博弈論視角下城中村改造中的合作治理研究

謝蕓

摘 要：城中村是中國快速城市化進程中的特有現(xiàn)象，是傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)向現(xiàn)代城市社區(qū)的過渡階段，城中村的存在嚴重制約了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，因此，有序推進城中村的改造對優(yōu)化城市空間布局、促進城市全面和諧發(fā)展具有重要意義。文章選取南京市浦口區(qū)泰山街道橋北村作為研究對象，運用博弈論的方法，對橋北村改造中政府、開發(fā)商、村民等利益相關(guān)者進行利益訴求和博弈關(guān)系分析，深入挖掘當前橋北村多元主體合作治理的困境，試圖構(gòu)建以利益主體為核心的利益協(xié)調(diào)機制，緩解城中村改造中的利益沖突，實現(xiàn)多元主體合作共贏的城中村改造。

關(guān)鍵詞：橋北村;城中村改造;博弈論;合作治理

從上世紀九十年代開始，隨著城市化進程加快，我國城市建設(shè)的規(guī)模不斷擴大，大量的農(nóng)村土地變成城市建設(shè)用地，土地性質(zhì)由集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?，很多地方盡管完成了土地城鎮(zhèn)化，但是當?shù)氐墓不A(chǔ)設(shè)施、人居環(huán)境衛(wèi)生等方面與現(xiàn)代城市社區(qū)仍存在較大差距，尤其是當?shù)氐娜丝诤蜕罘绞讲]有得到相應(yīng)的城鎮(zhèn)化，逐漸演變成“都市里的村莊”。城中村的存在一方面為城市的發(fā)展輸送了大量的廉價勞動力，推動了城鄉(xiāng)融合發(fā)展，另一方面由于城中村人口構(gòu)成復雜、基礎(chǔ)設(shè)施落后、建筑破舊雜亂、環(huán)境臟污狼藉，嚴重制約了城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，引發(fā)了一系列社會治理難題?；诔青l(xiāng)一體化發(fā)展的需要，各地政府紛紛開始對城中村進行改造。城中村的改造涉及多元主體的復雜利益關(guān)系，是利益相關(guān)者之間進行博弈的過程。文章在實地調(diào)研的基礎(chǔ)上，對橋北村改造中的利益相關(guān)者及其訴求進行分析，試圖打破城中村改造中多元主體合作治理的困境，以期為城中村的改造提供有利參考。

一、橋北村改造中的利益博弈

（一）博弈論的理論視角

博弈論是研究具有競爭或斗爭問題的數(shù)學理論和方法，一個博弈過程通常包括四個方面：一是博弈參與者，即博弈過程中能夠獨立進行決策、承擔后果，并以最大化自身利益為目的而選擇相應(yīng)行動的個人或組織;二是全部博弈方各自可采取的所有行為策略的集合;三是博弈次序，即誰先選擇行為策略，誰后選擇;四是博弈者的收益，在各博弈方不同策略組合中，得到的收益或損失的結(jié)果。

簡單地說就是每個博弈參與者都希望在博弈過程中采取最優(yōu)策略，實現(xiàn)自身利益的最大化。

（二）橋北村改造中的博弈主體及其利益訴求

為了改善橋北城中村“臟亂差”的城市環(huán)境和橋北村居民的生活環(huán)境，南京市出臺了《南京市棚戶區(qū)改造和老舊小區(qū)整治行動計劃》，計劃在2020年前完成418個棚戶區(qū)的全面改造。在橋北村改造的博弈關(guān)系中涉及的主要利益相關(guān)者有地方政府、開發(fā)商和橋北村村民，各方博弈主體都希望通過橋北城中村的改造工程獲得自身利益最大化。其中各博弈主體的角色定位及利益訴求如下：

（三）橋北村改造中的博弈關(guān)系分析

（1）南京市政府與橋北村村民的博弈

南京市政府是橋北村土地產(chǎn)權(quán)的實質(zhì)所有者，是橋北村改造的發(fā)起者和指導者。對于南京市政府方面來說，通過對橋北村的改造，不僅可以獲取高額的土地出讓金，增加財政收入，而且可以為南京的城市建設(shè)儲備豐富的土地資源，同時還能獲得長期的社會效益、生態(tài)效益和文化效益;而對于橋北村未來的發(fā)展來說，通過改造工程，橋北村的整體環(huán)境將得到極大改善。但是如果假定南京市政府和橋北村村民都是“理性經(jīng)濟人”，則會導致雙方成為追逐最大利益的矛盾體。雙方博弈的重點在于能否滿足各自的利益訴求，雙方博弈的結(jié)果直接影響橋北村能否順利進行改造。南京市政府和橋北村村民勢必會根據(jù)各自的利益訴求選擇不同的博弈策略。比如，南京市政府為了降低拆遷補償成本禁止搶建擴建行為但是仍有部分橋北村村民為了獲得最大拆遷補償利益采取不正當?shù)姆椒?，如果南京市政府沒有對拆遷補償、社會保障等方面做出妥善處理，極易導致橋北村村民不支持甚至反對橋北村改造，形成南京市政府與橋北村村民在利益博弈中的“消長關(guān)系”。

（2）南京市政府與房地產(chǎn)開發(fā)商的博弈

橋北村改造的資金來源主要為南京市政府財政下?lián)?，資金來源渠道單一以及資金數(shù)量投入不足減緩了橋北村改造的速度，開發(fā)商的介入可以有效解決橋北村改造中的資金不足問題，但是開發(fā)商能否順利介入橋北村改造項目取決于土地出讓金價格、項目容積率大小以及項目地理位置是否優(yōu)越等各方面因素，同時需要重點考慮橋北村改造所需投入資金與回報的比率，而南京市政府基于城市的整體發(fā)展對列入改造的城中村也許并沒有特別的要求，因此，在橋北村改造過程中橋北村的開發(fā)成本與回報周期效益能否均衡勢必成為南京市政府與開發(fā)商利益博弈的核心內(nèi)容。

（3）開發(fā)商與橋北村村民的博弈

南京市政府引入開發(fā)商進行橋北村改造項目后將退出開發(fā)商與橋北村村民的博弈過程，充當監(jiān)督管理者與協(xié)調(diào)者角色，而開發(fā)商與橋北村村民的利益博弈歸根結(jié)底是拆遷補償問題，開發(fā)商不僅要補償橋北村村民土地產(chǎn)出和增值的收益，而且還需要承擔橋北村村民的具體安置工作以及諸多過程復雜、成本高昂的社會責任，[5]然而，往往開發(fā)商并不愿意主動承擔這些問題，他們更加關(guān)注橋北村優(yōu)越的區(qū)位條件及其未來發(fā)展中可能存在的巨大商機和經(jīng)濟利益。

二、橋北村改造中合作治理的實踐困境

在橋北村改造過程中各利益相關(guān)者都希望從中獲得最大效益，因此，容易激化各利益主體之間的矛盾，給多元主體合作治理橋北村帶來了困難。目前橋北村改造中多元主體合作治理的實踐困境主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）利益主體協(xié)調(diào)難度大

橋北村改造中主要涉及南京市政府、開發(fā)商和橋北村村民三方利益主體，各利益主體都應(yīng)維護自身的合理利益并承擔相應(yīng)的職責，避免激化各利益主體之間的矛盾，影響橋北村改造的進程。在橋北村改造項目中，南京市政府的職責要求是不僅要保障橋北村村民的利益、改善橋北村的人居環(huán)境，還要保護開發(fā)商的利益，而南京市政府引入開發(fā)商進行橋北村改造后將會退居幕后，充當指揮者和監(jiān)管者的角色。在現(xiàn)實改造過程中，三方主體往往為了追求各自的利益最大化而忽略了自身的職責，導致橋北村改造過程中出現(xiàn)政府不管不顧，開發(fā)商想方設(shè)法牟利而村民的利益卻無法保障的問題。

（二）橋北村改造成本巨大

橋北村改造中所需改造成本費用主要包括征地補償、變更費用、整條村改造、村民自用房屋變更為居民商品房屋的變更費用、集體經(jīng)濟組織改為法人公司的變更和資產(chǎn)評估費用、改造后的原公共開支（如道路維修、排水、供水、供電、環(huán)衛(wèi)、治安、教育、計生）等，要想完全對橋北村進行改造重建往往會涉及上千萬乃至上億的資金。而南京市政府無法提供這么大量的資金，所以需要大力招商引資，但是作為以營利為目的的開發(fā)商都希望以最小的投入獲得最大的回報，因此開發(fā)商都會對橋北村進行事先的科學評估、慎重行事。

（三）存在政策法規(guī)的死角

橋北村改造工程是一個循序漸進的系統(tǒng)工程，就實地調(diào)研的情況來看，橋北村還存在大量私搭亂建的違章建筑、非法出租、轉(zhuǎn)讓和倒賣問題嚴重，面對這些問題，南京市政府在管理體制機制、改造政策法規(guī)上還存在很多缺漏（如戶籍制度、土地利用制度、財政機制、投資機制、治安管理機制等），而且還沒有形成一個統(tǒng)籌部門對橋北村的改造進行統(tǒng)一的規(guī)范引導，各管理部門仍存在職能交叉的情況，因此，在橋北村改造過程中涉及具體的改造方式和手段等往往在實施層面容易產(chǎn)生矛盾，缺乏可操作性，影響改造的效果。

三、橋北村改造中合作治理的路徑探索

（一）樹立共建共治共享的治理理念

橋北村改造不僅需要南京市政府、開發(fā)商、村民三個核心利益主體的參與，還需要外來人口、普通市民、新聞媒體、學術(shù)組織等非核心利益主體一同推動，這就要求橋北村改造需要緊跟共建共治共享的新發(fā)展理念，積極探索在南京市政府引導下的多元利益主體合作治理機制，構(gòu)建更加具有包容性的利益相關(guān)者納入機制，讓各博弈主體通過正當合法的途徑參與到橋北村的改造中，推進城鄉(xiāng)區(qū)域一體化發(fā)展，縮小社會差距，增進橋北村村民的幸福感和獲得感。

（二）搭建多元主體合作治理的平臺

（1）以社區(qū)建設(shè)搭建合作平臺

橋北村要想實現(xiàn)與現(xiàn)代化城市社區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，必須加大社區(qū)建設(shè)力度，全面整治橋北村“臟亂差”的社區(qū)環(huán)境。第一，在防止人才、勞動力流失的情況下全力吸引新居民、引進企業(yè)，為橋北村改造注入“新鮮血液”，增強橋北村未來發(fā)展的活力。第二，將橋北村的環(huán)境衛(wèi)生管理和公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與維護納入城市管理規(guī)劃中，加強橋北村的綠化和道路設(shè)施建設(shè)，并優(yōu)先為橋北村的供熱、供水、供電、公交、電訊、有線電視及社會事業(yè)的發(fā)展等安排專項資金建設(shè)和發(fā)展，為各利益主體參與橋北村改造提供優(yōu)越的外部條件。

（2）以社會組織建設(shè)搭建合作平臺

橋北村的人口主要由本地村民和外來流動人口兩大群體構(gòu)成，這兩大群體間的交往互動處于較低的水平。隨著橋北村改造工程的深入進行，橋北村與周邊社區(qū)的差距將逐漸縮小，想要實現(xiàn)橋北村與江北新區(qū)的融合，最關(guān)鍵的是要實現(xiàn)人的融合，著重培養(yǎng)橋北村村民的“市民化”意識，打破傳統(tǒng)的小農(nóng)意識和封閉觀念，使其能真正融入城市現(xiàn)代化的發(fā)展進程中。根據(jù)橋北村的實際情況，可以根據(jù)職業(yè)分類成立相應(yīng)的工會或行業(yè)協(xié)會，提供公共服務(wù)、維權(quán)和社會接納，并進行知識和組織化的輸入;根據(jù)村內(nèi)具體的人口情況吸收相應(yīng)的人口組建志愿者隊伍，為橋北村民眾提供表達社情民意的平臺，共同參與到橋北村的治理中。

（三）堅持多元主體合作的基本原則

橋北村改造必須尊重各利益主體的意見，不能在南京市政府主導下進行強力推進，需要從各利益主體的共同目標出發(fā)探索解決利益矛盾的新方法，為南京市政府、開發(fā)商和橋北村村民的合作治理創(chuàng)造可能，需要堅持以下多元主體合作治理的基本原則：第一，平等協(xié)商原則，促進橋北村改造中的相關(guān)信息公開透明，打破各利益主體間的信息不對等、不公平的格局;第二，合作信任原則，不僅要加強相同利益相關(guān)者之間的合作互信，更重要的是還要加強不同利益相關(guān)者之間的合作互信;第三，持續(xù)發(fā)展原則，橋北村的改造過程是一個動態(tài)的循序漸進的過程，在改造過程中不能急功近利、急于求成，需要考慮橋北村未來的可持續(xù)全面發(fā)展。

（四）強化合作治理運行機制的監(jiān)管

橋北村改造的合作治理運行機制本質(zhì)上是給各博弈主體提供利益協(xié)調(diào)的平臺以促進公共利益的實現(xiàn)，但在實際運行中經(jīng)常會淪為“特殊戶”追求特殊利益訴求的快速通道，這就要求南京市政府加強對合作治理運行機制的監(jiān)管，力求程序上操作嚴謹規(guī)范避免這一現(xiàn)象的產(chǎn)生，防止有心人特殊利益的獲取損害整體的利益。首先，政府必須以身作則，規(guī)范自身的行為，優(yōu)化自上而下的制約機制，保障治理部門的工作效率，加強橋北村改造項目中的跟蹤監(jiān)管;其次，建立自下而上的信息反饋機制，防止橋北村改造項目中出現(xiàn)偷工減料的行為，加強開發(fā)商的社會責任感;最后，基于保護公共利益的角度，南京市政府應(yīng)盡快完善橋北村改造的各項制度規(guī)范，填補漏洞，擔當公共利益的捍衛(wèi)者。

四、結(jié)語

城中村的改造存在著復雜的利益博弈關(guān)系，容易引發(fā)利益沖突，阻礙多元主體的合作治理。因此，必須為多元利益主體搭建利益協(xié)調(diào)平臺，協(xié)調(diào)城中村改造過程中各利益相關(guān)者之間不同的利益訴求。由于政府和開發(fā)商在城中村改造中占據(jù)主導地位，村委會、村民和常住外來人口屬于被動接受的群體，為了兼顧各利益主體的利益，實現(xiàn)城中村改造的利益最大化，政府必須進一步規(guī)范自己的行為，加強開發(fā)商的社會責任感，滿足村民合法合理的利益補償要求，同時積極發(fā)動社會各方力量共同參與到城中村的改造工程中來，實現(xiàn)合作共贏的城中村改造。

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