關(guān)于中國農(nóng)民“離土”問題研究

王相華 黃躍成

[摘要]分析農(nóng)民“離土”問題產(chǎn)生的原因，認(rèn)為中國的城市化是世界城市化水平不同階段下的具有中國特色的農(nóng)民市民化。借鑒杭州等地農(nóng)民市民化的解決方案，提出農(nóng)民“離鄉(xiāng)不離土”和“離鄉(xiāng)又離土”是在中國不同發(fā)展階段下農(nóng)民市民化的有效途徑。依法自愿有償“離土”是農(nóng)民市民化應(yīng)遵循的原則。公平、系統(tǒng)、分類分階段推進(jìn)農(nóng)民市民化是解決農(nóng)民“離土”問題的有效方法。

[關(guān)鍵詞]中國;農(nóng)民;土地;市民化

[中圖分類號(hào)]F301[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

中國改革開放后，生活在農(nóng)村的一部分農(nóng)民進(jìn)入城市，長期從事城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。他們在文化、生活方式等方面逐步融入城市，成為推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)、文化、市政建設(shè)的動(dòng)力之一。但隨之而來出現(xiàn)了城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的突出問題：農(nóng)村常住人口仍然多達(dá)6.4億，有奔波于城鄉(xiāng)之間的農(nóng)民工2.7億，城鄉(xiāng)居民收入絕對值還在拉大?！笆濉睍r(shí)期，要在以城帶鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)上取得更大進(jìn)展，有序推進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，特別是要讓2.7億農(nóng)民工中有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的優(yōu)先進(jìn)城落戶，同時(shí)維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。讓符合條件的農(nóng)民有序市民化勢在必行。近年有的城市出臺(tái)規(guī)定，對工作生活一定年限的農(nóng)民工試行積分入戶，開通了農(nóng)民市民化的綠色通道，為農(nóng)民市民化探索出了一條可行的途徑，對“離鄉(xiāng)”及“離土”的原則和方法進(jìn)行了積極的實(shí)踐，具有一定的推廣借鑒意義。

1 農(nóng)民“離土”問題的產(chǎn)生

根據(jù)聯(lián)合國報(bào)告顯示，全球農(nóng)村人口“城市化”進(jìn)程還在不斷加速。數(shù)據(jù)顯示，在1950年，全球城市人口比例僅為30%，預(yù)計(jì)到2050年將增長到66%。據(jù)美國地理學(xué)家諾瑟姆等研究，城市化率沿著S型曲線變動(dòng)：城市人口超過30%，城市化進(jìn)入加速期，直到城市人口超過70%;中國2010年普查，城市人口占49.68%，如果扣掉2億多以農(nóng)民工為主體的沒有真正融入城市化的人口，中國實(shí)質(zhì)的城市化率（城市人口占總?cè)丝诒壤┲挥?6%;2015年城市常住人口占56.1%，但戶籍人口增長率仍然緩慢。日本經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程中，農(nóng)業(yè)人口下降了65%;美國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程中，農(nóng)業(yè)人口下降了72%?？梢姵鞘谢鞘澜绺鲊?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢，農(nóng)民“離土”現(xiàn)象的產(chǎn)生是必然的。按照正常發(fā)展預(yù)測，在2050年之前，中國的城市化率要從36%提高到70%以上，這就意味著每年平均需增長1%左右的城市化率，即每年約1000～1200萬人從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，所面臨的困難和問題是空前的。

1.1 農(nóng)民市民化的概念

城市化進(jìn)程中的農(nóng)民市民化，是現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)變化不可逆轉(zhuǎn)的大趨勢。所謂農(nóng)民市民化，指的是在我國現(xiàn)代化建設(shè)過程中，借助于工業(yè)化的推動(dòng)，讓生活在農(nóng)村的廣大農(nóng)民，自愿離開土地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，進(jìn)入城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，其身份、地位、價(jià)值觀念、工作方式和生活方式向城市市民轉(zhuǎn)化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)過程。加快農(nóng)民市民化，不僅是現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的必然趨勢， 而且對整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展將產(chǎn)生不可估量的深遠(yuǎn)影響。

1.2 國外城市化進(jìn)程簡述

18世紀(jì)60年代產(chǎn)業(yè)革命的發(fā)生，使機(jī)器大生產(chǎn)取代了手工生產(chǎn)，而工業(yè)生產(chǎn)的集中促使了城市化的發(fā)展。進(jìn)入19世紀(jì)以后，發(fā)達(dá)國家的城市化明顯加快，村鎮(zhèn)向城鎮(zhèn)發(fā)展，小城鎮(zhèn)向城市化發(fā)展，城市人口迅速增長。在隨后的幾十年間，大多發(fā)達(dá)國家已經(jīng)過了城市化的初始階段、高速發(fā)展階段和成熟階段。據(jù)《1989世界發(fā)展報(bào)告》顯示，世界發(fā)達(dá)國家的城市化率均在80%以上，其中英國已達(dá)92%、比利時(shí)為97%、澳大利亞為86%、荷蘭為88%、丹麥為86%。在歐洲經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟，有78%的人口生活在城市里。

日本的城市化過程中人口主要從農(nóng)村、小城鎮(zhèn)、小城市流向太平洋沿岸的工業(yè)中心，大量人口在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展階段涌進(jìn)城市尋找就業(yè)機(jī)會(huì)。日本的城市化過程和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程并行，如今日本已經(jīng)是世界上城市化率最高的國家之一，只東京地區(qū)的人口就超過全日本人口的25%，達(dá)到3500多萬。

1870年美國開始工業(yè)革命時(shí)，美國城市化比英國晚了約100年，城市化率從1860年的20%起步，增長到1950年的64.15%，用了近100年時(shí)間。1940～2000年，美國大都市區(qū)迅速增加，數(shù)量由140個(gè)增加到331個(gè)，人口近2.2億，占全國總?cè)丝诘?0%以上。同時(shí)，美國出現(xiàn)了大都市帶（也稱大都市連綿區(qū)）。

1.3 我國城市化進(jìn)程面臨的問題

農(nóng)民市民化是我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展的客觀要求，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)現(xiàn)代化的必由之路，是解決“三農(nóng)”問題的一條輸出通道，對我國調(diào)整經(jīng)濟(jì)增長格局、遏制城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式具有十分重要的作用。但目前農(nóng)民工市民化仍處于初級(jí)階段。農(nóng)民工還游離在城鄉(xiāng)之間，沒有融入城市生活中。近年來，中央政府也越來越重視民生，出臺(tái)了很多相關(guān)的政策以促進(jìn)農(nóng)民工市民化。

快速城鎮(zhèn)化帶來經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，也帶來了一些問題：①戶籍管理制度限制了人口的流動(dòng)和遷徙，導(dǎo)致進(jìn)城農(nóng)民和城鎮(zhèn)間流動(dòng)人口無法公平享受公共服務(wù)及待遇，城鎮(zhèn)化質(zhì)量問題突出;②城鄉(xiāng)用地不集約，征地模式不可持續(xù);③城市治理和管理水平不高;④服務(wù)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后;⑤城市的等級(jí)化管理決定了公共資源的分配流向，資源配置效率太低，對資源的浪費(fèi)大。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)村土地荒蕪、農(nóng)民增收緩慢等三農(nóng)問題與農(nóng)民工進(jìn)城受阻、“城中村”系列問題突出，合并成為各級(jí)政府普遍面臨的難題。

雖然農(nóng)民市民化的趨勢得到了官員和學(xué)者們的普遍認(rèn)同，但體現(xiàn)在具體的發(fā)展途徑和推進(jìn)方式、推進(jìn)力度上卻有著明顯不同的眼光和決策，影響著農(nóng)民市民化合理有序有效的推進(jìn)。

2 我國農(nóng)民“離土”的有效途徑

我國農(nóng)民市民化途徑主要有兩種：一是“離鄉(xiāng)不離土”的市民化生活方式，農(nóng)民常住城市，但仍沒有放棄農(nóng)村的土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)以及宅基地;一種是“離鄉(xiāng)又離土”的農(nóng)民市民化，徹底地切斷了與農(nóng)村土地的依附性，轉(zhuǎn)讓或變賣了農(nóng)村的土地權(quán)益，融入城市的工作生活中。

2.1 “離鄉(xiāng)不離土”的市民化生活方式

本地農(nóng)村居民，按照其職業(yè)包括以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)村居民（職業(yè)農(nóng)民）、從事二三產(chǎn)業(yè)為主的農(nóng)村居民（兼業(yè)農(nóng)民）、非勞動(dòng)力階段農(nóng)村居民。發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村郊區(qū)多已實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，這部分職業(yè)農(nóng)民（農(nóng)家）的生產(chǎn)水平較高，生活已與城市無異。對于外出務(wù)工的農(nóng)民及其家庭，在戶籍所在地保留有承包地和宅基地，又在流入地已能安居樂業(yè)的，對他們要著力于解決其收入保障、住房、教育、醫(yī)療、社保、組織等問題，暢通市民化途徑，讓這部分農(nóng)村居民在現(xiàn)階段能夠自愿選擇“離鄉(xiāng)不離土”的市民化生活方式，又能夠在條件具備時(shí)進(jìn)入“離鄉(xiāng)又離土”的新階段。

2.1.1 收入保障方面。建立統(tǒng)一的公共就業(yè)服務(wù)體系，城鄉(xiāng)平等就業(yè)，同工同酬，享有同等的職業(yè)介紹、就業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)培訓(xùn)等服務(wù)，對其勞動(dòng)合同履行、職業(yè)安全保護(hù)一視同仁。

2.1.2 住房方面。介于其在農(nóng)村有住房有土地，讓其自身根據(jù)個(gè)人和家庭發(fā)展情況選擇居住地和工作地。在其城市居住地，可采取政府、企業(yè)、個(gè)人聯(lián)動(dòng)的辦法，以企業(yè)集體宿舍、租賃房屋、廉租公寓等形式保障進(jìn)城人員的生產(chǎn)生活住房的基本條件。

2.1.3 教育方面。把農(nóng)民工子女納入整個(gè)教育保障系統(tǒng)中來，依法保障公民平等接受義務(wù)教育的權(quán)利，辦好公辦學(xué)校和民工子女學(xué)校，支持社會(huì)力量辦學(xué)，從孩童階段將社會(huì)各階層融為一體。

2.1.4 醫(yī)療方面?？梢葬槍M(jìn)城農(nóng)民及其家庭，采取國家扶持，社會(huì)資助，個(gè)人繳費(fèi)掛鉤的方式，確定不同檔次的繳費(fèi)比例和標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)保盡保，切實(shí)解決進(jìn)城農(nóng)民“看不起病、住不起院”的問題，最大限度地做好基本醫(yī)療服務(wù)的保障。對用工單位可以要求統(tǒng)一為農(nóng)民工購買工傷保險(xiǎn)。

2.1.5 養(yǎng)老金問題?？梢詤⒄蔗t(yī)療保障的方式，設(shè)置不同的保障水平，向進(jìn)城農(nóng)民提供不同檔次的養(yǎng)老保險(xiǎn)品種。

2.1.6 權(quán)益訴求方面。依法在社區(qū)、企業(yè)建立健全黨組織、工會(huì)組織和其他群團(tuán)組織，完善信息，建立大數(shù)據(jù)庫，為符合條件的農(nóng)民工及其家庭融入城市生活提供數(shù)據(jù)和依據(jù)的支撐，為農(nóng)民入戶城市提供積分基礎(chǔ)。上海市面對非公有制經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織迅速發(fā)展的現(xiàn)狀，探索出了加強(qiáng)社區(qū)管理服務(wù)的一些經(jīng)驗(yàn)：他們對聚集于商務(wù)樓宇、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商圈市場和“線上網(wǎng)上”的人員，采取了區(qū)委、街道、社區(qū)三級(jí)聯(lián)動(dòng)，實(shí)施黨的組織和工作的全覆蓋，對社區(qū)工作者創(chuàng)新了職業(yè)資格認(rèn)證制度，建立相應(yīng)的崗位等級(jí)序列和薪酬體系。

2.2 “離鄉(xiāng)又離土”的農(nóng)民市民化

農(nóng)民市民化重點(diǎn)是解決進(jìn)城農(nóng)民“離土又離鄉(xiāng)”的問題。長期在城市生根扎足的農(nóng)民，在城市里有了固定的職業(yè)，子女跟隨就近讀書，甚至把年邁的父母也接來同吃同住，已根本上擺脫了與農(nóng)村的牽掛。他們在農(nóng)村的房宅因此而荒廢或垮塌，承包地或荒蕪或托人代管或被人“廣種薄收”。如果不解決這類農(nóng)民的市民化，勢必造成農(nóng)村土地資源、宅基地資源的大量浪費(fèi)，又不能將荒廢的資源變?yōu)橘Y本資金，破解“城中村”的難題，改善進(jìn)城農(nóng)民在城里的居住生活條件。

農(nóng)民市民化就是逐步讓符合一定條件的進(jìn)城農(nóng)民及其一起居住的家人徹底地變賣其宅基地指標(biāo)、退回土地承包權(quán)，拋棄農(nóng)民身份，可以優(yōu)惠地將獲得的資金和指標(biāo)用于購買城市的保障房等，定居入戶城市，變?yōu)槌鞘芯用?，以“土地?fù)Q戶籍、換住房、換社?！?，在城市安居樂業(yè)直至養(yǎng)老，平等享有城市居民的一切待遇和保障。通過戶籍制度和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)聯(lián)動(dòng)改革，不僅可以合理配置土地資源，重組各種生產(chǎn)要素參加分配，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，激活市場和資本的活力，更是為了真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)和社會(huì)福利的均等化。

3 農(nóng)民市民化的實(shí)踐與探索

杭州市是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、外來人口和農(nóng)民工比較集中、城市化率相對較高的地區(qū)之一。該市在解決農(nóng)民城市化問題上著力“離鄉(xiāng)不離土”與“離土又離鄉(xiāng)”兩手抓，在宏觀設(shè)計(jì)和實(shí)踐探索方面取得了值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，該市2006年末，城鎮(zhèn)人口256.42萬，本地農(nóng)村居民157.76萬，暫住人口達(dá)245.30萬，合計(jì)總?cè)丝?59.48萬人，戶籍人口占總?cè)丝诘?2.80%。2015年末，杭州市常住人口901.8萬人，其中城鎮(zhèn)人口679.06萬人，占比75.3%。全市戶籍人口723.55萬人，占常住人口的80.23%（見表1）。當(dāng)年全市新增城鎮(zhèn)就業(yè)人員28.79萬人，安置失業(yè)人員再就業(yè)14.22萬人。

從近10年來杭州市城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和農(nóng)民市民化的變化來看，戶籍人口比率從62.80%增加到80.23%，常住人口和戶籍人口較快增加，農(nóng)民“離土又離鄉(xiāng)”渠道通暢，城市化水平提速，成績可喜。

3.1 抓住農(nóng)民對土地的依附性問題

在歷史上，土地是農(nóng)民生存之本，是中國革命的核心問題;在當(dāng)今時(shí)代，土地是中國特色城市化和中國現(xiàn)代化的核心問題。當(dāng)今農(nóng)村居民和城市居民的區(qū)別不是居住地的不同，而是戶籍身份不同，是是否擁有集體土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的不同。我國農(nóng)村居民招工進(jìn)城、被大學(xué)錄取轉(zhuǎn)戶都需要將土地交給國家、集體或家庭其他成員，改變對土地的依附性。對農(nóng)村居民而言，土地既是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)資源。要從根本上讓農(nóng)民進(jìn)城安居樂業(yè)，在確保大部分進(jìn)城農(nóng)民不會(huì)成為無業(yè)游民的前提下，打破農(nóng)民工與土地的依附關(guān)系，需要設(shè)計(jì)出用農(nóng)民工擁有的以土地為主要載體的農(nóng)村資源（承包地和宅基地指標(biāo)）換取就業(yè)地的城鎮(zhèn)居民身份的市民化制度安排。

3.1.1 “以土地?fù)Q戶籍、換住房、換社?！钡目傮w思路。首先，以農(nóng)民工自愿的原則，將個(gè)人所占家庭承包經(jīng)營土地及宅基地交還當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體或留給其他村民并改造為當(dāng)?shù)鼗巨r(nóng)田，而將其土地指標(biāo)（規(guī)劃留用地、農(nóng)轉(zhuǎn)用地、基本農(nóng)田、占補(bǔ)平衡指標(biāo)）等帶到流入地。落戶的基本條件設(shè)定為：有土地指標(biāo)、35周歲以下、高中以上文化程度、五年以上穩(wěn)定的工作。夫妻二人都符合條件的，連并未成年子女和無人撫養(yǎng)的父母（男滿60周歲、女滿55周歲）可一并遷入，但土地指標(biāo)須同時(shí)帶入;其次，流入地城市把農(nóng)民工家庭帶來的用地指標(biāo)落實(shí)到實(shí)物形態(tài)的土地上，轉(zhuǎn)換為本地城市建設(shè)用地，通過土地開發(fā)彌補(bǔ)解決農(nóng)民工（含城中村）問題所需的城市發(fā)展空間、財(cái)政收入等，對當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)占地涉及的農(nóng)村居民一同按失地農(nóng)民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。第三，區(qū)分是否跨縣、跨市、跨省，確定土地指標(biāo)統(tǒng)籌的審核審批主體和農(nóng)田保護(hù)責(zé)任主體。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中將耕地“增減掛鉤”政策與土地整理相聯(lián)系，對農(nóng)村散亂、廢棄、閑置的宅基地和集體建設(shè)用地進(jìn)行整治，用于復(fù)耕、農(nóng)房和村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、以及將節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑到城鎮(zhèn)使用，把獲得的土地級(jí)差收益返回新農(nóng)村建設(shè)的做法已較為普遍。

3.1.2 農(nóng)民“離土”后的社保和住房解決辦法。一是社會(huì)保障實(shí)現(xiàn)同城待遇。制定符合本地實(shí)際的基本醫(yī)療保障辦法、基本養(yǎng)老保障辦法，實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、全民覆蓋、一視同仁、分類享受”，進(jìn)城農(nóng)民可以根據(jù)自身及家庭的實(shí)際選擇最低保障水平以上的不同檔次的保障，與流入地城鎮(zhèn)居民的待遇完全相同。

二是住房保障“應(yīng)保盡保”。對符合條件的進(jìn)城農(nóng)民工及家庭，統(tǒng)一按照解決城市居民困難的辦法，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！保ń?jīng)濟(jì)適用房、拆遷安置房、經(jīng)濟(jì)租賃房（含大學(xué)生公寓、人才公寓、外來務(wù)工人員公寓）、廉租房等。在發(fā)達(dá)地市，保障房所占數(shù)量已接近商品房的供應(yīng)量。

3.1.3 先行試點(diǎn)、同步配套、實(shí)行積分入戶的突破思路。要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多部門（人社、公安、文教衛(wèi)生、民政、農(nóng)業(yè)、規(guī)建、國土等），實(shí)施涵蓋人口流動(dòng)、戶籍改革、社會(huì)保障、土地調(diào)整、耕地保護(hù)的大布局大協(xié)調(diào)，實(shí)行全國一盤棋，在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)先行試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)，同步完善配套措施和政策，逐步擴(kuò)大推廣的具體辦法，將進(jìn)城農(nóng)民的個(gè)人身份信息、工作信息、消費(fèi)等生活信息、土地和宅基地信息等完善為一個(gè)權(quán)威的全國各地各級(jí)政府指定部門可查詢使用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫（對數(shù)據(jù)庫利用的權(quán)威性和便捷性，要達(dá)到類似個(gè)人信用查詢的程度），試行量化可行的積分入戶辦法。

3.1.4 經(jīng)濟(jì)測算分析。經(jīng)測算，2008年在杭州當(dāng)?shù)匕仓?名農(nóng)民的社保和安置房補(bǔ)貼費(fèi)用約為47萬元，加上符合條件的家庭成員以4人計(jì)需188萬元;而4人帶來的土地指標(biāo)按0.1hm2計(jì)，以杭州市土地出讓平均價(jià)格折算是可以擔(dān)負(fù)的。在空間測算以及安全、環(huán)保規(guī)劃方面也是符合未來發(fā)展的。與發(fā)達(dá)地市相比，不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地區(qū)農(nóng)民市民化的成本有明顯差異，全國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均成本約為13.1萬元。

3.2 公平、系統(tǒng)、穩(wěn)妥地解決農(nóng)民“離土”問題

解決農(nóng)民“離土問題”，在把握公平性原則、系統(tǒng)性原則、穩(wěn)妥性原則的同時(shí)，還必須區(qū)別類型、區(qū)分階段，依法合理有序地引導(dǎo)。

3.2.1 堅(jiān)持公平性原則。堅(jiān)持公平、公正，平衡各類群體的權(quán)益，依法保護(hù)每一個(gè)公民的合法權(quán)益。對進(jìn)城農(nóng)民的保障區(qū)別為兩類：一是“離土不離鄉(xiāng)”的進(jìn)城農(nóng)民，不舍棄在農(nóng)村擁有土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地，城市應(yīng)該對他們予以包容，為他們提供基本的生產(chǎn)生活條件保障;二是“離土又離鄉(xiāng)”的進(jìn)城農(nóng)民，一旦完成對其土地指標(biāo)和宅基地指標(biāo)的完全占用，則實(shí)現(xiàn)徹底市民化，與當(dāng)?shù)厥У剞r(nóng)民和城鎮(zhèn)居民等實(shí)現(xiàn)完全的同城待遇。

3.2.2 堅(jiān)持系統(tǒng)性原則。解決“三農(nóng)”問題和農(nóng)民工、“城中村”問題是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既要從住房、社保、就業(yè)、教育衛(wèi)生等各方面落實(shí)政策待遇，又要統(tǒng)籌考慮城市的總體規(guī)劃和可持續(xù)發(fā)展。

3.2.3 堅(jiān)持穩(wěn)妥有序的原則。吸納進(jìn)城農(nóng)民在城市落戶，不能放任自流，要根據(jù)各個(gè)地區(qū)、各個(gè)城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和承受能力的不同以及進(jìn)城農(nóng)民的不同特點(diǎn)，統(tǒng)籌設(shè)計(jì)保障水平、控制條件，有計(jì)劃有步驟地推進(jìn)。

3.3 分類分階段推進(jìn)農(nóng)民市民化

要根據(jù)進(jìn)城農(nóng)民在農(nóng)村是否擁有土地等資源，分類別、分階段地推進(jìn)農(nóng)民市民化。

第一類是“離鄉(xiāng)不離土”的農(nóng)民：是在保留農(nóng)民在原戶籍所在地的土地宅基地的情況下，讓他們在流入地安居樂業(yè)，著力做好收入、住房、教育、醫(yī)療、社保、組織六個(gè)方面的基本保障。

第二類是“離鄉(xiāng)又離土”的失地農(nóng)民：包括本地 “農(nóng)轉(zhuǎn)非”的和流入的被征用了耕地指標(biāo)、宅基地指標(biāo)的，都應(yīng)該按照“應(yīng)保盡保”和同城同待遇方案推進(jìn)。

推進(jìn)進(jìn)城農(nóng)民市民化，至少有兩個(gè)以上的階段：第一階段是在2020年全面實(shí)現(xiàn)小康時(shí)期。著力于以前述第一類為主，比例逐年下降，以第二類為輔，比例逐年提高。第二階段是在全國全面小康實(shí)現(xiàn)之后。著力于提高符合條件的農(nóng)民市民化的比例，讓“三農(nóng)”問題和農(nóng)民工、“城中村”問題的解決更加規(guī)范有序，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體，保持符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的城市化率，既有保障農(nóng)產(chǎn)品安全的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，也有美麗富饒的鄉(xiāng)村，既有農(nóng)村居民向生機(jī)勃勃的城市有序流動(dòng)，也有城市居民到城郊和鄉(xiāng)村養(yǎng)老度假，農(nóng)民和市民只是居住點(diǎn)和職業(yè)的不同，而沒有身份上和收入上的巨大差異，不論城市居民還是農(nóng)村居民都能有居住條件、有生活保障、有就業(yè)機(jī)會(huì)，享有教育、醫(yī)療、文化、衛(wèi)生等公共服務(wù)。

4 總結(jié)

綜合國際國內(nèi)城市化進(jìn)程的必然趨勢，結(jié)合我國農(nóng)民市民化的現(xiàn)狀、有效途徑，借鑒杭州、上海等地的實(shí)踐和探索，筆者認(rèn)為我國農(nóng)民“離土”有“離鄉(xiāng)不離土”和“離鄉(xiāng)又離土”兩種途徑，應(yīng)遵循的原則是依法自愿有償“離土”，解決的方法是公平、系統(tǒng)、分類分階段。2016年9月19日，包括北京市全國共有30個(gè)省份出臺(tái)了戶籍制度改革方案，普遍提出取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分。國家行政學(xué)院教授竹立家認(rèn)為，農(nóng)民“離鄉(xiāng)”并不強(qiáng)制其“離土”，居民制度不是剝奪農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，而是給予農(nóng)民平等的身份，平等的待遇（中華網(wǎng)）。

有力有效推進(jìn)中國農(nóng)民“離土”問題的解決，按照市場規(guī)律鼓勵(lì)城鄉(xiāng)人口資金等要素雙向有序流動(dòng)，對解決我國當(dāng)前和今后一段時(shí)期面臨的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)民工、“城中村”問題具有積極的試驗(yàn)意義。（指導(dǎo)老師：肖劍）

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