生活垃圾分類的地方立法研究

應(yīng)雁

國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》，要求對(duì)部分城市先行實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類，到2020年底，基本建立垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，形成可復(fù)制、可推廣的生活垃圾分類模式，在實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類的城市，生活垃圾回收利用率達(dá)到35%以上。這批試點(diǎn)城市共46個(gè)，包含兩種類型，一是直轄市、省會(huì)城市和計(jì)劃單列市（北京、上海、天津、重慶、各省份的省會(huì)城市及5個(gè)計(jì)劃單列市大連、青島、寧波、廈門和深圳）;二是住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門確定的第一批生活垃圾分類示范城市（河北省邯鄲市、江蘇省蘇州市、安徽省銅陵市、江西省宜春市、山東省泰安市、湖北省宜昌市、四川省廣元市、四川省德陽(yáng)市、西藏自治區(qū)日喀則市、陜西省咸陽(yáng)市）。住建部相關(guān)負(fù)責(zé)人透露，截止2017年底，其中12個(gè)城市已有垃圾分類專項(xiàng)地方性法規(guī)或政府規(guī)章。這些先行立法如何評(píng)價(jià)，其立法經(jīng)驗(yàn)如何以資浙江其他城市借鑒，是本文要嘗試回答的問(wèn)題。①

一、問(wèn)題的提出

“老大難”的垃圾分類工作面臨著前所未有的歷史機(jī)遇。一方面城市“垃圾圍城”困境的持續(xù)顯現(xiàn)，另一方面是頂層設(shè)計(jì)的不斷完善，地方立法的條件已然成熟。

（一）知易行難的推進(jìn)過(guò)程

黨的十九大明確提出要“加強(qiáng)固體廢棄物和垃圾處置”，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，普遍推行垃圾分類制度，關(guān)系13億多人生活環(huán)境改善，關(guān)系垃圾能不能減量化、資源化、無(wú)害化處理。要加快建立分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理的垃圾處理系統(tǒng)，形成以法治為基礎(chǔ)、政府推動(dòng)、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜的垃圾分類制度，努力擴(kuò)大垃圾分類制度覆蓋范圍。我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都到了關(guān)鍵的節(jié)點(diǎn)，垃圾分類工作如何取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展成為其中的焦點(diǎn)問(wèn)題。相較于將生活垃圾源頭分類回收處置作為通行做法的國(guó)家而言，我國(guó)垃圾分類的實(shí)踐雖早已起步，但進(jìn)展緩慢，②推進(jìn)過(guò)程可謂知易行難，甚至成為困擾和制約城市化進(jìn)程的重大問(wèn)題之一。

（二）地方“擴(kuò)容”立法的契機(jī)

立法機(jī)關(guān)亦當(dāng)在這如火如荼的推進(jìn)中有所作為。我國(guó)雖已有《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》等三部涉及到垃圾分類的法律，但全國(guó)性的垃圾分類專項(xiàng)立法可謂數(shù)年磨一劍，至今尚未出臺(tái)。這一背景使得地方立法摩拳擦掌、躍躍欲試。近二十年間，除去原有地方立法權(quán)的城市零星頒布過(guò)地方性法規(guī)外，一些位列首批垃圾分類示范城市的地方政府陸續(xù)頒布專項(xiàng)政府規(guī)章，或出臺(tái)實(shí)施方案，但囿于立法權(quán)限制，這些規(guī)范性文件的位階很低。此后恰逢2015年通過(guò)的新《立法法》實(shí)現(xiàn)了設(shè)區(qū)的市的“擴(kuò)容立法”，而后第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)的憲法修正案賦予了設(shè)區(qū)的市訂立地方性法規(guī)的權(quán)力，可以預(yù)見地方垃圾分類的立法將進(jìn)入一個(gè)新的時(shí)代。

二、地方立法現(xiàn)狀特征

地方對(duì)于垃圾分類的立法探索已有十余年，尤其是2011年北京市出臺(tái)相關(guān)立法后，各地如雨后春筍般相繼通過(guò)了專項(xiàng)立法。這一波方興未艾的立法高潮既展現(xiàn)了良好的發(fā)展趨勢(shì)，也暴露出立法弊病。

（一）地方性法規(guī)逐步替代政府規(guī)章

通過(guò)更為詳盡、規(guī)范的地方性法規(guī)將垃圾分類制度固化下來(lái)，逐步代替原有的規(guī)章或?qū)嵤┓桨?，是地方立法的大?shì)所趨。例如廣州市廢除了2011年生效的《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規(guī)定》，于2017年底由市人大常委會(huì)審議通過(guò)了《廣州市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》，經(jīng)廣東省人大于2018年4月批準(zhǔn)生效，意味著效力更上一個(gè)臺(tái)階。從趨勢(shì)上看，未來(lái)制定的垃圾分類相關(guān)文件，多數(shù)傾向于以地方性法規(guī)的形式出現(xiàn)，例如宜春市將制定《宜春中心城區(qū)生活垃圾分類管理?xiàng)l例》、寧波市將制定《寧波市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》、大連將制定《大連市生活垃圾分類管理辦法》等均列入2018年當(dāng)?shù)厝舜罅⒎ㄓ?jì)劃（詳見表1）。

（二）宣傳意義大于實(shí)際效果

多地曾經(jīng)或正在嘗試通過(guò)地方立法推動(dòng)，制定垃圾管理類的法規(guī)和規(guī)章，但實(shí)施效果并不理想。已有的地方性法規(guī)、部門規(guī)章中還存在法律法規(guī)不詳細(xì)、約束力不強(qiáng)等現(xiàn)象。例如許多立法都是原則性、籠統(tǒng)性的，只規(guī)定了居民應(yīng)當(dāng)分類投放垃圾，相關(guān)單位應(yīng)當(dāng)分類處置垃圾，并無(wú)法律責(zé)任和保障條款，使這些立法僅體現(xiàn)倡導(dǎo)性規(guī)范的特征，很難取得實(shí)際效果。正因如此，隨機(jī)走訪試點(diǎn)城市的分類垃圾桶，盡管上面清楚的標(biāo)識(shí)著“廚余垃圾”、“可回收物”，桶內(nèi)的內(nèi)容依然是“名不副實(shí)”。

（三）立法痛點(diǎn)、難點(diǎn)依然存在

正在起草的地方立法中也面臨一些痛點(diǎn)、難點(diǎn)。最大的痛點(diǎn)來(lái)自上位法的缺失。截至目前，全國(guó)僅有廣東、浙江兩省有省域?qū)用娴纳罾诸悓ｍ?xiàng)立法，全國(guó)性的法律尚未出臺(tái)，使得不少地區(qū)的先行立法在很多條款上都缺少上位法依據(jù)，必須從其他實(shí)體法和法理中尋找依據(jù)。例如垃圾分類的推行，自然要對(duì)產(chǎn)生垃圾的單位和個(gè)人設(shè)定分類的強(qiáng)制性義務(wù)，但現(xiàn)行法律體系沒(méi)有為公民設(shè)定該項(xiàng)義務(wù)。[1]其次，地方立法也面臨著如何處理地方差異，以及針對(duì)差異所作出的特殊規(guī)定的合理性如何把握等難點(diǎn)。

三、立法內(nèi)容比較分析

比較發(fā)現(xiàn)，各地立法在源頭減量、價(jià)值倡導(dǎo)、宣傳教育等方面規(guī)定基本一致，均體現(xiàn)出良好的立法導(dǎo)向，但在責(zé)任主體、分類標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)制度和獎(jiǎng)懲措施這些具體內(nèi)容的規(guī)定上差異很大。

（一）責(zé)任主體

1.主管部門

12城市在規(guī)定生活垃圾強(qiáng)制分類的主管部門時(shí)相對(duì)一致，一般均表述為城市管理主管部門（少數(shù)為市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門），部分地區(qū)還規(guī)定環(huán)境保護(hù)、規(guī)劃、教育、交通運(yùn)輸、港口、旅游、文化廣電新聞出版等相關(guān)行政管理部門為協(xié)管部門，為了統(tǒng)籌這些部門之間職責(zé)的銜接，防止出現(xiàn)職責(zé)重疊，部分地區(qū)還規(guī)定了聯(lián)席會(huì)議制度進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)。③

2.管理責(zé)任人

其中6城市的立法設(shè)立了生活垃圾分類投放管理責(zé)任人條款，為明確責(zé)任管理制度做出了積極的探索。管理責(zé)任人制度的設(shè)定意義重大，明確責(zé)任人并課以法定職責(zé)才能保證立法取得實(shí)效。有關(guān)管理責(zé)任人的認(rèn)定，6城市的立法對(duì)于辦公場(chǎng)所、娛樂(lè)場(chǎng)所、公共場(chǎng)所、建設(shè)工地、交通場(chǎng)所及責(zé)任人不明的場(chǎng)所，規(guī)定較為一致，均以經(jīng)營(yíng)單位或管理單位為責(zé)任人，但對(duì)于住宅區(qū)責(zé)任人的認(rèn)定上，差異較大（詳見表2）。

3.運(yùn)輸與處置主體

生活垃圾的分類運(yùn)輸和處置主體的規(guī)定，各地立法表現(xiàn)出相對(duì)的一致性，一般都規(guī)定了應(yīng)當(dāng)有政府認(rèn)證的具有資質(zhì)的企業(yè)來(lái)嚴(yán)格按照規(guī)定分類運(yùn)輸、分類處置。其中《北京市垃圾管理?xiàng)l例》還規(guī)定了是主管部門應(yīng)當(dāng)定期委托專業(yè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，對(duì)生活垃圾分類處理單位的運(yùn)行情況進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

（二）分類標(biāo)準(zhǔn)

各規(guī)章制度對(duì)生活垃圾的分類，均以特別說(shuō)明的形式排除了廢舊家具、建筑垃圾等特殊形式的生活垃圾，僅對(duì)日常生活所產(chǎn)生的垃圾進(jìn)行了分類，但分為三類抑或四類、分類標(biāo)準(zhǔn)幾乎都存在差異（詳見表3）。

（三）計(jì)量收費(fèi)制度

這12個(gè)城市中，已經(jīng)建立起垃圾計(jì)量收費(fèi)制度的城市有南京、北京、廈門、沈陽(yáng)、廣州等五個(gè)城市，其中南京、北京、廣州在規(guī)定“誰(shuí)產(chǎn)生、誰(shuí)付費(fèi)、多排放多付費(fèi)、少排放少付費(fèi)”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)定了“混合垃圾多付費(fèi)、分類垃圾少付費(fèi)”的原則，即將原先運(yùn)用于源頭減量的規(guī)定進(jìn)一步適用于分類工作（詳見表4）。其余城市尚未建立起計(jì)量收費(fèi)制度。⑦

（四）獎(jiǎng)懲措施

總的來(lái)看，近年制定的地方性法規(guī)都規(guī)定了體系健全的行政處罰規(guī)定，政府規(guī)章以規(guī)定獎(jiǎng)勵(lì)和促進(jìn)制度為主，個(gè)別地方例如上海、深圳等市甚至沒(méi)有規(guī)定任何激勵(lì)促進(jìn)措施和法律責(zé)任規(guī)定。

1.獎(jiǎng)勵(lì)

只有4個(gè)城市的立法提到了以獎(jiǎng)勵(lì)的形式促進(jìn)垃圾分類工作，并且都規(guī)定了獎(jiǎng)勵(lì)辦法具體由相關(guān)職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府確定（詳見表5）。

2.處罰

相對(duì)于獎(jiǎng)勵(lì)，法律后果中對(duì)于處罰的規(guī)定更為全面、詳盡，這自是強(qiáng)制分類立法的應(yīng)有之義，各地也因此在處罰的主體、形式和內(nèi)容上顯現(xiàn)出了較大的差異。

（1）處罰主體

縱觀各立法來(lái)看，行政處罰的主體是多頭的，規(guī)定了城市管理行政執(zhí)法部門、環(huán)境衛(wèi)生主管部門等都具有處罰權(quán)，部分地區(qū)還規(guī)定了建設(shè)、規(guī)劃部門對(duì)違反相關(guān)職責(zé)的處分權(quán)，廈門還規(guī)定了由城市管理行政執(zhí)法部門依法委托的事業(yè)組織具有該項(xiàng)權(quán)力。

（2）處罰形式

A.罰款（詳見表6）

B.吊銷許可證（詳見表7）

C.責(zé)令停業(yè)整頓（詳見表8）

3.納入評(píng)價(jià)體系

近年的立法陸續(xù)有將納入政府考核、文明單位考核和個(gè)人信用體系標(biāo)準(zhǔn)來(lái)促進(jìn)垃圾分類的做法，具體見表9。

四、立法難點(diǎn)的法理分析

（一）公民分類義務(wù)之問(wèn)

對(duì)于計(jì)量收費(fèi)制度是否寫入立法、公民違規(guī)投放垃圾行為是否處以罰款這兩個(gè)問(wèn)題，各地的規(guī)定差異較大，歸根結(jié)底是公民個(gè)體究竟是否有垃圾分類的法定義務(wù)。放眼現(xiàn)行法律體系，似乎公民的這項(xiàng)義務(wù)并沒(méi)有憲法和法律上的依據(jù)。我國(guó)憲法中公民義務(wù)條款中并沒(méi)有為公民設(shè)定環(huán)境保護(hù)義務(wù)，《固體廢物污染防治法》中僅有一條涉及到垃圾分類義務(wù)，即第四十二條“對(duì)城市生活垃圾應(yīng)當(dāng)及時(shí)清運(yùn)，逐步做到分類收集和運(yùn)輸，并積極開展合理利用和實(shí)施無(wú)害化處置”，從該條表述來(lái)看，垃圾分類的義務(wù)主體應(yīng)當(dāng)是政府，而非公民個(gè)體。上文提及的垃圾分類上位專項(xiàng)法缺失應(yīng)當(dāng)是造成該情況的主要原因，現(xiàn)行地方性法規(guī)中但凡對(duì)公民設(shè)立分類義務(wù)的，均屬于《立法法》中規(guī)定的“先行立法”行為，在現(xiàn)行立法中設(shè)定強(qiáng)制性義務(wù)，必須有充分的法理正當(dāng)性。

環(huán)境法治中，擔(dān)負(fù)環(huán)境義務(wù)的主體一般認(rèn)為是政府，《憲法》中也明確了國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境的義務(wù)，而對(duì)于公民而言則更多是傾向于一種權(quán)利。當(dāng)然按照法律邏輯，公民既要享有舒適而安全的生活環(huán)境，也應(yīng)成為良好環(huán)境的維護(hù)者，若存在破壞環(huán)境的行為，自然要受到法律制裁，更兼我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定了“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)”這一宏觀規(guī)定，因此為公民設(shè)定消極的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，并無(wú)法理上的漏洞。然而垃圾分類的義務(wù)不僅僅以不作為形式就能實(shí)現(xiàn)，而是一項(xiàng)作為義務(wù)，必須由公民的積極履行才能實(shí)現(xiàn)。若由地方性法規(guī)來(lái)設(shè)定這項(xiàng)積極義務(wù)，則至少需要遵守以下原則：一是公民履行分類投放義務(wù)必須以政府相應(yīng)義務(wù)的先履行為前提。只有政府履行了分類設(shè)施配置、分類運(yùn)輸處置配套等義務(wù)，公民的分類投放義務(wù)才有意義。二是公民履行分類投放義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不宜過(guò)高?，F(xiàn)階段對(duì)于公民的垃圾分類仍處于意識(shí)培養(yǎng)階段，應(yīng)當(dāng)以宣傳普及為主，循序漸進(jìn)才能真正讓立法取得實(shí)效。

（二）社區(qū)責(zé)任主體之辯

住宅小區(qū)的生活垃圾分類投放管理責(zé)任人認(rèn)定規(guī)定各地差異最大，為小區(qū)承擔(dān)分類主要管理責(zé)任的究竟是物業(yè)還是業(yè)主（業(yè)委會(huì)），亦或是社區(qū)居委會(huì)？尤其是部分立法還規(guī)定了管理責(zé)任人未履行義務(wù)的法律后果，這些管理責(zé)任人在義務(wù)不履行時(shí)將面臨行政處罰，就更需要明確責(zé)任主體的適格問(wèn)題。以物業(yè)服務(wù)企業(yè)為責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)作為責(zé)任人認(rèn)定的一般標(biāo)準(zhǔn)，這是因?yàn)槲飿I(yè)服務(wù)企業(yè)行使小區(qū)內(nèi)的服務(wù)管理工作，同時(shí)具有盈利性，有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，企業(yè)的社會(huì)責(zé)任亦可作為其中緣由。在沒(méi)有實(shí)行物業(yè)管理的小區(qū)，社區(qū)居委會(huì)適宜作為責(zé)任主體。我國(guó)《城市居民委員會(huì)組織法》第三條將“協(xié)助人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等項(xiàng)工作”設(shè)定為居委會(huì)的法定職責(zé)，其作為垃圾分類的管理責(zé)任人較為妥當(dāng)。

一般情況下，業(yè)主和業(yè)主委員會(huì)不適宜作為責(zé)任主體。業(yè)主是獨(dú)立而分散的產(chǎn)權(quán)個(gè)體，無(wú)法作為主體承擔(dān)責(zé)任，何況業(yè)主本身就是垃圾產(chǎn)生的主體，如若作為管理責(zé)任人則等于給垃圾產(chǎn)生者設(shè)定了分類投放和管理的雙重責(zé)任。業(yè)主委員會(huì)是業(yè)主選舉產(chǎn)生的自治組織，代表業(yè)主利益，對(duì)全體業(yè)主負(fù)責(zé)，在該機(jī)構(gòu)上設(shè)定管理責(zé)任也同樣不妥。但履行自管業(yè)務(wù)的業(yè)主委員會(huì)應(yīng)為例外，這些業(yè)委會(huì)雖然是自治組織，但往往具有成熟的運(yùn)轉(zhuǎn)體系，代替物業(yè)行使服務(wù)管理職能，甚至有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)和法人資格，有能力承擔(dān)履行義務(wù)不力的法律后果，但在立法上將其表述為“履行自管職能的業(yè)主委員會(huì)或自管單位”更為合適。

（三）分類標(biāo)準(zhǔn)之考

國(guó)辦發(fā)的《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》中提到了三個(gè)分類：有害垃圾、易腐垃圾、可回收物。從各地立法實(shí)踐來(lái)看，幾乎所有立法都在三分類的基礎(chǔ)上規(guī)定了四分法，并在名稱上有細(xì)微差別。事實(shí)上垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不明確一直是垃圾分類工作的癥結(jié)所在，上海就曾在12年的時(shí)間里5次“變臉”⑨，盡管原因不外乎垃圾處置終端的不斷變化，但過(guò)于頻繁的變動(dòng)還是打擊了居民分類的積極性。

三分或是四分，表述為“資源垃圾”還是“可回收物”都無(wú)大礙，地方大可依據(jù)實(shí)際情況因地適宜，但有兩點(diǎn)作為原則不可突破，一是將有害垃圾單獨(dú)分類是該實(shí)施方案明確規(guī)定的原則，也是垃圾分類處置的意義所在，地方立法應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行?！侗本┦欣芾?xiàng)l例》也許是由于出臺(tái)較早，沒(méi)有將有害垃圾作為單獨(dú)分類。全國(guó)性的垃圾分類專項(xiàng)立法尚未出臺(tái)，但有害垃圾單獨(dú)分類必將作為全國(guó)性立法的分類標(biāo)準(zhǔn)。二是分類標(biāo)準(zhǔn)必須統(tǒng)一明確。政策的頻繁變動(dòng)有損政府權(quán)威，法規(guī)和規(guī)章若頻繁變更或語(yǔ)焉不詳，更會(huì)有損法的權(quán)威，也會(huì)令垃圾分類工作遲遲難以落地。

（四）處罰限度之爭(zhēng)

在法律責(zé)任條款，各地立法對(duì)于行政處罰的形式和標(biāo)準(zhǔn)也有很大的區(qū)別，尤其在行政罰款的數(shù)額上，地區(qū)之間的差異可達(dá)十倍之多。這些區(qū)別的原因之一固然來(lái)自地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，但也體現(xiàn)了對(duì)行政處罰限度的不同理解。

垃圾分類的行政處罰應(yīng)當(dāng)遵循寬嚴(yán)相濟(jì)的原則。公民個(gè)人與承擔(dān)分類職責(zé)的企業(yè)在設(shè)定行政處罰時(shí)應(yīng)當(dāng)具有雙重標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)公民未按規(guī)定分類投放垃圾的行為設(shè)定的行政處罰，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)謙抑性，例如北京和銀川兩地的地方性法規(guī)沒(méi)有對(duì)此行為設(shè)定行政處罰，而是將處罰重點(diǎn)放在承擔(dān)垃圾分類運(yùn)輸和處置的企業(yè)之上。即使對(duì)公民設(shè)定行政罰款，也應(yīng)該從寬設(shè)定，以教育為目的。過(guò)于嚴(yán)厲的處罰會(huì)超過(guò)現(xiàn)階段公民的心理預(yù)期，影響實(shí)效性。而承擔(dān)垃圾分類運(yùn)輸和處置的企業(yè)則應(yīng)適用更高的處罰標(biāo)準(zhǔn)，這些企業(yè)具有盈利性，部分企業(yè)還享有政府補(bǔ)貼，作為公民履行垃圾分類義務(wù)的先履行單位，行政處罰應(yīng)當(dāng)更為嚴(yán)厲。北京的立法中對(duì)于未按規(guī)定履行法定義務(wù)的企業(yè)，除罰款之外還兼有責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照的處罰，實(shí)效性更強(qiáng)。

五、未來(lái)立法的啟示

（一）效力位階上應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)

與政府規(guī)章相較，對(duì)于生活垃圾分類的專項(xiàng)立法應(yīng)當(dāng)以地方性法規(guī)形式更為妥當(dāng)。地方性法規(guī)效力位階更高，規(guī)定也更為詳盡，尤其在責(zé)任主體分配和法律后果的規(guī)定上有規(guī)章所不具有的優(yōu)勢(shì)。數(shù)十年難磨一劍的垃圾分類工作也是不少城市的痛點(diǎn)，2020年將是該項(xiàng)工作推進(jìn)的一個(gè)關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)，更兼設(shè)區(qū)的市的人大被賦予了地方立法的權(quán)限，不管過(guò)去是否已經(jīng)有政府規(guī)章做出了專項(xiàng)規(guī)定，各地人大都應(yīng)該著手根據(jù)地方實(shí)際，逐步制定地方性法規(guī)。

（二）分類標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以處置標(biāo)準(zhǔn)為導(dǎo)向

處置環(huán)節(jié)是垃圾處理的最終環(huán)節(jié)，也是最重要的環(huán)節(jié)，部分地區(qū)的立法對(duì)處置企業(yè)的違規(guī)行為設(shè)置了更為嚴(yán)厲的處罰措施。處置標(biāo)準(zhǔn)如何，應(yīng)該成為引導(dǎo)垃圾分類投放、運(yùn)輸標(biāo)準(zhǔn)的重要導(dǎo)向。以過(guò)期藥品為例，如果把它們混入普通垃圾并隨土填埋，會(huì)對(duì)土壤以及水源造成巨大危害，其中的有毒化學(xué)物質(zhì)甚至最終能危及生態(tài)鏈。因此有害垃圾必須單獨(dú)分類，也必須設(shè)置單獨(dú)的投放、收集、運(yùn)輸體系。各地應(yīng)以處置系統(tǒng)為導(dǎo)向，因地制宜設(shè)置本地垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)。

（三）主要義務(wù)主體應(yīng)當(dāng)是政府

義務(wù)的設(shè)定中應(yīng)當(dāng)將主體設(shè)定在相關(guān)的政府機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）上，而避免過(guò)多地為公民和單位設(shè)定義務(wù)。垃圾分類工作應(yīng)當(dāng)納入政府考核體系，督促政府先履行分類義務(wù)，打造良好的分類環(huán)境。而對(duì)于住宅小區(qū)（社區(qū)）的管理責(zé)任，實(shí)際上不應(yīng)當(dāng)過(guò)多糾結(jié)于義務(wù)的設(shè)定，而是權(quán)利的行使。業(yè)主和業(yè)委會(huì)的權(quán)利是基于物權(quán)而產(chǎn)生的權(quán)利，《物權(quán)法》八十三條第二款規(guī)定“業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)，對(duì)任意棄置垃圾、排放污染物或者噪聲、違反規(guī)定飼養(yǎng)動(dòng)物、違章搭建、侵占通道、拒付物業(yè)費(fèi)等損害他人合法權(quán)益的行為，有權(quán)依照法律、法規(guī)以及管理規(guī)約，要求行為人停止侵害、消除危險(xiǎn)、排除妨害、賠償損失”。業(yè)主這種對(duì)環(huán)境污染行為的損害請(qǐng)求權(quán)，是一種良性自治環(huán)境的表現(xiàn)形式，立法中不應(yīng)當(dāng)將其定義為一種“管理責(zé)任”，而是引導(dǎo)業(yè)主和業(yè)委會(huì)行使好業(yè)主權(quán)，與鎮(zhèn)（街道）和相關(guān)職能部門的管理形成良性互動(dòng)。

（四）內(nèi)容規(guī)范上應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)

分類工作雖“任重”，但亦“道遠(yuǎn)”，立法上還應(yīng)注意不能操之過(guò)急。其中尤以居民的主動(dòng)意識(shí)最難喚醒，要將居民數(shù)千年來(lái)將垃圾“一丟了之”的觀念扭轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)，不能依靠過(guò)多地規(guī)定“收費(fèi)”、“罰款”來(lái)“拔苗助長(zhǎng)”。例如多地都將“污染者付費(fèi)”作為原則，將差別化的生活垃圾收費(fèi)處理制度列入垃圾分類工作的未來(lái)五年計(jì)劃，試圖運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段作為杠桿，激發(fā)市民、企業(yè)及其他排放主體主動(dòng)減量和分類。但相較于頗具爭(zhēng)議的計(jì)量收費(fèi)制度，對(duì)可回收物設(shè)置押金返還制度⑩，對(duì)普通垃圾實(shí)行基準(zhǔn)量?jī)?nèi)免收費(fèi)、基準(zhǔn)量外結(jié)題收費(fèi)制度等引導(dǎo)性更強(qiáng)的方式，才更易接受。再如廣州的立法單獨(dú)為國(guó)家機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、社會(huì)組織等設(shè)定強(qiáng)制義務(wù)，強(qiáng)調(diào)這些機(jī)構(gòu)的帶頭作用，并建立電子政務(wù)信息平臺(tái)曝光制度，其他城市也有將機(jī)關(guān)干部、公務(wù)人員帶頭等寫入立法的計(jì)劃，都體現(xiàn)了循序漸進(jìn)中政府及其工作人員“先行一步”的理念。

（五）激勵(lì)促進(jìn)機(jī)制應(yīng)當(dāng)剛?cè)岵?jì)

立法中應(yīng)當(dāng)避免宏觀而籠統(tǒng)的規(guī)定，尤其應(yīng)避免堆砌“正確的廢話”，而要使立法真正行之有效，設(shè)定嚴(yán)厲的法律責(zé)任條款固然重要，但剛?cè)岵?jì)的激勵(lì)促進(jìn)機(jī)制也必不可少。依靠文明社區(qū)（單位）考核體系、個(gè)人社會(huì)信用體系、積分獎(jiǎng)勵(lì)體系等考評(píng)體系，以及志愿者的宣講、指導(dǎo)和監(jiān)督，媒體平臺(tái)受理的投訴、舉報(bào)和曝光等社會(huì)力量作出的實(shí)踐，都是各地實(shí)施效果良好的激勵(lì)促進(jìn)措施。最近通過(guò)的《廣州市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》第二十三條還首創(chuàng)了“拒絕接受制度”：“生活垃圾收集、運(yùn)輸、處置單位發(fā)現(xiàn)交付收集、運(yùn)輸、處置的生活垃圾不符合分類要求的，可以拒絕接收?！边@意味著在垃圾處理的各個(gè)環(huán)節(jié)中，如果后一個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)前一個(gè)環(huán)節(jié)的垃圾分類達(dá)不到要求，便可以拒絕接收，這也體現(xiàn)了強(qiáng)調(diào)垃圾分類處理鏈條的思路。

六、結(jié)語(yǔ)

垃圾分類工作是衡量一個(gè)地區(qū)生態(tài)文明水平的重要指征，科學(xué)的立法是一個(gè)地區(qū)依法治?。ㄊ校┑谋举|(zhì)要求。“垃圾管理絕不僅僅只是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，公民對(duì)其影響環(huán)境的理解，社會(huì)文化、社區(qū)管理、政治體制、法律架構(gòu)等都是可持續(xù)的垃圾管理計(jì)劃運(yùn)作的關(guān)鍵構(gòu)成”[2]，因此立法需綜合考慮當(dāng)下地區(qū)的多重因素，因地制宜，這也是倡導(dǎo)地方立法的意義所在。但同時(shí)我們又不能僅依靠立法之力解決垃圾分類工作的全部難題，技術(shù)的突破、社區(qū)自治的進(jìn)步、公民道德的培育都將是多元治理體系下不可或缺的重要方面。

[ 注? 釋 ]

①? 這12城的專項(xiàng)立法文件分別是《武漢市城市生活垃圾管理辦法》、《?？谑谐鞘猩罾芾磙k法》、《北京市垃圾管理?xiàng)l例》、《杭州市生活垃圾管理?xiàng)l例》、《南京市生活垃圾分類管理辦法》、《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)生活垃圾分類管理辦法》、《上海市促進(jìn)生活垃圾分類減量辦法》、《深圳市生活垃圾分類和減量管理辦法》、《沈陽(yáng)市生活垃圾管理?xiàng)l例》、《蘇州市生活垃圾分類促進(jìn)辦法》、《銀川市城市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》、《廣州市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》。

②? 一般認(rèn)為，1992年6月國(guó)務(wù)院頒布的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》中第二十八條第四款規(guī)定的“對(duì)城市生活廢棄物應(yīng)當(dāng)逐步做到分類收集、運(yùn)輸和處理”是我國(guó)首次明確垃圾分類這一概念。2000年，原建設(shè)部公布首批生活垃圾分類收集試點(diǎn)城市名單，但“雷聲大、雨點(diǎn)小”，垃圾分類始終未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。直至2017年3月18日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》，不少城市紛紛立下“軍令狀”，誓爭(zhēng)在2020年前實(shí)現(xiàn)垃圾分類全覆蓋。（參考《法制日?qǐng)?bào)》2017年12月12日09版《46城啟動(dòng)垃圾分類2020年全面推行呼喚立法保障》，作者朱寧寧）。

③? 例如《廣州市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》第五條。

④? 《廣州市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》中對(duì)于管理責(zé)任人規(guī)定的表述為“按照《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾處理?xiàng)l例》確定”，故本表格中所引為后者的規(guī)定，特此說(shuō)明。

⑤? 海口、武漢2城市的立法由于年份較早，并沒(méi)有對(duì)分類標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定。

⑥? 該條第二款還規(guī)定了倡導(dǎo)性條款：鼓勵(lì)有處理?xiàng)l件的住宅區(qū)等場(chǎng)所將生活垃圾分為四類，即增加一類廚余垃圾，因而深圳市的立法亦可視作介于分三類與四類之間。

⑦? 不過(guò)在個(gè)別尚未通過(guò)垃圾分類專項(xiàng)立法的城市也有已經(jīng)開始實(shí)施計(jì)量收費(fèi)制度的，例如成都市。

⑧? 廈門在規(guī)定納入信用體系的基礎(chǔ)上還規(guī)定了可通過(guò)垃圾分類志愿者服務(wù)抵扣負(fù)面信用信息。

⑨? 上海垃圾分類歷經(jīng)5次“變臉”：有機(jī)垃圾、無(wú)機(jī)垃圾、有毒有害垃圾→干垃圾、濕垃圾、有害垃圾→廢玻璃、有害垃圾、可燃垃圾、可堆肥垃圾、其他垃圾→有害垃圾、玻璃、可回收物、其他垃圾→可回收物、有害垃圾、濕垃圾、干垃圾。

⑩? 押金返還制度是指對(duì)一些產(chǎn)品的包裝和飲料容器實(shí)施押金返回制度，以便有效地回收可循環(huán)利用的包裝材料。

[參考文獻(xiàn)]

[1]? 焦艷鵬.公民環(huán)境義務(wù)配置的依據(jù)與邊界——以<北京市生活垃圾管理?xiàng)l例>為例[J].中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013，（6）.

[2]? Zurbr黦g， C. Urban solid waste management in how-income countries of? Asia how to cope with the garhage crisis[Z]. Urban Solid Waste Management Review Session， Durban， South Africa， November 2002.

責(zé)任編輯：范瑞光