基于“土地整治+”的南疆地區(qū)莎車縣精準(zhǔn)扶貧探討

張斯奇 劉新平

摘要 以莎車縣英巴格村城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目為例，在分析項目實施后英巴格村經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益的基礎(chǔ)上，闡述土地整治對精準(zhǔn)扶貧的助推作用，為莎車縣未來“土地整治+精準(zhǔn)扶貧”工作提出對策與建議。

關(guān)鍵詞 精準(zhǔn)扶貧;土地整治+;南疆地區(qū)莎車縣

中圖分類號 S-9文獻標(biāo)識碼 A

文章編號 0517-6611（2019）14-0252-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.14.074

開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

Abstract Taking the project of increasing or decreasing the urban and rural construction land in Yingbage Village of Shache County as an example，based on the analysis of the economic， social and ecological benefits of Yingbage Village after the implementation of the project， it explained the promotion of land remediation on precision poverty alleviation effect，so as to propose countermeasures and suggestions for the future “l(fā)and remediation + precision poverty alleviation” work in Shache County.

Key words Precision poverty alleviation;Land remediation +;Shache County，Southern Xinjiang

作者簡介 張斯奇（1995—），女，山東東營人，碩士研究生，研究方向：土地利用與規(guī)劃。

收稿日期 2019-01-25

“土地整治+”是指在土地整治的過程中，以創(chuàng)新的工作思路，適應(yīng)當(dāng)?shù)刈匀?、?jīng)濟社會、生態(tài)等多方面協(xié)同發(fā)展，從而發(fā)揮土地整治最大的綜合效益。“土地整治+精準(zhǔn)扶貧”模式是指針對貧困地區(qū)的自然、社會、經(jīng)濟現(xiàn)狀，因地制宜地對該地區(qū)的田、水、路、林、村進行土地整治活動，以實現(xiàn)農(nóng)民增收為目的，進而達到脫貧的目標(biāo)[1]。

當(dāng)前，新疆將脫貧攻堅作為援疆工作的重點。作為新疆22個深度貧困縣之一的莎車縣，自然條件惡劣且耕地質(zhì)量、土壤肥力和基礎(chǔ)設(shè)施等條件遠低于全區(qū)平均水平。因此，因地制宜地進行土地整治工作，是今后一個時期內(nèi)莎車縣精準(zhǔn)扶貧工作的基礎(chǔ)。

1 莎車縣“土地整治+精準(zhǔn)扶貧”狀況

1.1 項目基本情況

自治區(qū)黨委及政府積極響應(yīng)國務(wù)院頒布的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦

法》[2]，將莎車縣作為該項目的試點，通過建設(shè)安居房將擬復(fù)墾為耕地的建設(shè)用地上零散的居民點整合，以實現(xiàn)節(jié)約集約利用建設(shè)用地、增加耕地面積、提升耕地質(zhì)量的目標(biāo)，也使得城鄉(xiāng)用地布局更為合理。

莎車縣佰什坎特鎮(zhèn)英巴格村作為該項目的試點村。項目實施前，英巴格村農(nóng)村居民點用地共有59.05 hm2，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目，對老舊農(nóng)村居民點用地拆遷可得建設(shè)用地指標(biāo)34.48 hm2，其中1.11 hm2用于建新安置區(qū)的使用，剩余33.37 hm2為新增的建設(shè)用地交易指標(biāo)，項目實施后村莊面積為25.68 hm2。交易收益首先用于抵扣各項規(guī)劃成本，節(jié)余部分可用于項目的專項資金，滾動使用[3]。

項目實施過程中保證了建設(shè)用地不增加、耕地不減少。項目區(qū)實施前后地類結(jié)構(gòu)變化情況見表1。

1.2 實施效益分析

1.2.1 經(jīng)濟效益分析。

根據(jù)2017年農(nóng)產(chǎn)品的最新價格，通過實地走訪調(diào)查，結(jié)合項目區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀，分析如下：項目實施后，可通過建設(shè)用地整理復(fù)墾為耕地的面積為29.30? hm2。按照小麥單產(chǎn)4 776.12 kg/hm2，單價2.4元/kg計算，種植小麥毛收入為11 462.69元/hm2，扣除生產(chǎn)成本5 373.13元/hm2，可得純收入為6 089.56元/hm2。項目實施后，每年給村民額外帶來17.84萬元的收入。

1.2.2 社會效益分析。

1.2.2.1 有利于土地節(jié)約集約利用。

項目實施前，英巴格村有村民365戶，共計1 460人，居民點用地面積為59.05 hm2，戶均居民點用地面積為1 617.81 m2，人均居民點用地面積為404.45 m3。項目實施后，居民點用地面積為25.68 hm2，戶均居民點用地面積703.45 m2，人均居民點用地面積175.86 m2，人均及戶均用地面積大幅度減少，土地利用節(jié)約集約程度得到大幅度提升。

1.2.2.2 有助于精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。項目的實施有利于社會主義新農(nóng)村的建設(shè)推進，實現(xiàn)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農(nóng)村建設(shè)總體要求，從而鞏固鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及精準(zhǔn)扶貧成果。

一是改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。項目的實施，使得項目區(qū)內(nèi)零散分布的農(nóng)村居民點得到整理，“旱能灌、澇能排”的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田面積增大，耕地產(chǎn)能提高，農(nóng)村道路用地凈增1.15 hm2，田間道路情況得到完善，公路交通網(wǎng)絡(luò)已全面建成。有利于推進規(guī)模化、多元化、科學(xué)化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，從而更好地適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)需求。

二是改善農(nóng)民生活環(huán)境，促使農(nóng)民生產(chǎn)水平的提升。項目的實施，使得農(nóng)民居住更為集中，形成中心村[4]。中心村內(nèi)的水、電、網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施完善，中心村也是村委會和文化廣場所在區(qū)域，輻射范圍1～2 km。農(nóng)民的生活環(huán)境和生產(chǎn)水平均得到提升。

1.2.3 生態(tài)環(huán)境效益分析。

1.2.3.1 生態(tài)環(huán)境得到改善。

項目實施后，溝渠面積凈增1.54 hm2，不斷完善的溝渠系統(tǒng)有效地解決了取水排澇問題;林地面積凈增1.55 hm2，系統(tǒng)的防護林在防風(fēng)固沙、保持水土方面起了很大的作用，從而使得生態(tài)環(huán)境與農(nóng)田小氣候不斷得到改善。

1.2.3.2 農(nóng)村景觀得到美化。項目的實施，使得中心村得到安置，標(biāo)準(zhǔn)田塊的建設(shè)不斷完善;拆舊區(qū)內(nèi)雜亂無序的房屋建筑、零散分布的田塊得到改變。建新區(qū)村莊布局整齊規(guī)范，農(nóng)村景觀得到美化。

2 莎車縣“土地整治+精準(zhǔn)扶貧”過程中面臨的問題

2.1 部門之間缺少交流與合作 在工作過程中，各部門間缺少交流、各自為政，難以形成部門合力，無法實時共享土地整治與精準(zhǔn)扶貧成果[5]。同時，僅靠莎車縣政府作為單一主體統(tǒng)籌工作安排，無法適應(yīng)日漸繁重的工作量與“土地整治+精準(zhǔn)扶貧”模式的需要。

2.2 生態(tài)環(huán)境脆弱 莎車縣春季多沙塵暴，全年降水稀少，部分山區(qū)自然環(huán)境更為惡劣，生物多樣性及生態(tài)系統(tǒng)復(fù)雜性程度較低，但在長期發(fā)展過程中，兩者緊密相連達到了一個相對平衡的狀態(tài)。但是惡劣的自然環(huán)境使得這種平衡狀態(tài)極其容易遭到破壞，且難以恢復(fù)。

2.3 僅靠土地整治無法解決教育、住房、醫(yī)療等社會問題 致貧原因不僅包含自然、生態(tài)等環(huán)境因素，還包含教育、住房、醫(yī)療、人口素質(zhì)等社會因素[6]。因此，精準(zhǔn)扶貧工作需要“精準(zhǔn)”，要因地制宜地采取針對性措施進行。

2.4 耕地的基礎(chǔ)條件較差

土地整治無法迅速實現(xiàn)整個莎車縣的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。莎車縣耕地面積在近幾年一直呈現(xiàn)上升趨勢，但是由于投入較少，基礎(chǔ)條件較差，農(nóng)田的基本建設(shè)跟不上，水利工程設(shè)施、防護林帶等工程建設(shè)配套不完善，導(dǎo)致耕地土壤貧瘠化、鹽堿化、沙化等問題發(fā)生。同時，南部山區(qū)人少地多、人均耕地較多，歷史上形成的粗放經(jīng)營的習(xí)慣如今仍在農(nóng)村部分地區(qū)沿襲[7]。

2.5 山區(qū)土地整治難度較大 隨著自治區(qū)扶貧力度的加強，莎車縣多數(shù)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)村經(jīng)濟得到了較好的發(fā)展，但仍存在山區(qū)的貧困村難以實現(xiàn)扶貧的推進工作。這些地區(qū)由于自然環(huán)境較為惡劣，經(jīng)濟、文化發(fā)展較為滯后、交通不便等因素的影響，土地整治難度較大，對扶貧攻堅工作的開展造成了極大的影響。

3 對策建議

3.1 強化部門合作，建立相關(guān)制度 要想建立一套完善的“土地整理+精準(zhǔn)扶貧”的政策，需要莎車縣政府始終堅持以土地整治項目為基礎(chǔ)，聯(lián)合國土資源局、農(nóng)業(yè)局、扶貧辦、統(tǒng)計局、村委會等多個部門相互合作，并不斷完善政府領(lǐng)導(dǎo)、部門間溝通、規(guī)劃銜接等機制，積極向自治區(qū)匯報進展，精準(zhǔn)發(fā)力，施策扶貧。要根據(jù)當(dāng)?shù)氐耐恋厥褂们闆r完善土地利用總體規(guī)劃以及其他各種專項規(guī)劃，科學(xué)合理地優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提升土地使用的效率。對于新增的建設(shè)用地計劃指標(biāo)，要優(yōu)先考慮將其用于扶貧的需求上。在國土資源局開展土地整治工作時，政府要協(xié)調(diào)項目區(qū)的農(nóng)民主動參與到土地整治的工作中來。

莎車縣政府在推進“土地整治+精準(zhǔn)扶貧”工作時，嘗試重視以下幾個方面：首先，縣政府出臺政策方案，將土地整治劃撥資金納入縣精準(zhǔn)扶貧專項資金中去，以便“土地整治+精準(zhǔn)扶貧”的實施，做到集中財力精準(zhǔn)扶貧。其次，扶貧辦根據(jù)統(tǒng)計局及農(nóng)業(yè)局等部門收集的數(shù)據(jù)資料確定縣域內(nèi)的重點貧困鄉(xiāng)、貧困鎮(zhèn)及貧困村。再次，縣政府在分配土地整治建設(shè)任務(wù)及分發(fā)補助資金時，需要依據(jù)扶貧辦提供的歷年數(shù)據(jù)資料有針對性地分配，將資金向重點貧困地區(qū)傾斜，努力改善當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施狀況。之后，村莊的搬遷工作進行時，首先要進行的是舊村的復(fù)墾工作安排，還可以選擇幾個重點貧困鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村將其設(shè)置為國土資源管理制度改革的試點鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村[8]，對當(dāng)?shù)氐牡托в玫?、荒漠、戈壁、重度鹽堿地等未利用地進行開發(fā)利用，以增加當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的收入。最后，由于莎車縣南部山區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱、自然條件較為惡劣，政府要出臺相應(yīng)政策加快進行該區(qū)域搬遷意愿較大的村民的搬遷工程。

3.2 注重生態(tài)環(huán)境，再現(xiàn)綠水青山

無論是土地整治還是精準(zhǔn)扶貧工作，都是為當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民服務(wù)，最終目的是提高他們的生活質(zhì)量。在土地整治助推精準(zhǔn)扶貧的過程中，實現(xiàn)全縣的綠色崛起及可持續(xù)發(fā)展[9]，是莎車縣精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵抓手。莎車縣可以設(shè)立生態(tài)建設(shè)環(huán)境保護專項資金，提高生態(tài)建設(shè)環(huán)境保護項目的補助標(biāo)準(zhǔn)。利用土地整治工程手段，再造莎車縣生態(tài)環(huán)境圈的綠水青山。

改善沙土及鹽堿土。莎車縣有較大面積的沙土，土壤鹽堿化也較為嚴(yán)重。近幾年來，莎車縣通過進行土地整治工程和已實施的基本農(nóng)田保護工程，有效地改善了當(dāng)?shù)赝寥赖睦砘h(huán)境，提升了農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量，提高了農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量，從而使得當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入得到增加[10]。

做好水土保持工作。莎車縣山區(qū)林帶少，部分地區(qū)水土流失較為嚴(yán)重。在項目建設(shè)時，要圍繞“綠”字進行，防止農(nóng)民的生產(chǎn)居住環(huán)境被水土流失侵害;通過修筑山區(qū)坡地擋土墻，保證在進行排水渠道修繕時，坡地表層土壤不被沖刷。

3.3 結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣?，?chuàng)新扶貧路徑

土地整治不僅僅是單獨對土地的整治，項目的實施還可以帶動多個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，如推動旅游資源的開發(fā)、特色農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

土地整治工作可以有效開發(fā)當(dāng)?shù)氐穆糜钨Y源，結(jié)合當(dāng)?shù)芈糜钨Y源特色實施土地整治項目，讓當(dāng)?shù)鬲毦咛厣淖匀簧鷳B(tài)景觀促進旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，讓旅游扶貧成為助推遠郊及山區(qū)農(nóng)民脫貧致富的新路徑。莎車縣旅游資源豐富，如絲綢之路莎車濕地公園、葉爾羌汗國王陵等國家3A級旅游景點。莎車縣政府應(yīng)因地制宜、統(tǒng)籌兼顧，充分發(fā)揮縣域內(nèi)田、水、路、林、村綜合整治的優(yōu)勢，將土地整治的內(nèi)涵不斷擴展，在“土地整治+旅游”上下足功夫，為當(dāng)?shù)刎毨мr(nóng)民提供一份額外收入。

土地整治還可以推動當(dāng)?shù)靥厣彐?zhèn)的形成。莎車縣是一個多民族聚居的地區(qū)，不同民族間的文化互相交融形成了莎車縣獨具特色的民族文化。莎車縣政府應(yīng)大力扶持民俗旅游，打造集生態(tài)農(nóng)業(yè)、蔬果采摘、旅游觀光、“農(nóng)家樂”等于一體的田園綜合體，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民致富提供新的路徑。

3.4 重視實地勘測，講求因地制宜

土地整治過程中，首先要進行的就是實地勘測工作，該工作也是土地整治的基礎(chǔ)內(nèi)容。它既能保證項目的合理性、保證土地整治施工進度的順利進行，并在實地勘測過程中通過與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的互動，激發(fā)他們對日后土地整治項目參與的積極性，又能了解項目區(qū)自然、經(jīng)濟、社會、人文等多種情況，以便因地制宜地進行土地整治項目。

實地探測工作要盡可能地細致，并且進行多階段的調(diào)查。首先是土地整治方案設(shè)計前的實地調(diào)查。這個階段主要是針對項目區(qū)內(nèi)環(huán)境進行的勘測。包括可供水源、排水狀況、灌溉設(shè)施、林帶情況、道路情況等，可以為土地整治工作提供初步方案的規(guī)劃依據(jù)。其次是中期調(diào)查。根據(jù)設(shè)計好的土地整治初步方案，對項目所在區(qū)域土地進行有針對性的實地踏勘，此階段應(yīng)邀請項目區(qū)內(nèi)與該土地整治項目有直接關(guān)聯(lián)的村委會干部及村民代表一同進行勘測，廣泛征求他們的意見，從而能夠深入且準(zhǔn)確地了解該地區(qū)群眾對項目的態(tài)度，并可以向他們征求關(guān)于調(diào)整土地權(quán)屬關(guān)系的建議[4]。

在探測工作結(jié)束后，對項目區(qū)已經(jīng)有了一個初步的了解與認識。此時，針對項目區(qū)的情況進行討論，因地制宜地提出意見，以確定項目區(qū)土地整治的具體實施方案。

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