上海永久基本農(nóng)田保護(hù)管理實踐探索

汪燕衍

摘要 回顧國家永久基本農(nóng)田保護(hù)發(fā)展歷程，介紹了上海永久基本農(nóng)田保護(hù)工作概況，在分析總結(jié)上海經(jīng)驗做法基礎(chǔ)上，闡述當(dāng)前上海面臨的耕地保護(hù)和生態(tài)建設(shè)壓力、耕地質(zhì)量建設(shè)、永久基本農(nóng)田布局優(yōu)化等方面的瓶頸問題，并提出有關(guān)永久基本農(nóng)田保護(hù)的建議。

關(guān)鍵詞 基本農(nóng)田保護(hù);實踐探索;上海市

中圖分類號 S28文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A

文章編號 0517-6611（2019）14-0261-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.14.077

開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

is paper reviewed the development of permanent basic farmland protection，introduced the working situation in Shanghai.Based on the analysis and summary of Shanghais experience and practices，the bottleneck problems such as the pressure of cultivated land protection and ecological construction，cultivated land quality construction，optimizing the layout of basic farmland faced by Shanghai at present were expounded.And some suggestions on the protection of permanent basic farmland were put forward.

Key words Prime farmland protection;Practice exploration;Shanghai

作者簡介 汪燕衍（1985—），女，湖北宜昌人，工程師，碩士，從事土地利用規(guī)劃和耕地保護(hù)研究。

收稿日期 2019-04-24

2009年，在第二次全國土地調(diào)查成果基礎(chǔ)上，全國市縣鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）編制工作全面推開，國土資源部農(nóng)業(yè)部印發(fā)《關(guān)于劃定基本農(nóng)田實行永久保護(hù)的通知》（國土資發(fā)〔2009〕167號），明確基本農(nóng)田劃定、信息化建設(shè)、占用補劃、保護(hù)建設(shè)、督查考核等工作要求。為規(guī)范永久基本農(nóng)田劃定的技術(shù)方法和要求，國土資源部又出臺了《基本農(nóng)田劃定技術(shù)規(guī)程》（TD/T 1032—2011），對永久基本農(nóng)田劃定、補劃、日常變更、圖件編制、數(shù)據(jù)庫建設(shè)、成果檢驗等要求進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)定。伴隨著全國市縣鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃編制工作的有序推進(jìn)，全國本輪永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線劃定工作于2012年全面完成。

2014年，為落實黨的十八大、十八屆三中全會等會議精神，國土資源部印發(fā)《關(guān)于強化管控落實最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知》（國土資發(fā)〔2014〕18號），對實行耕地數(shù)量和質(zhì)量保護(hù)并重提出了更高要求。同年，國土資源部部署推進(jìn)全國各級土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）調(diào)整完善工作，同步印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好永久基本農(nóng)田劃定工作的通知》（國土資發(fā)〔2014〕128號），要求結(jié)合城市開發(fā)邊界、生態(tài)保護(hù)紅線劃定，將城鎮(zhèn)周邊、交通沿線現(xiàn)有易被占用的優(yōu)質(zhì)耕地優(yōu)先劃為永久基本農(nóng)田，隨后各地陸續(xù)推開城市周邊永久基本農(nóng)田劃定工作。2016年，《國土資源部農(nóng)業(yè)部關(guān)于全面劃定永久基本農(nóng)田實行特殊保護(hù)的通知》（國土資規(guī)〔2016〕10號）要求，全面落實規(guī)劃調(diào)整完善后的永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)任務(wù)，統(tǒng)籌推進(jìn)全域永久基本農(nóng)田劃定和土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作。至2017年，全國各地全面完成永久基本農(nóng)田調(diào)整劃定工作，并納入各級土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善方案，實現(xiàn)了上圖入庫、落地到戶，取得積極成效。

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，對守住永久基本農(nóng)田控制線提出了更高要求。為鞏固劃定成果，完善保護(hù)措施，提高監(jiān)管水平，自然資源部農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強和改進(jìn)永久基本農(nóng)田保護(hù)工作的通知》（自然資規(guī)〔2019〕1號），要求以確保國家糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全為目標(biāo)，加強耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，構(gòu)建保護(hù)有力、集約高效、監(jiān)管嚴(yán)格的永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)新格局。

1 上海市永久基本農(nóng)田保護(hù)工作概況

為貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強耕地保護(hù)有關(guān)精神[1]和上海市守牢“人口規(guī)模、建設(shè)用地、生態(tài)環(huán)境、安全保障”4條底線的總體要求[2]，結(jié)合上海市新一輪城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃（2017—2035年）編制工作，自2015年5月起，上海前后推進(jìn)了重點城市周邊永久基本農(nóng)田劃定和全域永久基本農(nóng)田劃定工作，于2017年6月，全面完成16.933萬hm2永久基本農(nóng)田劃定和建檔立冊、上圖入庫工作，并納入國土資源“一張圖”和上海城市空間基礎(chǔ)信息平臺統(tǒng)一管理。為貫徹落實國務(wù)院《關(guān)于建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2017〕24號）精神，在優(yōu)先鎖永久基本農(nóng)田劃定成果基礎(chǔ)上，上海于2018年12月還全面完成了8.667萬hm2農(nóng)業(yè)“三區(qū)”（蔬菜生產(chǎn)保護(hù)區(qū)、糧食生產(chǎn)功能區(qū)、特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)）的劃定任務(wù)，優(yōu)化形成了主導(dǎo)功能明確、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢明顯、集約高效的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間。

1.1 主要做法

1.1.1 高質(zhì)量劃定永久基本農(nóng)田。

上海在探索“兩規(guī)合一”[3]的基礎(chǔ)上，結(jié)合新一輪總體規(guī)劃編制工作，堅持底線思維，將集中連片、水土資源環(huán)境條件較好、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施較為完善的優(yōu)質(zhì)耕地優(yōu)先劃定為永久基本農(nóng)田[4]，將具備“綠心”“綠帶”“綠廊”等重要生態(tài)功能的耕地優(yōu)先劃定為永久基本農(nóng)田，實現(xiàn)了市級基本農(nóng)田集中區(qū)、區(qū)級基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的劃定和鎮(zhèn)級層面基本農(nóng)田圖斑落地。在劃定過程中，強化組織保障，市規(guī)劃土地主管部門會同市農(nóng)業(yè)、環(huán)保、綠化等主管部門對永久基本農(nóng)田劃定工作進(jìn)行督促和指導(dǎo);落實區(qū)政府對劃定工作的主體責(zé)任，各區(qū)規(guī)劃土地、農(nóng)業(yè)等部門具體實施;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)地塊的現(xiàn)場核實與認(rèn)定。堅持上下聯(lián)動，劃定過程中強化市、區(qū)2級“兩上兩下”推進(jìn)劃定工作，跟蹤督促工作進(jìn)展，提供技術(shù)指導(dǎo)。注重成果審核，市級采用內(nèi)業(yè)遙感影像比對、GIS分析與外業(yè)實地抽查相結(jié)合的方法進(jìn)行成果審查，確保成果質(zhì)量符合永久基本農(nóng)田劃定技術(shù)要求。

1.1.2 加強永久基本農(nóng)田管控和監(jiān)管力度。

上海充分依托信息化建設(shè)平臺，全面推進(jìn)耕地保護(hù)精細(xì)化管理，不斷加大對基本農(nóng)田的管控力度。按照新一輪總體規(guī)劃劃定的基本農(nóng)田控制線進(jìn)入上海城市空間基礎(chǔ)信息平臺進(jìn)行管控，將基本農(nóng)田控制線同土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、土地行政審批系統(tǒng)、土地執(zhí)法監(jiān)察系統(tǒng)相結(jié)合，實施對基本農(nóng)田的動態(tài)監(jiān)管。通過建立執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，加強動態(tài)巡查，運用遙感、GPS、信息系統(tǒng)等現(xiàn)代技術(shù)手段，通過“天上看，地上查，網(wǎng)上管”等方法，逐步使基本農(nóng)田的監(jiān)管工作日?；⒅贫然?、網(wǎng)絡(luò)化。在全市范圍內(nèi)統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一規(guī)格、統(tǒng)一內(nèi)容、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一材質(zhì)設(shè)立基本農(nóng)田保護(hù)標(biāo)志牌，提高全社會保護(hù)耕地意識，接受社會對基本農(nóng)田保護(hù)工作的監(jiān)督。2010年先行在基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)、基本農(nóng)田保護(hù)重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊設(shè)立，后逐步全面設(shè)立。截至目前，全市共設(shè)立保護(hù)標(biāo)志牌1 541個，覆蓋全市1 226個行政村。

1.1.3 大力推進(jìn)基本農(nóng)田質(zhì)量建設(shè)。

上海按照“統(tǒng)籌兼顧、突出重點、先易后難、分類實施”的原則，結(jié)合各區(qū)基本農(nóng)田數(shù)量、質(zhì)量以及土地整治項目分布情況，分解下達(dá)年度高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，要求以項目為載體，根據(jù)《高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（TD/T 1033—2012），按照“認(rèn)定一批、補建一批和全面建設(shè)一批”的工作思路，扎實推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)?！笆濉逼陂g，全市建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田9.867萬hm2。為緩解土地資源供需矛盾、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，上海積極開展土地整治項目，規(guī)范推進(jìn)以田水路林村綜合整治為內(nèi)容的農(nóng)村土地整治工作。2011年上海啟動開展了市級土地整治項目，由市級財政安排專項資金，在本市基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)等重點生態(tài)保育區(qū)投資建設(shè)一批高標(biāo)準(zhǔn)示范性的土地整治項目。至今已實施11個市級整治項目，完工8個，整治規(guī)模超過7 800 hm2，總投資額逾28億元。市級土地整治項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)高、使用資金大，具有示范效應(yīng)，項目實施后大大提升了農(nóng)業(yè)的生態(tài)、景觀功能。

1.1.4 探索建立基本農(nóng)田保護(hù)機(jī)制。

積極建立并實施耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制。上海發(fā)布《上海市區(qū)（縣）政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》（滬府辦〔2006〕109號），落實區(qū)政府“一把手負(fù)總責(zé)”制度。各級政府制定耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法，逐級簽訂耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書，層層落實耕地保護(hù)責(zé)任，形成了市、區(qū)、鎮(zhèn)3級耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制。目前，上海已形成分年度、一級抓一級的耕地保護(hù)目標(biāo)考核制度，并把年度考核結(jié)果納入政府領(lǐng)導(dǎo)班子和主要領(lǐng)導(dǎo)綜合考核評價內(nèi)容。為促進(jìn)耕地保護(hù)，上海對基本農(nóng)田生態(tài)補償機(jī)制也進(jìn)行了積極探索。上海印發(fā)《上海市人民政府關(guān)于本市建立健全生態(tài)補償機(jī)制的若干意見》（滬府〔2009〕82 號），提出要從基本農(nóng)田、公益林和水源地等入手，綜合運用行政、法律、市場等手段，建立相應(yīng)的生態(tài)補償機(jī)制，并鼓勵有條件的區(qū)探索建立基本農(nóng)田保護(hù)基金，對農(nóng)民和農(nóng)村集體管護(hù)、利用基本農(nóng)田給予補貼和獎勵。部分區(qū)從耕地保護(hù)工作實際出發(fā)，結(jié)合財力狀況，綜合運用相關(guān)政策和資金，制定了適宜地方特點的耕地保護(hù)補償方式、標(biāo)準(zhǔn)，充分調(diào)動了集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性。浦東新區(qū)從扶持基本農(nóng)田區(qū)域發(fā)展的角度出發(fā)，建立了扶持基本農(nóng)田區(qū)域發(fā)展的專項資金;閔行區(qū)從建立生態(tài)補償機(jī)制的角度出發(fā)建立專項扶持資金;松江區(qū)設(shè)立基本農(nóng)田保護(hù)資金，扶持土地整理復(fù)墾工作。

1.2 突出成效

1.2.1 遏制了城市無序蔓延。

上海將永久基本農(nóng)田作為基礎(chǔ)性重要空間管控工具，強化在城市周邊布局（城市周邊范圍約3 000 km2，約占市域面積的50%），并在新一輪總體規(guī)劃中優(yōu)先落實。永久基本農(nóng)田的劃定，優(yōu)化了城鄉(xiāng)空間格局，也形成了城市開發(fā)的實體邊界，在實施過程中嚴(yán)格土地用途管制[5]，通過“三條控制線”（生態(tài)保護(hù)紅線、基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城市開發(fā)邊界）進(jìn)行項目管控，確?；巨r(nóng)田不被占用，城市建設(shè)用地規(guī)模不突破，倒逼城市緊湊發(fā)展，遏制城市無序蔓延。

1.2.2 推動了城市綠色發(fā)展。

在近郊地區(qū)，永久基本農(nóng)田與城市周邊的河湖、林地共同構(gòu)成了城市完整的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，為建設(shè)城鄉(xiāng)融合的生態(tài)屏障提供了支撐，緩解資源環(huán)境承載壓力，建設(shè)山水林田湖草生命共同體，促進(jìn)了城市綠色發(fā)展[6]。在遠(yuǎn)郊地區(qū)，基本農(nóng)田特有的生態(tài)景觀功能在郊野公園、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中得到充分體現(xiàn)，不僅優(yōu)化了特大型城市郊野地區(qū)農(nóng)田和村莊的景觀格局和生態(tài)功能，而且吸引了大量的市民休閑觀光，促進(jìn)了農(nóng)村地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)。

1.2.3 促進(jìn)了農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。

上海以綜合性土地整治推進(jìn)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展為導(dǎo)向，聚焦高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、土地集約節(jié)約利用和空間形態(tài)優(yōu)化，積極推進(jìn)多功能農(nóng)用地整治，分類推進(jìn)農(nóng)村居民點整治，逐步推進(jìn)城市開發(fā)邊界外工業(yè)用地減量化，促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件改善，成為推動都市農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)的重要平臺，成為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的有力抓手。

2 上海市永久基本農(nóng)田保護(hù)存在的問題

2.1 林地建設(shè)與耕地保護(hù)之間矛盾突出

自2014年上海市第六次規(guī)劃土地工作會議召開以來，規(guī)劃國土資源管理“五量調(diào)控”（總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高）特別是建設(shè)用地負(fù)增長和減量化基本形成全市各界共識，建設(shè)用地擴(kuò)張和基本農(nóng)田保護(hù)工作之間的矛盾有所緩解。但上海市城市化率高，生態(tài)建設(shè)需求急迫，2015年上?，F(xiàn)狀森林覆蓋率15%，遠(yuǎn)低于全國21.6%的平均水平，規(guī)劃至2035年，上海森林覆蓋率達(dá)到23%左右水平，需新增林地約6.0萬hm2。面對國家下達(dá)給上海市的16.6萬hm2基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)，統(tǒng)籌平衡好耕地保護(hù)和生態(tài)造林建設(shè)壓力依然艱巨。

2.2 耕地質(zhì)量綜合評價體系有待建立

目前，在基本農(nóng)田劃定的技術(shù)方法和保護(hù)制度的設(shè)計上，仍然以保護(hù)數(shù)量的確定和落實為主。在質(zhì)量建設(shè)上，規(guī)劃土地、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等主管部門分別推進(jìn)了農(nóng)用地分等定級、多目標(biāo)土壤地球化學(xué)調(diào)查、農(nóng)用地土壤詳查、土壤環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測等工作，但尚未建立一套完整科學(xué)的耕地質(zhì)量綜合評價體系，使得基本農(nóng)田劃定和保護(hù)沒有硬性的指標(biāo)依據(jù)[7]。此外，由于缺乏對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的具體引導(dǎo)和管控措施，自發(fā)調(diào)整農(nóng)地種植結(jié)構(gòu)現(xiàn)象比較普遍，永久基本農(nóng)田中地籍地類與實際種植現(xiàn)狀不符情況多發(fā)。

2.3 保護(hù)和建設(shè)政策需聚焦布局優(yōu)化

全國土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作以后，上海基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)有所下降，但上海市域耕地資源有限，城市開發(fā)邊界外耕地與國家下達(dá)的永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)仍然倒掛，按照“應(yīng)劃盡劃”的原則，上海城市開發(fā)邊界外幾乎所有耕地均劃定為永久基本農(nóng)田，使得永久基本農(nóng)田布局和建設(shè)用地布局在空間上呈現(xiàn)“短兵相接”的狀態(tài)。同時，特大型城市周邊耕地存在破碎化、零星化特征。據(jù)統(tǒng)計，永久基本農(nóng)田中面積0.067 hm2以下的零星地塊的圖斑數(shù)量占比達(dá)20%，零星破碎、布局散亂不利于高質(zhì)量保護(hù)和建設(shè)。

3 措施建議

3.1 強化規(guī)劃合理引導(dǎo)

從實施角度上講，目前林地建設(shè)存在用地、資金、政策、權(quán)益主體等多方面的困難和瓶頸問題，對于上級下達(dá)的林地建設(shè)指標(biāo)任務(wù)，實施主體存在優(yōu)先對容易實施的農(nóng)田進(jìn)行林地建設(shè)的主觀意愿和沖動，極不利于耕地和基本農(nóng)田保護(hù)。為緩解耕地保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的壓力，從空間利用角度，應(yīng)加強規(guī)劃對林地建設(shè)布局的引導(dǎo)，突出區(qū)域一體、生態(tài)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建、生態(tài)修復(fù)和土壤環(huán)境風(fēng)險防范等內(nèi)容。一是強化綠色安全屏障建設(shè)，重點實施沿江沿海防護(hù)林及濕地類型自然生態(tài)屏障建設(shè)。二是結(jié)合建設(shè)用地減量化，優(yōu)先在外環(huán)綠帶、近郊綠環(huán)、生態(tài)生態(tài)間隔帶等重要的生態(tài)結(jié)構(gòu)空間實施生態(tài)建設(shè)，提升城市環(huán)境品質(zhì)。三是防范耕地土壤環(huán)境風(fēng)險，支持小環(huán)境改善工作，工業(yè)區(qū)周邊、鄰避設(shè)施周邊、主要交通干線兩側(cè)以及受農(nóng)業(yè)面源污染較為嚴(yán)重的主要河道兩側(cè)等范圍，在堅持不破壞耕作層的前提下，按照宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林的原則，允許依規(guī)劃、有計劃、分步驟實施生態(tài)建設(shè)。耕地承擔(dān)著食物生產(chǎn)和生態(tài)的雙重功能[8]。上述空間以外的區(qū)域，宜優(yōu)先保障永久基本農(nóng)田，強化土地用途管制，設(shè)立用途管制清單。將永久基本農(nóng)田作為國土空間規(guī)劃的核心要素，強化永久基本農(nóng)田對各類建設(shè)布局的約束和引導(dǎo)，生態(tài)建設(shè)也應(yīng)納入嚴(yán)格管控范圍。

3.2 強化耕地質(zhì)量建設(shè)

一是建立健全耕地質(zhì)量調(diào)查監(jiān)測和評價制度。強化耕地質(zhì)量綜合評價的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)研究工作，從土壤地球化學(xué)調(diào)查、耕地物理特征、有機(jī)質(zhì)含量、有機(jī)污染等多維度，綜合評定耕地的質(zhì)量狀況，評價成果應(yīng)用于永久基本農(nóng)田劃定、耕地整理復(fù)墾驗收、耕地質(zhì)量建設(shè)等多方面。二是建立耕地和永久基本農(nóng)田質(zhì)量監(jiān)測體系，設(shè)立永久基本農(nóng)田質(zhì)量定期監(jiān)測網(wǎng)點，加強水土環(huán)境質(zhì)量和耕地地力監(jiān)測，定期評價永久基本農(nóng)田保護(hù)地塊變化、土壤質(zhì)量變化、農(nóng)田設(shè)施配套、產(chǎn)能提升、經(jīng)濟(jì)效益等情況。三是加強政策支持保障力度，聚焦永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，加大績效評價力度，形成激勵與制約相統(tǒng)一的政策支持體系，在項目、資金、土地等方面優(yōu)化組合、統(tǒng)籌安排，切實提升永久基本農(nóng)田綜合生產(chǎn)能力。四是加大永久基本農(nóng)田建設(shè)的資金投入力度，積極推動永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)各類涉農(nóng)資金的整合和統(tǒng)籌使用，推動永久基本農(nóng)田向規(guī)?；I(yè)化、機(jī)械化方向發(fā)展。

3.3 探索永久基本農(nóng)田布局優(yōu)化機(jī)制

在現(xiàn)行土地管理制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理制度下，農(nóng)戶自發(fā)的農(nóng)用地種植結(jié)構(gòu)調(diào)整難于有效約束，同時小規(guī)模、分散的農(nóng)戶經(jīng)營模式已不能適應(yīng)大都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。因此，在政策引導(dǎo)上，應(yīng)聚焦永久基本農(nóng)田，鼓勵永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)土地承包經(jīng)營者通過統(tǒng)一流轉(zhuǎn)平臺進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營。在此過程中，如何有效保護(hù)耕地經(jīng)營主體的利益是耕地保護(hù)很重要的一個方面[9]。另一方面，開展基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的整理和建設(shè)，是未來時期我國基本農(nóng)田保護(hù)的重要內(nèi)容[10]。在嚴(yán)格控制隨意占用永久基本農(nóng)田基礎(chǔ)上，探索基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)管理研究，以土地綜合整治為平臺，結(jié)合建設(shè)用地減量化，加強基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)土地綜合整治和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，促進(jìn)永久基本農(nóng)田結(jié)構(gòu)布局的優(yōu)化和環(huán)境質(zhì)量品質(zhì)的提升，建設(shè)更集中成片、更高質(zhì)量的永久基本農(nóng)田。同時，在永久基本農(nóng)田退出調(diào)優(yōu)機(jī)制設(shè)計上，在保證基本農(nóng)田保護(hù)數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高、布局更集中的前提下，允許保護(hù)區(qū)內(nèi)外保護(hù)圖斑的掛鉤聯(lián)動，引導(dǎo)保護(hù)區(qū)內(nèi)基本農(nóng)田數(shù)量不斷增加，區(qū)外基本農(nóng)田數(shù)量逐步退出調(diào)優(yōu)。

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