中英環(huán)境稅制度的比較與思考

林鑫

【摘要】? 文章簡要介紹了中英兩國環(huán)境稅發(fā)展歷程，依據(jù)OECD的相關(guān)定義，從納稅對象、稅率、征收范圍、稅收惠免四個方面對比分析了中英兩國環(huán)境稅制的差異，得出以下結(jié)論：我國現(xiàn)行的環(huán)境稅稅制已初具雛形，但在稅制要素設(shè)計方面還不夠完善，尚未構(gòu)建一個全面統(tǒng)一的環(huán)境稅稅收惠免政策體系，對此提出著力優(yōu)化環(huán)境稅稅制等建議。

【關(guān)鍵詞】? 環(huán)境稅;稅制要素;稅制改革

【中圖分類號】? F275? 【文獻標識碼】? A? 【文章編號】? 1002-5812（2019）13-0122-02

一、中英兩國環(huán)境稅的發(fā)展歷程

（一）中國環(huán)境稅的發(fā)展歷程

我國環(huán)境稅的征收與經(jīng)濟的迅猛增長緊密聯(lián)系。1978年以來，我國的外延型經(jīng)濟增長方式帶來的問題日益突出，如生態(tài)失衡、資源緊缺、環(huán)境污染等。盡管政府部門及時出臺了相關(guān)的排污收費制度，但是這一舉措并沒有緩解環(huán)境問題逐日積累和人民對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量要求愈來愈高之間的矛盾。

21世紀以來，我國經(jīng)濟發(fā)展速度不斷加快，一度達到14.2%的增速，單單追求“量”的經(jīng)濟發(fā)展模式并不符合可持續(xù)性發(fā)展的目標和理念。在新的發(fā)展形勢下，政府部門提出要采取法律手段保護環(huán)境，我國的環(huán)境稅制度開始提上日程。

2007年，國務(wù)院頒布了《節(jié)能減排綜合性工作方案》，其中明確提出“研究開征環(huán)境稅”的具體政策辦法。2008年，我國三部委正式啟動環(huán)境稅的研制工作，并于次年提出按照三個階段推進環(huán)保稅，即第一階段，用3至5年時間，完善資源稅、消費稅、車船稅等其他與環(huán)境相關(guān)的稅種，盡快開征獨立環(huán)境稅;第二階段，用2至4年時間，進一步完善其他與環(huán)境相關(guān)的稅種和稅收政策，擴大環(huán)境稅的征收范圍;第三階段，用3至4年時間，繼續(xù)擴大環(huán)境稅的征收范圍。結(jié)合環(huán)境稅稅制改革情況，進行整體優(yōu)化，從而構(gòu)建起成熟和完善的環(huán)境稅制。2010年，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》中正式提出了開征環(huán)境稅。2011年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見》，財政部批準環(huán)境稅的開征。2012年，全國人大常委會首次審議《中華人民共和國環(huán)境保護法修正案（草案）》。2014年，《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》（草案稿）初步成形。2016年，環(huán)保稅立法通過，并于2年后正式實施，開征環(huán)境稅。國內(nèi)經(jīng)濟進入新常態(tài)階段后，供給側(cè)改革、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化成為經(jīng)濟政策的新方向，以往耗能污染齊高而效益低的經(jīng)濟發(fā)展模式正向高效生態(tài)的內(nèi)涵型經(jīng)濟轉(zhuǎn)變。

（二）英國環(huán)境稅的發(fā)展歷程

1972年，OECD（世界經(jīng)濟合作與發(fā)展組織）提出PPP原則（即污染者付費原則），要求所有對引起環(huán)境污染的主體必須對其造成的污染直接或間接地支付相應(yīng)的費用。隨后，歐盟各國開始推出種種保護環(huán)境的稅收政策，并對其稅收結(jié)構(gòu)進行改革。

英國的環(huán)境稅制度始創(chuàng)于上個世紀90年代。1992年，“稅”與“費”成為英國政府治理環(huán)境的兩種選擇。1994年，英國政府開征機場旅客稅（APD），以補償因航空排放造成的環(huán)境污染。2年后，英國開征垃圾填埋稅（LFT），以達到歐盟要求的家庭垃圾填埋量低于35%的標準，并于1997年正式建立環(huán)境稅制度。1999年，英國政府提出將通過經(jīng)濟手段實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。2001年，英國開征氣候變化稅（CCL）。氣候變化稅是全世界首創(chuàng)的新稅種，主要面向特定能源的供應(yīng)者征收。進入21世紀以后，英國的環(huán)境稅課稅種類不斷增多，課稅手段也不斷豐富，至今英國已建立一套相對完善的環(huán)境稅制。

二、中英兩國環(huán)境稅稅制要素的對比

本文將我國的環(huán)境稅分為資源稅、消費稅、車輛購置稅、車船稅和環(huán)境保護稅，而將英國的環(huán)境稅分為大氣污染稅和垃圾填埋稅（LFT），通過對中英兩國環(huán)境稅的稅率、稅目、主要類別、納稅客體等稅制要素進行比較，歸納出以下特點。英國環(huán)境稅的基本稅制要素見下頁表。

（一）納稅客體

企業(yè)和事業(yè)單位是中英兩國環(huán)境稅主要的納稅客體。我國居民的直接納稅義務(wù)只包含車船稅，而對于消費稅、資源稅主要用于生產(chǎn)方面的征收，環(huán)境保護稅則主要面向直接向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物的事業(yè)單位;然而生產(chǎn)經(jīng)營者是英國的烴油稅和垃圾填埋稅征收的主要來源，而機場旅客稅主要向個人征收，盡管個人最后將成為稅負最終的轉(zhuǎn)嫁對象?？梢姡杏蓢鴮嵤┑沫h(huán)境稅對消費領(lǐng)域產(chǎn)生的污染得不到有力的控制，反而對生產(chǎn)領(lǐng)域的影響更為重大。

（二）征稅范圍

從征稅范圍的角度出發(fā)，英國環(huán)境體系相對完善且范圍更廣泛，而我國現(xiàn)行的環(huán)境稅類別繁多但缺乏細目。

我國現(xiàn)行的環(huán)境稅類別繁多但缺乏細目，體現(xiàn)在資源稅和消費稅的征收范圍。對于向交通工具征收的消費稅，征收范圍縮小至摩托車及小汽車，卻把輪船、大型汽車等耗能高的交通工具排除在征收范圍之外;至于資源稅，則未把水資源、林木資源等資源納入征收范圍，范圍設(shè)置不恰當，不能對自然環(huán)境進行全方位的治理。然而，相關(guān)法律規(guī)定資源稅的征收范圍是水污染物、固體廢物、大氣污染物和噪聲。同過去的排污費比較，并沒有較大的變動，僅僅是“費變稅”的變化。

英國環(huán)境稅雖然類別不多，但是整體框架比較完善征收范圍廣泛。政府主要對交通運輸、垃圾管理等方面進行征收，但每一個大類下具體的稅目劃分得十分細致，如機場旅客稅，征稅范圍在旅客行程里數(shù)的劃分基礎(chǔ)上，對旅客乘坐航班的級別再次進行劃分，分為較高級別的旅行和較低級別的旅行，且選擇較低級別旅行出行的旅客繳納稅費是選擇較高級別旅行出行的旅客繳納稅費的一半，總體來說，細致卻不復(fù)雜。

（三）稅率

環(huán)境稅稅制的有力調(diào)控方式之一就是差別稅率，差別稅率的設(shè)置依據(jù)決定了生產(chǎn)消費行為是否能更好地向環(huán)保的方向轉(zhuǎn)變，且差別稅率的調(diào)節(jié)效果取決于征稅依據(jù)與保護環(huán)境之間的關(guān)系，二者關(guān)系越密切，調(diào)節(jié)效果越好。英國的環(huán)境稅稅制廣泛運用差別稅率。英國所有稅目幾乎都設(shè)計了十分細致的差別稅率且劃分了較多的檔位，如交通運輸中機動車輛的登記或使用方面的經(jīng)常性稅收，英國政府劃分了五十六個檔位的差別稅率。而我國稅制中差別稅率并沒有得到廣泛應(yīng)用，只有對機動車的車船稅和購置汽車的消費稅設(shè)置了七檔的差別稅率，課稅依據(jù)同減少環(huán)境污染之間的關(guān)系并不密切。例如，我國車輛購置稅中缺乏考慮車輛尾氣排放對環(huán)境造成污染的影響，而是統(tǒng)一征收10%的車輛購置稅，過于簡化的稅率設(shè)計，于新興的環(huán)保型車輛而言，缺乏激勵作用。又如僅關(guān)注消耗量的燃料消費稅，缺少對環(huán)境污染程度的劃分，應(yīng)當根據(jù)所使用成品油的含碳量設(shè)計差別稅率，以體現(xiàn)類別不同的資源對環(huán)境的友好程度或污染程度，為能源價格的設(shè)置及時提供指導(dǎo)。當前，國內(nèi)現(xiàn)行稅制對石油、燃氣、煤炭等資源征收的稅種不屬于非差別稅而是一種級差資源稅，缺少考慮資源稅能夠減少耗能和保護生態(tài)環(huán)境的作用，而僅酌量各經(jīng)濟主體間的收入差異。環(huán)境保護稅的計算方法較為籠統(tǒng)，根據(jù)水污染物、固體廢物以及大氣污染物的排放量與相應(yīng)適用的稅率計算出繳稅額，而水污染物、固體廢物以及大氣污染物的污染量的計算仍欠妥當。

（四）惠免政策

兩國的惠免政策差異明顯，英國的稅收惠免政策比我國的稅收惠免措施數(shù)量更多，且更為合理。

稅收惠免措施對促進環(huán)境稅稅制的實行有重要影響。一方面，協(xié)調(diào)的稅收惠免手段可以促進環(huán)境稅實行，另一方面，較多的稅收惠免政策能夠為企業(yè)帶來政策紅利，促進企業(yè)不斷優(yōu)化企業(yè)結(jié)構(gòu)，完善運營模式，從而減少相應(yīng)的稅收成本，增強企業(yè)和群眾保護環(huán)境的意識。我國現(xiàn)行的環(huán)境稅稅制采取的稅收惠免政策比較少，且設(shè)計體系亂。我國《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》規(guī)定下列情形免征環(huán)境保護稅：第一，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)（不包括規(guī)?；B(yǎng)殖）排放的應(yīng)稅污染物;第二，機動車、鐵路機車、非道路移動機械、船舶和航空器等流動污染源排放的應(yīng)稅污染物;第三，城鎮(zhèn)污水處理廠、城鎮(zhèn)生活垃圾處理場向環(huán)境排放污染物，不超過國家規(guī)定排放標準的?？梢娢覈沫h(huán)境保護稅惠免政策沒有協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的環(huán)保理念，尚未構(gòu)建一個全面統(tǒng)一的環(huán)境稅稅收惠免政策體系，并且缺乏合理的惠免政策，力度尚欠。

英國的環(huán)境稅收惠免政策則體現(xiàn)了明確的環(huán)保理念，包括建立加速折舊制度、設(shè)立減排資金和碳資金，如英國環(huán)境稅中氣候變化稅的優(yōu)惠政策規(guī)定非營利慈善機構(gòu)使用民用燃料以及使用新能源和可再生能源發(fā)電可以免征氣候變化稅。2010年，英國財政部建立了氣候變化稅的減征制度，企業(yè)可以自愿完成財政部制定的每年減排目標，若能按時達到目標，就只征收20%的氣候變化稅，其中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)，在5年過渡期內(nèi)減半征收氣候變化稅;對于達到政府標準的節(jié)能建筑物，減少征收20%的印花稅，對零排放建筑甚至全額免征;對中小企業(yè)的節(jié)能設(shè)備減免7%的公司稅，使用可再生能源均可減免稅收。政府還對節(jié)能設(shè)備實施加速折舊的措施，節(jié)能產(chǎn)品產(chǎn)生的額外費用可以在一年內(nèi)計提折舊。

三、結(jié)論與建議

（一）主要結(jié)論

首先，我國現(xiàn)行的環(huán)境稅稅制已初具雛形，但在稅制要素設(shè)計方面還不十分合理。與英國相比，我國環(huán)境稅制要素類別繁多但缺乏細目，差別稅率并沒有得到廣泛應(yīng)用，環(huán)境稅收惠免政策沒有遵循協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的環(huán)保理念，并且缺乏合理的惠免政策，尚未構(gòu)建一個全面統(tǒng)一的環(huán)境稅稅收惠免政策體系。

其次，我國現(xiàn)行環(huán)境稅的稅制結(jié)構(gòu)設(shè)計不夠協(xié)調(diào)完善。車輛購置稅及汽車消費稅是我國環(huán)境稅課稅收入的主要組成部分，但缺乏考慮車輛尾氣排放對環(huán)境造成污染的影響，而且過于簡化的稅率設(shè)計和籠統(tǒng)的稅額計算方法，對新興的環(huán)保型車輛缺乏鼓勵作用。此外，課稅依據(jù)缺少對環(huán)境污染程度的劃分，無法體現(xiàn)類別不同的資源對環(huán)境的友好程度或污染程度，為能源價格的設(shè)置及時提供指導(dǎo)。

（二）政策建議

英國的環(huán)境稅的稅制體系對我國完善環(huán)境稅制度具有重要的借鑒意義。英國環(huán)境稅有效實施的關(guān)鍵在于確保稅收激勵、稅收約束以及稅收惠免三方并重，而我國也應(yīng)當把握這一關(guān)鍵，不斷完善環(huán)境稅稅制，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

1.著力優(yōu)化環(huán)境稅稅制。黨的“十九大”報告中，習(xí)近平總書記再次提出“綠水青山就是金山銀山”的理念，劃定生態(tài)紅線，推動綠色發(fā)展，凸顯我國建設(shè)生態(tài)文明的重要性。作為建設(shè)生態(tài)文明的可靠途徑，環(huán)境稅稅制的完善日益重要。面對我國當前不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，環(huán)境稅的再次革新應(yīng)當從外延型經(jīng)濟轉(zhuǎn)換至內(nèi)涵型經(jīng)濟，并轉(zhuǎn)變“資源-投資”驅(qū)動的經(jīng)濟發(fā)展模式，保護生態(tài)環(huán)境。應(yīng)當從前瞻性視角，宏觀調(diào)控稅制體系的頂層設(shè)計;秉承實現(xiàn)我國經(jīng)濟綠色發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的目標，制定我國的經(jīng)濟發(fā)展計劃。此外，設(shè)置多級化、多檔次的差別稅率，激勵企業(yè)減少環(huán)境污染，推動企業(yè)創(chuàng)新生產(chǎn)技術(shù)，并且應(yīng)當隨著經(jīng)濟通脹變化及行業(yè)結(jié)果變化，定期調(diào)整稅率，適當?shù)販p少企業(yè)的負擔，實現(xiàn)政府與企業(yè)之間的環(huán)境友好型和互相包容型的經(jīng)濟發(fā)展模式。

2.建立健全環(huán)境稅稅制，完善微觀稅制要素的設(shè)計。完善我國環(huán)境稅體系，應(yīng)當根據(jù)新思路設(shè)計環(huán)境稅稅制，即引進新稅種，改進現(xiàn)有稅種。構(gòu)建環(huán)境稅稅制的關(guān)鍵在于征收獨立的環(huán)境稅和科學(xué)選擇稅種，與英國和其他OECD國家相比，我國的環(huán)境稅改革應(yīng)當將稅負集中到資源高消耗、污染高排放行業(yè)中，減少企業(yè)勞動力與資本方面的稅負，從而降低企業(yè)納稅成本，使企業(yè)享受政策紅利的同時，提高納稅的積極性。

【主要參考文獻】

[ 1 ] 閆云鳳，王苒，范慶文.中美環(huán)境稅制度的比較與啟示[J].城市與環(huán)境研究，2018，（04）.

[ 2 ] 侯琳.中英比較視角下環(huán)境稅問題的探討[J].時代經(jīng)貿(mào)，2018，（08）.

[ 3 ] 申亮.英國的環(huán)境稅收負擔及我國借鑒的思考[J].經(jīng)濟問題探索，2011，（11）.

[ 4 ] 李蔚軍.美、日、英三國環(huán)境治理比較研究及其對中國的啟示[D].復(fù)旦大學(xué)，2008.