水污染事件多發(fā)背景下Y市的“河長制”的政策演變探析

摘 要：文章以Y市的多發(fā)性環(huán)境水污染事件為背景，概述了“河長制”這一創(chuàng)新性政策在Y市的演變過程，分析了政策取得成效的生成邏輯與原因，同時(shí)結(jié)合實(shí)地調(diào)研探討了Y市河長制當(dāng)前存在的制度發(fā)展困境，并提出了相應(yīng)的再提升策略與展望，希望對(duì)水環(huán)境長效治理機(jī)制的建立提供一定的思路啟發(fā)

關(guān)鍵詞：河長制;治理成效;制度困境;提升策略

一、研究背景

2018年3月中下旬，中央生態(tài)環(huán)境部根據(jù)近年來多次群眾上訪與舉報(bào)的情況核實(shí)，組成督察組對(duì)Y市輝豐生物農(nóng)業(yè)股份有限公司嚴(yán)重環(huán)境污染案及當(dāng)?shù)刂醒氕h(huán)保督察整改不力問題開展了專項(xiàng)督察。這一事件進(jìn)展過程中，該企業(yè)多年來的違規(guī)工業(yè)農(nóng)化生產(chǎn)帶來的嚴(yán)重后果、地方政府部分工作人員的慢作為不作為甚至利益尋租行為的不良影響、中央政府嚴(yán)厲的查處態(tài)勢(shì)讓社會(huì)公眾的目光再一次聚焦到鹽城市的水環(huán)境治理這一話題中來。

Y市位于江蘇省東北部，有著豐富的工業(yè)發(fā)展資源基礎(chǔ)，進(jìn)入21世紀(jì)以來，全市每年創(chuàng)造的GDP總值也呈現(xiàn)出逐年大幅度增長態(tài)勢(shì)。但是逐年增長的GDP是以破壞自然環(huán)境與生態(tài)安全為代價(jià)的，其中十多年來水污染多發(fā)的問題最為突出。2009年開始，上級(jí)政府的整改要求以及社會(huì)公眾的輿論這對(duì)Y市政府的水環(huán)境治理提出了更高的要求，原先環(huán)境監(jiān)管工作的不力與制度缺失為Y市學(xué)習(xí)并移植“河長制”這一政策提供了契機(jī)。之后省級(jí)政府的號(hào)召推廣與中央政府發(fā)文在全國強(qiáng)制全面推行河長制工作為Y市的河長制工作開展注入了更強(qiáng)的動(dòng)力。但是多年來Y市轄區(qū)內(nèi)水環(huán)境問題仍然反復(fù)發(fā)生，這不得讓我們反思Y市的河長制水環(huán)境治理策略距離“河長治”的長效治理制度還有多遠(yuǎn)的距離。

二、Y市落實(shí)河長制取得成效的生成邏輯與原因分析

（一）治理危機(jī)與行政壓力促使政策移植與再生產(chǎn)

Y市因?yàn)榈貐^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略導(dǎo)致的化工產(chǎn)業(yè)長期性集聚惡性發(fā)展，這種特征積弊導(dǎo)致的大型水污染事件頻發(fā)，事態(tài)及后果的持續(xù)發(fā)酵讓Y市相關(guān)治理主體陷入到上級(jí)政府查處問責(zé)壓力劇增、社會(huì)公眾輿論壓力及對(duì)政府的政治信任度降低、相關(guān)企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展波動(dòng)、整體城市形象受損等組成的治理危機(jī)泥潭中。為了解決突出的水污染問題，擺脫環(huán)境治理危機(jī)的泥潭，Y市相關(guān)政府部門開始探索一系列有利于水環(huán)境改善、污染型企業(yè)整改的方案，可以說正是因?yàn)樗廴颈l(fā)的危機(jī)讓Y市相關(guān)決策部門意識(shí)到水環(huán)境治理層面的制度缺失，開始把河長制的做法設(shè)定到政策制定的議程中來。此后省級(jí)政府的持續(xù)關(guān)注與強(qiáng)制推行到中央政府出臺(tái)文件把“河長制”上升為了國家意志層面的治水策略，自此河長制工作進(jìn)入到更為標(biāo)準(zhǔn)化、透明開放化的階段。

（二）首長責(zé)任壓力促使治理職責(zé)的清晰化整合與運(yùn)作

當(dāng)前后現(xiàn)代社會(huì)所面臨的社會(huì)治理問題更加復(fù)雜化。這一社會(huì)治理趨勢(shì)對(duì)于我國當(dāng)前面臨的綜合性治理問題提出了挑戰(zhàn)與更高的要求，例如我國河流治理問題涉及到多個(gè)政府部門，各職能部門都具備一定的治水權(quán)限與職責(zé)，多年來各部門的專業(yè)化分工讓部門壁壘愈發(fā)嚴(yán)重，這種治理情況被形象地比喻為“多龍治水、越治越差”。這逐步成為我國水治理改革領(lǐng)域的一個(gè)最為突出的難點(diǎn)。

河長制則主要根據(jù)治理對(duì)象的屬性來界定治理邊界和確定歸責(zé)主體，相比科層制下碎片化的歸責(zé)機(jī)制，河長制治理模式的歸責(zé)機(jī)制更具整體性和清晰性。此外，河長制的責(zé)任分配方式為頂層推動(dòng)逐級(jí)落實(shí)的首長負(fù)責(zé)制。一般認(rèn)為行政級(jí)別越高，表示地方重視程度越高，越是一把手負(fù)責(zé)，表示地方政府的決心越大，推動(dòng)也更加有力?！昂娱L制”水環(huán)境治理改革是在對(duì)我國本土公共管理體制及治理實(shí)際需求充分把握的基礎(chǔ)之上對(duì)管理科學(xué)理論的實(shí)踐運(yùn)用，中國獨(dú)特的政治體制和行政體制，為這一政策的落實(shí)和生效提供了可能。河長制的推進(jìn)還整合了社會(huì)治理的資源和能力，并以一種不同于西方治理范式的“強(qiáng)政府、強(qiáng)社會(huì)”范式逐漸浮現(xiàn)。

（三）問責(zé)考核機(jī)制倒逼公共責(zé)任的強(qiáng)化

各地河長制的開展成效很大程度上主要考核制和問責(zé)制來倒逼相關(guān)治理部門協(xié)同治理強(qiáng)化公共行政責(zé)任，具體而言主要體現(xiàn)在以下幾方面。首先，將治水效果納入政府目標(biāo)考核體系。其次，建立獎(jiǎng)懲問責(zé)機(jī)制。將考核結(jié)果與干部實(shí)績和任用以及單位發(fā)展?fàn)顩r掛鉤; 最后，完善問責(zé)考核的輔助機(jī)制。如責(zé)任主體報(bào)告制度、差異化績效考評(píng)機(jī)制、終身追究制度、聯(lián)合督查機(jī)制。此外“河長制”這個(gè)本身并非為協(xié)作的制度，卻解決了協(xié)作所面臨的一個(gè)關(guān)鍵問題——集體行動(dòng)的驅(qū)動(dòng)力。適用于企業(yè)的利益刺激等驅(qū)動(dòng)手段并不適用于以公共利益為靈魂的公共治理，而“河長制”通過強(qiáng)化地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任考核形成倒逼機(jī)制，激發(fā)了黨政領(lǐng)導(dǎo)開展協(xié)作治理、主動(dòng)承擔(dān)治水責(zé)任的合力。

三、Y市河長制的制度困境與反思

（一）考核性制度設(shè)計(jì)與長效河湖管理機(jī)制之間的距離

Y市的河長制開展起初歷程與政策起源地?zé)o錫市的情景有很大的相似度，是面臨著特大型水污染案件的治理危機(jī)與上級(jí)政府查處考核的雙重壓力?！昂娱L制”產(chǎn)生于水治理危機(jī)的情境之中，當(dāng)這一項(xiàng)危機(jī)下重臨時(shí)考核的制度成為一項(xiàng)常規(guī)性制度時(shí)，意味著其起初政策所存在的治理情境已經(jīng)發(fā)生了變化。其會(huì)面臨諸多問題：首先，制度執(zhí)行力的問題。缺乏非危機(jī)情境時(shí)，政治壓力會(huì)降低很多，那么河長問責(zé)就很難起到激勵(lì)作用，“河長制”的執(zhí)行力面臨著“大打折扣”的危險(xiǎn)。其次，配套制度的短缺。“河長制”明確了黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)河湖治理，現(xiàn)有的“河長制”成效依賴于河長的權(quán)威，在制度建設(shè)上還存在短板。另外，有著被動(dòng)應(yīng)對(duì)危機(jī)問題與上級(jí)考核特征的河長制與理想狀態(tài)的長效水治理機(jī)制之間依然存在著不小的距離，需要在今后的河長制改革的工作中繼續(xù)彌合。

（二）治理組織定位與運(yùn)行困境

河長制辦公室或者河長制工作領(lǐng)導(dǎo)小組是各地全面推行河長制工作以來形成的新型社會(huì)治理組織系統(tǒng)，其組織定位的明確對(duì)河長制工作長效機(jī)制的構(gòu)建有著至關(guān)重要的作用。Y市和其他眾多開展河長制工作與模式改革的地區(qū)一樣都面臨著如何定位河長辦公室的難題。此外，大部分地區(qū)的“河長制”已經(jīng)發(fā)展成一個(gè)由省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村四級(jí)的治理網(wǎng)絡(luò)，然而“河長”并非我國行政編制序列中的固定職位，“河長制”是給當(dāng)前的各級(jí)行政負(fù)責(zé)人增加的職責(zé)任務(wù)，那么河長制體系如何更好地嵌入我國科層制行政體系的運(yùn)行中來就成了核心問題。而就Y市河長制運(yùn)行的實(shí)際情況來看河長的職能實(shí)現(xiàn)與河長辦的職能定位還存在差強(qiáng)人意之處。

（三）“治理職責(zé)打包發(fā)包”下的責(zé)任與能力困境

從省級(jí)政府號(hào)召下地級(jí)市的自主探索到中央政府出臺(tái)文件全面推行河長制將河長制治理策略上升為國家意志，Y市的“河長制”工作逐步完善，在這個(gè)過程中不斷強(qiáng)化了黨政領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)境生態(tài)治理責(zé)任，對(duì)河湖水環(huán)境治理無疑大有裨益。然而，一方面水環(huán)境治理的復(fù)雜性與模糊性決定了一部分黨政領(lǐng)導(dǎo)能力與應(yīng)盡責(zé)任之間存在距離，當(dāng)前尤其是以“責(zé)任打包發(fā)包”的形式將河湖水環(huán)境治理職能與責(zé)任進(jìn)行整合打包再按照科層制的順序“層層發(fā)包”給各級(jí)地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)的方式較為常用，這種方式的末端是非常繁重的治理責(zé)任落到了基層治理主體手里。此外，河長制發(fā)包的“治水責(zé)任”存在偏重轉(zhuǎn)移到河長辦公室的掛靠部門——水利部門的危險(xiǎn)，而河長制治理體系的相關(guān)規(guī)定對(duì)其他涉水部門的規(guī)制約束則不足，這部分治水職能部門存在著因循守舊、協(xié)同治理意愿偏低、責(zé)任推諉的可能性。

（四）公眾參與水平低導(dǎo)致“畸形”協(xié)同治理

多年來的各地實(shí)踐情況說明“河長制”的制定在依據(jù)河湖治理屬性與迫切性的基礎(chǔ)之上，政府決策部門頂層設(shè)計(jì)與推動(dòng)大力整合我國行政體制內(nèi)部不同區(qū)域、不同層級(jí)政府部門的治理資源與力量從而取得了巨大的治理成效，而且起初的政策議程設(shè)想是通過政府整合推動(dòng)，引導(dǎo)公眾參與，實(shí)現(xiàn)河道治理的多部門、多主體的協(xié)同治理。但是顯而易見的是河長制實(shí)踐過程中的成效過度依賴政府體制內(nèi)力量的推動(dòng)與河長的個(gè)人權(quán)威?！昂娱L制”工作的開展對(duì)社會(huì)治理力量的吸收渠道與程度都存在問題，其設(shè)想的協(xié)同治理在很多地方依然是“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的“畸形協(xié)同”，這對(duì)于河長制工作的長效機(jī)制的建設(shè)與持續(xù)創(chuàng)新無疑是一道巨大的障礙。

四、Y市河長制的再提升策略與展望

（一）建立健全相關(guān)法律制度，提升制度水平

河長制的危機(jī)應(yīng)對(duì)背景與權(quán)威人治主義、被動(dòng)應(yīng)對(duì)的績效主義特征無疑不利于河長制工作的進(jìn)一步發(fā)展。為了改善這一問題。加強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)域的法治與建立健全法律制度是最為有效的措施。在“河長制”取得成效的同時(shí)依然存在對(duì)行政權(quán)力依賴過度的危機(jī)，然而不同層級(jí)、不同地區(qū)河長對(duì)相關(guān)工作的重視程度、掌握的行政資源和監(jiān)督問責(zé)力度存在差異，勢(shì)必導(dǎo)致各地區(qū)、各層級(jí)治理機(jī)制的混亂和成效的不確定性。而要根本上改變這種不確定性，就需要進(jìn)一步提高“河長制”運(yùn)行背后的法治品質(zhì)和制度水平。通過國家立法力量和最終決策可以讓河長制制度建設(shè)更加成熟化與標(biāo)準(zhǔn)化，從而實(shí)現(xiàn)依靠人治主義的“河長治水”到依靠法治主義的“制度治水”的轉(zhuǎn)變。

（二）明確組織定位、優(yōu)化組織運(yùn)行

河長制”的實(shí)施與成效的取得依托于創(chuàng)新機(jī)制中特定的新型組織載體，而部分地區(qū)河長制組織定位不清和運(yùn)行混亂成為“河長制”改革的一大障礙。當(dāng)前亟需從以下幾個(gè)方面解決這一問題：首先，明確河長辦公室的組織職能定位;其次，制定河長辦公室等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn);再次，加強(qiáng)河長制組織體系與原先科層體制的融合程度并優(yōu)化組織人員結(jié)構(gòu)，各級(jí)河長職位嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定層級(jí)落實(shí)進(jìn)行明確化長期化管理;最后，強(qiáng)化對(duì)河長及河長辦公室人員的監(jiān)督。在人大監(jiān)督和行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督的同時(shí)還可以引入公眾和社會(huì)監(jiān)督。從而做到明確河長制相關(guān)治理組織定位，優(yōu)化組織運(yùn)行的目標(biāo)。

（三）精細(xì)化問責(zé)考核促進(jìn)長效管理機(jī)制的構(gòu)建

針對(duì)河長制工作落實(shí)的“責(zé)任與能力雙重困境”相關(guān)部門應(yīng)該從精細(xì)化問責(zé)考核角度改善這種境況。一是從“責(zé)任打包發(fā)包”到“責(zé)任系統(tǒng)”，扭轉(zhuǎn)治水責(zé)任的偏重于掛靠水利部門和過度下發(fā)到基層治理主體的不良傾向。形成治水責(zé)任整合打包、精細(xì)化分工發(fā)包、責(zé)任考核與再分配、責(zé)任反饋與提升的責(zé)任系統(tǒng)，從而促進(jìn)多元主體治水秩序的生成。二是在治水責(zé)任考核的過程中，一方面要注重考核指標(biāo)設(shè)置的導(dǎo)向性、動(dòng)態(tài)性與差異性，另一方面要注重考核主體的專業(yè)性與獨(dú)立性以及考核方式方法的科學(xué)性與針對(duì)性。從而對(duì)河道治理責(zé)任進(jìn)行全面分解，做到治水責(zé)任的全覆蓋與責(zé)任考核的高效化。

（四）提高社會(huì)力量參與水平完善協(xié)同治理機(jī)制

針對(duì)當(dāng)前河長制工作落實(shí)過度依賴于行政力量而協(xié)同治理水平較低導(dǎo)致該項(xiàng)制度創(chuàng)新還未能發(fā)揮最大限度的治理效能的問題，相關(guān)部門要?jiǎng)訂T包括企業(yè)主體、非政府組織、社會(huì)公眾、媒體等社會(huì)性治理力量與資源，完善協(xié)同治理機(jī)制形成“全民治水”的治理合力。在這方面Y市初步開展的“民間河長”、“企業(yè)家河長”“公民隨手拍”等工作是比較有益的探索。但是在其工作力度與工作背后的協(xié)同治理機(jī)制還存在不足之處，可以從推動(dòng)政府信息公開、調(diào)整政府績效考核權(quán)重、搭建信息互動(dòng)平臺(tái)等方面進(jìn)行完善，實(shí)現(xiàn)更高層次的環(huán)境協(xié)同治理水平。

五、結(jié)語

近十年來，作為我國河長制工作開展較早的典型地區(qū)，Y市的河長制工作取得了明顯的治理成效，其政策演變經(jīng)歷了復(fù)雜的過程，然而其治理過程中存在著明顯的人治主義導(dǎo)向和績效主義導(dǎo)向?qū)е碌闹卫沓尚Р环€(wěn)定、河長制相關(guān)組織定位不清與運(yùn)行混亂、水行政部門與基層治理主體責(zé)任治水責(zé)任偏重的、社會(huì)性力量參與水平較低等問題導(dǎo)致河長制工作還未能發(fā)揮其更大限度的效果。相關(guān)部門應(yīng)該針對(duì)這些問題探尋解決之道，努力實(shí)現(xiàn)河湖治理協(xié)同長效機(jī)制的構(gòu)建。

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作者簡介：朱帥（1995- ），江蘇鹽城人，南京理工大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，2017級(jí)行政管理研究生，研究方向：公共政策分析。