基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的江蘇省土地宏觀調(diào)控新機(jī)制構(gòu)建

史峻 馮素紅 楊興典

摘要 在分析供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對(duì)土地宏觀調(diào)控要求及江蘇省土地宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上，剖析了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下江蘇省土地宏觀調(diào)控面臨的問(wèn)題，并從總量調(diào)控、區(qū)域調(diào)控、結(jié)構(gòu)調(diào)控、效益調(diào)控、土地宏觀調(diào)控績(jī)效評(píng)價(jià)與監(jiān)測(cè)等角度構(gòu)建江蘇省土地宏觀調(diào)控“五位一體”新機(jī)制。

關(guān)鍵詞 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革;土地宏觀調(diào)控;江蘇省

中圖分類號(hào) F301.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A

文章編號(hào) 0517-6611（2019）14-0255-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.14.075

開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

Abstract Based on the analysis of demands of supplyside structural reform on land macrocontrol and land macrocontrol in Jiangsu Province， the problems of land macrocontrol in Jiangsu Province under the background of supplyside structural reform were analyzed. A new “five in one” mechanism of land macrocontrol in Jiangsu Province was constructed from the perspective of total amount control， regional control， structural control， benefit control， performance evaluation and monitoring of land macrocontrol.

Key words Supplyside structural reform;Land macrocontrol;Jiangsu Province

作者簡(jiǎn)介 史峻（1982—），男，江蘇宜興人，高級(jí)工程師，從事土地資源管理研究。*通信作者，高級(jí)工程師，博士，從事土地利用與政策研究。

收稿日期 2019-01-17;修回日期 2019-02-25

我國(guó)積極推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，并將其作為一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略，其意義重大，但統(tǒng)計(jì)顯示，土地領(lǐng)域中供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的研究文獻(xiàn)很少[1]。人多地少是我國(guó)的基本國(guó)情，推進(jìn)土地領(lǐng)域中供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是提高土地利用效率的重要手段。土地宏觀調(diào)控是土地資源管理的重要職能[2]，作為政府調(diào)控土地資源配置、土地市場(chǎng)運(yùn)行等的一種手段，在推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中發(fā)揮著重要作用。我國(guó)土地參與宏觀調(diào)控是2003年正式提出的，之后出現(xiàn)大量關(guān)于土地宏觀調(diào)控內(nèi)涵、手段等方面的研究[3-5]。但圍繞供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和土地宏觀調(diào)控相關(guān)的研究較少，目前研究主要集中在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的土地宏觀調(diào)控框架設(shè)計(jì)[6]、土地供給側(cè)面臨的財(cái)政困境及解決對(duì)策[7]等方面，而關(guān)于土地宏觀調(diào)控與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革之間的內(nèi)在聯(lián)系方面缺乏系統(tǒng)研究。為此，筆者圍繞江蘇省土地宏觀調(diào)控實(shí)際，開展基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的土地宏觀調(diào)控機(jī)制研究。

1 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對(duì)土地宏觀調(diào)控的要求

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是破解當(dāng)前我國(guó)結(jié)構(gòu)性失衡的根本之策，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)是用改革的途徑推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，目標(biāo)是通過(guò)要素優(yōu)化配置提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和效益。這對(duì)土地宏觀調(diào)控也提出了控制用地總量、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)與布局、提高用地效益等新的要求，主要通過(guò)土地政策的制定、實(shí)施、調(diào)整和完善，對(duì)土地供應(yīng)和利用加以適時(shí)適度干預(yù)，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，最終實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)[8]。

控制用地總量和強(qiáng)度是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的前提：土地總量是恒定的，通過(guò)土地用途管制、土地稅費(fèi)制度等途徑，建立低效用地與過(guò)剩產(chǎn)業(yè)用地的退出機(jī)制，并有序增加符合市場(chǎng)導(dǎo)向的用地量，合理控制建設(shè)用地總量和強(qiáng)度。優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)與區(qū)域布局是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵：土地利用結(jié)構(gòu)與布局合理與否對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有直接的促進(jìn)或制約作用，通過(guò)調(diào)整建設(shè)用地、城鄉(xiāng)用地、產(chǎn)業(yè)用地等結(jié)構(gòu)以及差別化的區(qū)域土地政策等途徑優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)與區(qū)域布局。提高用地效益是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的落腳點(diǎn)：土地宏觀調(diào)控是否有效發(fā)揮作用最終也通過(guò)土地利用效益來(lái)體現(xiàn)，通過(guò)提高節(jié)約集約用地水平和土地產(chǎn)出水平等提高用地效益。

2 江蘇省土地宏觀調(diào)控現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

2.1 江蘇省土地宏觀調(diào)控現(xiàn)狀

江蘇省位于116°18′～121°57′E、30°45′～35°20′N，地處沿海、長(zhǎng)江、隴海3條國(guó)土重要軸線的結(jié)合部，具有跨江濱海的獨(dú)特區(qū)位優(yōu)勢(shì)，在全國(guó)“一帶一路”建設(shè)以及長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展中具有重要的戰(zhàn)略地位，是“一帶一路”戰(zhàn)略的交匯點(diǎn)。近年來(lái)，江蘇省主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，自覺(jué)踐行新發(fā)展理念，土地宏觀調(diào)控取得了一些成績(jī)。

2.1.1 土地利用總量調(diào)控不斷強(qiáng)化。

一方面，耕地總量減少趨勢(shì)得以遏制。2008年江蘇省耕地首次實(shí)現(xiàn)凈增加，2012和2015年再次出現(xiàn)凈增加，2010—2016年全省耕地年均減少0.49萬(wàn)hm2，而在1997—2001年年均減少1.18萬(wàn)hm2，2002—2007年年均減少3.98萬(wàn)hm2。另一方面，建設(shè)用地增量總體呈下降趨勢(shì)。2014年江蘇省全面推進(jìn)“提升節(jié)地水平、提升產(chǎn)出效益”的“雙提升”行動(dòng)，有力助推了全省節(jié)約集約用地水平的提升，2011年建設(shè)用地增量達(dá)3.30萬(wàn)hm2，2017年增量降低至1.90萬(wàn)hm2，降幅達(dá)42%。

2.1.2 保障了經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

其一，保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展。江蘇省委、省政府明確指出在保持GDP穩(wěn)定增長(zhǎng)的同時(shí)，要求相對(duì)消耗的土地資源數(shù)量必須越來(lái)越少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，江蘇省單位GDP建設(shè)用地占用規(guī)模逐年降低，2010年全省為54.64 hm2/億元，2017年下降至35.39 hm2/億元，降幅達(dá)35%。其二，促進(jìn)社會(huì)和諧。江蘇省建立健全產(chǎn)業(yè)用地差別化供應(yīng)機(jī)制，大力支持先進(jìn)制造業(yè)等，探索城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)及工業(yè)用地退出機(jī)制，并逐步加強(qiáng)保障房建設(shè)力度，有效提高被征地農(nóng)民基本生活保障。其三，促進(jìn)生態(tài)文明。近些年來(lái)，隨著處置力度的加大，違法占用耕地有所緩和，江蘇省各地正逐步推進(jìn)生態(tài)保護(hù)引領(lǐng)區(qū)和生態(tài)保持區(qū)建設(shè)。

2.1.3 土地資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革成效明顯。

其一，堵疏結(jié)合促進(jìn)去產(chǎn)能。嚴(yán)把用地閘門，從源頭上遏制產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)用地;開展工業(yè)用地調(diào)查，積極推進(jìn)低效用地再開發(fā)工作。其二，分類施策促進(jìn)去庫(kù)存。有序調(diào)控用地供應(yīng)節(jié)奏，合理引導(dǎo)市場(chǎng)需求，避免異常高價(jià)地出現(xiàn)，嚴(yán)格執(zhí)行異常交易地塊報(bào)備制度。其三，規(guī)范管理促進(jìn)去杠桿。規(guī)范土地儲(chǔ)備行為，開展全省土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名錄更新和審核，科學(xué)合理編制土地儲(chǔ)備規(guī)劃和年度計(jì)劃。其四，深化改革促進(jìn)降成本。不斷探索，建立健全符合企業(yè)發(fā)展規(guī)律、產(chǎn)業(yè)生命周期和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的工業(yè)用地供應(yīng)制度。其五，精準(zhǔn)扶貧促進(jìn)補(bǔ)短板。支持蘇北重點(diǎn)幫扶縣區(qū)調(diào)整完善土地利用總體規(guī)劃，支持開展歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾利用、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)。

2.1.4 土地宏觀調(diào)控政策機(jī)制不斷完善。

近年來(lái)，江蘇省在國(guó)土資源管理中，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展宏觀形勢(shì)，立足江蘇省國(guó)土資源省情，制定出臺(tái)了大量政策文件，土地宏觀調(diào)控政策機(jī)制不斷完善。在耕地保護(hù)方面，建立健全“責(zé)任+激勵(lì)、行政+市場(chǎng)”的耕地保護(hù)新機(jī)制，對(duì)全省耕地保護(hù)責(zé)任主體、補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量質(zhì)量平衡、耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制、耕地保護(hù)執(zhí)法監(jiān)管等方面提出明確要求。在建設(shè)用地調(diào)控方面，強(qiáng)化建設(shè)用地總量與強(qiáng)度“雙控”，改革土地利用計(jì)劃與土地供應(yīng)，綜合施策，提高節(jié)地水平和產(chǎn)出效益。

2.2 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下江蘇省土地宏觀調(diào)控面臨的問(wèn)題

盡管江蘇省土地宏觀調(diào)控取得了一些成效，但面臨供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下提出的新的要求，江蘇省土地宏觀調(diào)控依舊面臨著一些問(wèn)題：一方面，江蘇省土地利用自身仍存在的問(wèn)題，主要包括建設(shè)用地供需矛盾依舊突出、土地利用結(jié)構(gòu)不盡合理、節(jié)約集約利用水平和土地生態(tài)效益水平有待進(jìn)一步提高、土地利用結(jié)構(gòu)區(qū)域差異顯著等;另一方面，江蘇省土地宏觀調(diào)控面臨的問(wèn)題，主要有土地利用管理監(jiān)督滯后、土地供應(yīng)方式不靈活、土地資源投入結(jié)構(gòu)失衡等。

3 基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的江蘇省土地宏觀調(diào)控新機(jī)制構(gòu)建

3.1 江蘇省土地宏觀調(diào)控的目標(biāo)

依據(jù)江蘇省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r及供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主要任務(wù)，基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的江蘇省土地宏觀調(diào)控的目標(biāo)在于改變目前用地結(jié)構(gòu)不合理、用地效益不高、土地生態(tài)效益低以及土地供應(yīng)方式不靈活、土地利用管理監(jiān)督滯后等問(wèn)題，通過(guò)“三去一降一補(bǔ)”，采用嚴(yán)格保護(hù)耕地和生態(tài)用地、控制建設(shè)用地總量、合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局、提高土地利用節(jié)約集約水平等手段，保持全省土地總供給與土地總需求的基本平衡，彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)的不足，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，增加就業(yè)，穩(wěn)定物價(jià)，達(dá)到社會(huì)和諧、生態(tài)良好的局面，最終實(shí)現(xiàn)全省社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)的協(xié)同發(fā)展。

3.2 江蘇省土地宏觀調(diào)控“五位一體”新機(jī)制

江蘇省根據(jù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對(duì)土地宏觀調(diào)控的要求，依據(jù)自身的土地利用狀況和土地宏觀調(diào)控現(xiàn)狀，構(gòu)建江蘇省土地宏觀調(diào)控總量調(diào)控、區(qū)域調(diào)控、結(jié)構(gòu)調(diào)控、效益調(diào)控、土地宏觀調(diào)控績(jī)效評(píng)價(jià)與監(jiān)測(cè)等“五位一體”新機(jī)制（圖1）。

3.2.1 總量調(diào)控機(jī)制。

主要對(duì)應(yīng)要素優(yōu)化配置，強(qiáng)化耕地和生態(tài)用地保護(hù)，逐步減少新增建設(shè)用地計(jì)劃，控制單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的建設(shè)用地強(qiáng)度，提升土地資源配置效率。

江蘇省土地開發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)處于較高的位置，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求江蘇對(duì)土地開發(fā)總量與強(qiáng)度雙控。在此背景下，江蘇省提出了生態(tài)保護(hù)紅線、耕地保護(hù)紅線和開發(fā)強(qiáng)度紅線“三條紅線”保護(hù)戰(zhàn)略，堅(jiān)持保護(hù)與開發(fā)并重、開源與節(jié)流并舉、節(jié)地與提效并進(jìn)，促進(jìn)區(qū)域差別化特色化協(xié)調(diào)發(fā)展。生態(tài)紅線保護(hù)的制度創(chuàng)新主要在于構(gòu)建集生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、生態(tài)紅線保護(hù)數(shù)據(jù)庫(kù)、生態(tài)紅線保護(hù)信息反饋機(jī)制等于一身的生態(tài)文明建設(shè)制度體系;耕地保護(hù)紅線的制度創(chuàng)新主要在于建立健全“責(zé)任+激勵(lì)”“行政+市場(chǎng)”耕地保護(hù)機(jī)制;開發(fā)強(qiáng)度紅線的制度創(chuàng)新主要在于完善建設(shè)用地總量與強(qiáng)度“雙控”制度體系。

3.2.2 區(qū)域調(diào)控機(jī)制。

主要對(duì)應(yīng)要素優(yōu)化配置和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，通過(guò)區(qū)域資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)分析，制定和實(shí)行差別化的土地政策，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)和均衡發(fā)展。

江蘇省在已有區(qū)域發(fā)展的基礎(chǔ)上，根據(jù)國(guó)家區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)的重大戰(zhàn)略，打造“1+3”的功能區(qū)，即以揚(yáng)子江城市群作為經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場(chǎng)，同時(shí)打造沿海經(jīng)濟(jì)區(qū)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)和以徐州為中心的淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)。根據(jù)各區(qū)域土地資源主導(dǎo)功能、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、資源環(huán)境承載力等差異，實(shí)施差別化的區(qū)域土地利用管理政策，構(gòu)建區(qū)域差別化土地調(diào)控機(jī)制。

3.2.3 結(jié)構(gòu)調(diào)控機(jī)制。

主要對(duì)應(yīng)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，通過(guò)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)、完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、完善產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)引導(dǎo)、探索人地掛鉤政策機(jī)制等，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)，助推產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量和效益。

江蘇省從優(yōu)化土地資源供應(yīng)結(jié)構(gòu)入手，優(yōu)用存量、優(yōu)配增量、主動(dòng)減量，有效促進(jìn)產(chǎn)能過(guò)剩有效化解，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化重組，降低企業(yè)用地成本;并不斷完善供地政策，精準(zhǔn)保障重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、民生項(xiàng)目和創(chuàng)新項(xiàng)目用地，大力支持先進(jìn)制造業(yè)等用地，著力提高土地資源供給質(zhì)量和效率。江蘇省調(diào)控土地利用結(jié)構(gòu)的主要做法有健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)、探索江蘇特色“人地掛鉤”機(jī)制等。

3.2.4 效益調(diào)控機(jī)制。

主要對(duì)應(yīng)提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和效益，通過(guò)節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)、低效用地再開發(fā)、閑置土地處置、地上/地下空間綜合利用、土地綜合整治、耕地保護(hù)等手段和措施，提升節(jié)地水平和產(chǎn)出效益，從而達(dá)到提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、提高資源配置效率的目標(biāo)。

江蘇省緊密圍繞供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推進(jìn)改革創(chuàng)新，嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模，優(yōu)化配置新增建設(shè)用地，積極盤活存量建設(shè)用地，有序調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，以政策創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)節(jié)地水平和產(chǎn)出效益雙提升。通過(guò)嚴(yán)把建設(shè)項(xiàng)目用地準(zhǔn)入關(guān)、完善土地資源市場(chǎng)化配置機(jī)制、提高成效建設(shè)用地利用效率、完善土地利用的跟蹤監(jiān)管等，分別從準(zhǔn)入、配置、使用、監(jiān)管等環(huán)節(jié)提升節(jié)地水平和產(chǎn)出效益。

3.2.5 土地宏觀調(diào)控績(jī)效評(píng)價(jià)與監(jiān)測(cè)機(jī)制。

為前面的四大機(jī)制提供評(píng)估與反饋，是為了更好地提高土地宏觀調(diào)控機(jī)制的效果，通過(guò)土地宏觀調(diào)控績(jī)效評(píng)價(jià)、土地宏觀調(diào)控監(jiān)測(cè)，并從耕地保護(hù)紅線預(yù)警和土地開發(fā)強(qiáng)度預(yù)警等方面對(duì)土地宏觀調(diào)控進(jìn)行預(yù)警，使土地宏觀調(diào)控決策更具科學(xué)性、說(shuō)服力，從而更好地為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革服務(wù)。

為深入全面地反映土地宏觀調(diào)控效果，江蘇省從保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推進(jìn)社會(huì)和諧、促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌和建設(shè)生態(tài)文明等方面構(gòu)建了土地宏觀調(diào)控核心指標(biāo)體系，主要包括單位GDP耗地率、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤面積、單位建設(shè)用地碳排放量等。為了加強(qiáng)土地宏觀調(diào)控，江蘇省實(shí)施了全省國(guó)土資源綜合監(jiān)管平臺(tái)、全天候遙感監(jiān)測(cè)等監(jiān)測(cè)手段。

4 結(jié)論

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了新常態(tài)，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是歷史所需，與此同時(shí)，習(xí)近平總書記對(duì)江蘇發(fā)展提出了“努力建設(shè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)、百姓富、環(huán)境美、社會(huì)文明程度更高的新江蘇”要求。面臨新形勢(shì)、新要求，急需構(gòu)建國(guó)土資源保護(hù)、保障和調(diào)控新機(jī)制，而調(diào)控是重要職能，是為了更好的保護(hù)和保障。對(duì)此，圍繞供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對(duì)土地宏觀調(diào)控的要求以及江蘇省土地宏觀現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，構(gòu)建了基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的江蘇省土地宏觀調(diào)控新機(jī)制，這為在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下推動(dòng)全國(guó)土地宏觀調(diào)控提供了參考。

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