公共性需求在逐漸減弱，更多地呈現(xiàn)為個(gè)性化訴求的覺醒，需求越來越多樣化。而在多樣化的需求中，公民對(duì)于戶籍登記及遷移等方面的需求一直處于不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)。筆者借助“南京公安”的官方網(wǎng)站平臺(tái)，對(duì)其“網(wǎng)上公安局”的“業(yè)務(wù)咨詢”板塊的咨詢留言信息采取內(nèi)容分析的方法，對(duì)自2018年04月15日到2019年04月10日近一年時(shí)間里共計(jì)213條在線留言咨詢記錄進(jìn)行了分析（詳情可參見表1）。戶籍管理類咨詢信息共169條，占所有咨詢信息的79.3%。其中，戶籍遷移類咨詢119條，占55.8%；居住證辦理咨詢26條，占12.3%；身份證辦理咨詢19條，占8.9%；出生登記和死亡注銷登記分別為三條和兩條，占1.4%和0.9%。數(shù)據(jù)分析說明，公民有關(guān)戶籍管理的需求在公安各項(xiàng)業(yè)務(wù)中所占比例較大，公民圍繞戶籍管理在實(shí)際生活中產(chǎn)生出多種需求要由公安機(jī)關(guān)提供相應(yīng)的服務(wù)來予以滿足。

表1 南京市公安局網(wǎng)上公安局部分業(yè)務(wù)咨詢信息統(tǒng)計(jì)一覽表

習(xí)近平同志在十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需求和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。為此，滿足人民群眾的美好生活需求業(yè)已成為指導(dǎo)包括公安機(jī)關(guān)在內(nèi)的政府部門進(jìn)行社會(huì)管理及公共服務(wù)供給改革立法的核心價(jià)值取向。公民需求的多樣化及其滿足應(yīng)是戶籍管理立法的邏輯起點(diǎn)和前提。前期的戶籍管理實(shí)踐業(yè)已證明，戶籍管理立法基于管控思維，強(qiáng)調(diào)公民行使義務(wù)，只會(huì)造成戶籍管理工作的被動(dòng)、低效。為此，要致力于使依賴于公民參與、“顧客”到訪等被動(dòng)響應(yīng)的、有限制的公共服務(wù)向滿足不同公民需求的包容性、無邊界的“泛在化服務(wù)”擴(kuò)展，以實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利及多樣需求的最大化滿足。包括公安機(jī)關(guān)在內(nèi)的各政府職能部門應(yīng)適時(shí)地做出轉(zhuǎn)變，主動(dòng)利用新一代信息技術(shù)拓展公共服務(wù)渠道，提高公共服務(wù)供給的能力及水平。

為此，服務(wù)為本的立法理念要求在制定戶籍管理的相關(guān)法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)具體注意以下幾個(gè)方面：

一是平衡公民戶籍登記的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。服務(wù)為本立法理念下的戶籍管理立法應(yīng)堅(jiān)持以公民的權(quán)利為本位，注重保障公民權(quán)利，避免行政權(quán)力對(duì)公民合法權(quán)利的干涉，并致力于滿足和服務(wù)于公民各項(xiàng)合法需求。同時(shí)，從公安機(jī)關(guān)及其他行政主體行使社會(huì)管理職能的角度看，應(yīng)協(xié)調(diào)處理好公民權(quán)利及義務(wù)的關(guān)系。權(quán)利本位不代表對(duì)義務(wù)履行的忽略。在“權(quán)利本位”立法理念下，權(quán)利是目的，義務(wù)是手段，法律設(shè)定義務(wù)的目的在于保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。比如在居住證管理中，多地要求戶口遷移人群的遷移條件之一便是擁有居住證。該項(xiàng)履行義務(wù)的規(guī)定一方面有利于公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口的居住管理；另一方面，更重要的是，該條規(guī)定有利于保障公民戶口遷移及享受其他相關(guān)社會(huì)管理領(lǐng)域政策待遇的權(quán)利。

二是簡(jiǎn)化戶籍管理的程序流程和附帶手續(xù)。在管制理念下的戶籍管理制度實(shí)施造成了一定的“外部負(fù)效應(yīng)”。隨著行政控制范圍的不斷增加及控制壓力的不斷增長(zhǎng)，固有條塊體制下的等級(jí)授權(quán)，即“條條”；以及在橫向關(guān)系上由職能分工導(dǎo)致的過分專業(yè)化，即“塊塊”致使政府機(jī)構(gòu)規(guī)模不斷擴(kuò)大，職責(zé)邊界模糊，人浮于事，致管理和控制成本不斷提高，行政效率低下，并因此也給公民的社會(huì)自主行動(dòng)增加了成本，造成“外部不經(jīng)濟(jì)”的后果。為此，在服務(wù)本位的立法理念下，戶籍管理應(yīng)進(jìn)一步科學(xué)簡(jiǎn)化流程，來推動(dòng)政府組織結(jié)構(gòu)構(gòu)成模式及其運(yùn)作方式的改革。十九大報(bào)告中指出，要轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。戶籍管理業(yè)務(wù)流程再造應(yīng)以“公眾需求”為核心，對(duì)公安機(jī)關(guān)及其他相關(guān)行政部門原有組織機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程進(jìn)行全面、徹底的重組，提供多樣化戶籍登記及管理的形式和途徑以適應(yīng)政府部門外部環(huán)境的變化，謀求組織績(jī)效的顯著提高，減少公民的社會(huì)成本，使公共產(chǎn)品或服務(wù)更能取得社會(huì)公眾的認(rèn)可和滿意。[8]

三是堅(jiān)持戶籍管理立法程序的民主性。在服務(wù)為本立法理念下，戶籍管理立法的終極目的是服務(wù)于公民。那么，戶籍管理立法活動(dòng)應(yīng)以其服務(wù)的對(duì)象，即公民的需求和意愿作為立法的重要依據(jù)之一。故要建立能夠充分反映民意、廣泛集中民意的立法機(jī)制，以保障社會(huì)公眾參與和監(jiān)督立法的全過程，從而推進(jìn)戶籍管理立法的科學(xué)化、民主化。