論中國(guó)特色社會(huì)主義法治政府的核心目標(biāo)與建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

摘 要 2019年開(kāi)始，我國(guó)將在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)法治政府建設(shè)進(jìn)行監(jiān)督考核以及示范區(qū)遴選。法治政府建設(shè)關(guān)系社會(huì)治理的方方面面，在全面依法治國(guó)進(jìn)程中的作用重大，中國(guó)特色社會(huì)主義法治政府建設(shè)的核心特征是“保障最大多數(shù)的人的合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)”，中國(guó)特色社會(huì)主義法治政府的建設(shè)堅(jiān)持“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信”等六大標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞 法治政府 中國(guó)特色社會(huì)主義 核心目標(biāo) 建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

作者簡(jiǎn)介：王曉杰，中共浙江省委黨校法學(xué)教研部教授，法學(xué)博士，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

中圖分類(lèi)號(hào)：D616 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.292

黨的十八大以來(lái)，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央全面依法治國(guó)的新思想指引下，黨中央對(duì)依法行政與法治政府建設(shè)作了周密部署，依法行政與法治政府建設(shè)取得顯著成績(jī)。2019年5月，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)辦公室印發(fā)《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作規(guī)定》《關(guān)于開(kāi)展法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建活動(dòng)的意見(jiàn)》兩大文件，在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展對(duì)法治政府建設(shè)的監(jiān)督考核以及示范區(qū)示范單位遴選工作?！笆裁词侵袊?guó)特色社會(huì)主義法治政府”，“如何加快建成中國(guó)特色社會(huì)主義法治政府并使其在全面依法治國(guó)總目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中發(fā)揮出能動(dòng)作用”，是法治政府建設(shè)要解決好的重要問(wèn)題，這不僅關(guān)系到?jīng)Q勝小康社會(huì)建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也是法治建設(shè)能否為基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化提供基礎(chǔ)與保障的關(guān)鍵。

一、中國(guó)特色社會(huì)主義法治政府建設(shè)的核心目標(biāo)

選擇走什么樣的法治道路，是由一國(guó)的國(guó)體政體、歷史傳承、文化傳統(tǒng)、發(fā)展水平等因素決定的。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)指出：“歷史條件的多樣性，決定了各國(guó)選擇發(fā)展道路的多樣性。”由于各國(guó)歷史、文化、國(guó)情和發(fā)展道路不同，存在著不同的法治建設(shè)模式，如建構(gòu)論和演化論兩大法治發(fā)展模式。中國(guó)必須堅(jiān)持中國(guó)特色的“上下結(jié)合”的法治發(fā)展模式，其中黨的領(lǐng)導(dǎo)是首要原則，通過(guò)國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)的率先引領(lǐng)，在全社會(huì)樹(shù)立尊法守法的氛圍，達(dá)到“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)”一體化建成的目標(biāo)。中國(guó)的法治道路體現(xiàn)了“以人民為中心”的發(fā)展觀，與黨的“為人民謀幸?！钡臍v史使命相一致;其核心目標(biāo)是保障最廣大人民群眾的利益。中國(guó)共產(chǎn)黨人的初心和使命是為人民謀幸福，為人民謀利益，在我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第33條中規(guī)定：“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”，黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)不斷發(fā)展實(shí)現(xiàn)了政府對(duì)國(guó)民的憲法義務(wù)。這一憲法義務(wù)落實(shí)到行政法上即政府依法保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，這是我國(guó)法治政府建設(shè)的憲法原理和憲法依據(jù)。因此，“保障最大多數(shù)的人的合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)”是中國(guó)特色社會(huì)主義法治政府的核心目標(biāo)，這與法的實(shí)質(zhì)正義的標(biāo)準(zhǔn)相統(tǒng)一。中共中央、國(guó)務(wù)院《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020）》以及黨的十九大報(bào)告中將法治政府的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定為職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信六大標(biāo)準(zhǔn)，該六方面必須同時(shí)具備，其中任何一方面缺位，都不能稱(chēng)為法治政府。而這六大方面圍繞著一個(gè)核心“保障最大多數(shù)的人的合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)”，這是中國(guó)特色社會(huì)主義法治政府的靈魂，這是中國(guó)共產(chǎn)黨的初心與使命所決定的，是我國(guó)的法治政府建設(shè)區(qū)別于任何西方國(guó)家的核心目標(biāo)。習(xí)近平總書(shū)記指出：“必須堅(jiān)持法治為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民?！边@也是法治政府建設(shè)領(lǐng)域中的中國(guó)共產(chǎn)黨人的初心和使命。法治政府建設(shè)作為社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的重要內(nèi)容，將堅(jiān)定地沿著中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路前進(jìn)。

二、中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)模式中法治政府的能動(dòng)作用

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，不斷開(kāi)創(chuàng)依法治國(guó)新局面”。這一論述揭示了中國(guó)特色社會(huì)主義法治的建構(gòu)模式以及中國(guó)特色社會(huì)主義法治內(nèi)生邏輯。這一模式具有動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)的優(yōu)越性。

政府在中國(guó)特色社會(huì)主義法治進(jìn)程中是重要的主導(dǎo)力量，發(fā)揮著承接法治國(guó)家建設(shè)任務(wù)及推動(dòng)基層社會(huì)的法治化的功能。在這一進(jìn)程中，具有中國(guó)特色的社會(huì)主義法治政府建設(shè)的內(nèi)在邏輯體現(xiàn)在三方面：一是黨帶頭守法;二是發(fā)揮關(guān)鍵少數(shù)的在依法辦事方面的率先垂范作用;三是通過(guò)“誰(shuí)執(zhí)法，誰(shuí)普法”責(zé)任制考核發(fā)揮政府在法治建設(shè)領(lǐng)域的帶頭作用。這三方面的機(jī)制表明，在中國(guó)，法治政府建設(shè)絕不是僅僅依法控制行政權(quán)，行政權(quán)不逾越法的邊界僅僅是底線要求，在法治中國(guó)建設(shè)進(jìn)程中，法治政府承擔(dān)承上啟下的紐帶作用，在政府管理領(lǐng)域率先實(shí)現(xiàn)法治化，既可以推動(dòng)法治中國(guó)頂層設(shè)計(jì)各項(xiàng)目標(biāo)的落到與實(shí)現(xiàn)，又可以在基層社會(huì)發(fā)揮能動(dòng)作用，促進(jìn)法治社會(huì)的建成。因此，在“三者一體化建設(shè)”的法治中國(guó)內(nèi)生動(dòng)力模式中，法治政府是起到核心與紐帶作用的。在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記更強(qiáng)調(diào)指出：“建設(shè)法治政府是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程”。在我國(guó)的法治政府建設(shè)中，行政權(quán)既要守法，又要積極能動(dòng)發(fā)揮在法治建設(shè)領(lǐng)域、民生保障領(lǐng)域、社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的能動(dòng)作用。徹底領(lǐng)會(huì)我國(guó)頂層設(shè)計(jì)中的法治政府的功能定位，就必須結(jié)合中國(guó)特色社會(huì)主義政治道路和我國(guó)社會(huì)發(fā)展的歷史進(jìn)程以及當(dāng)前階段我國(guó)所處的歷史階段的具體國(guó)情。一是中國(guó)的政治道路不同于西方國(guó)家，中國(guó)人民經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的革命斗爭(zhēng)的歷史選擇了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的一黨制和人民大表大會(huì)制，我們建立起人大領(lǐng)導(dǎo)下的立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)察權(quán)相對(duì)獨(dú)立又緊密合作的政治制度。在我國(guó)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是一切事業(yè)勝利的基本保障，此為一。二是領(lǐng)導(dǎo)干部、關(guān)鍵少數(shù)相比較于一般執(zhí)法人員，不僅在決策環(huán)節(jié)發(fā)揮關(guān)鍵作用，在執(zhí)法與監(jiān)督環(huán)節(jié)均起到更重要的作用。三是執(zhí)法是社會(huì)影響面最大的環(huán)節(jié)。行政意圖表達(dá)于外部形成行政決定，行政決定落實(shí)到社會(huì)生活中，產(chǎn)生客觀的約束力。行政決策、行政決定通過(guò)執(zhí)法環(huán)節(jié)影響到行政相對(duì)人的權(quán)益、公共利益和國(guó)家利益。從上述中央政策中關(guān)于法治政府建設(shè)的三個(gè)抓手來(lái)看，在法治政府建設(shè)中的主體能動(dòng)作用的發(fā)揮，依靠的是具備高超的法治思維與方式運(yùn)用能力的政府工作人員，在政府管理過(guò)程中不但自己能守法，而且能夠普及和宣傳法律，通過(guò)一個(gè)執(zhí)法事件帶動(dòng)政府社會(huì)風(fēng)尚朝規(guī)則至上、法律至上發(fā)展。

三、中國(guó)特色社會(huì)主義法治政府建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)我國(guó)法治頂層設(shè)計(jì)的要求，法治政府建設(shè)的總體目標(biāo)是“經(jīng)過(guò)堅(jiān)持不懈的努力，到2020年基本建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府”。

（一）職能科學(xué)

行政權(quán)來(lái)自法律的授予，政府行政職權(quán)的配置科學(xué)有效是依法行政的前提條件。檢驗(yàn)政府職能是否科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)是政府職能依法全面履行。要做到以下兩方面：一是簡(jiǎn)政放權(quán)，實(shí)現(xiàn)有限政府的目標(biāo)，凡能夠由市場(chǎng)調(diào)節(jié)或私人之間協(xié)商解決以及社會(huì)自律處理的事項(xiàng)，政府不再?gòu)?qiáng)制干預(yù);二是要正確處理政府內(nèi)部的關(guān)系，協(xié)調(diào)政府機(jī)關(guān)之間及政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的關(guān)系，有利于實(shí)現(xiàn)政府治理的效能。職能科學(xué)要求正確定位政府的作用，既“放松規(guī)制”，建設(shè)“有限政府”;又加強(qiáng)服務(wù)和規(guī)范管理，建設(shè)“有為政府”。

（二）權(quán)責(zé)法定

法治政府是有限政府，政府應(yīng)遵循法律至上的原則。亞里士多德在其名著《政治學(xué)》中提出：“法治應(yīng)該包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律?！狈ㄖ握笳畱?yīng)當(dāng)在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，由法律來(lái)限定政府的權(quán)限和職責(zé)。權(quán)責(zé)法定要求政府的權(quán)限和職責(zé)依據(jù)法律的規(guī)定來(lái)確定。具體包括三方面的要求：一是行政職權(quán)奉行“法律保留”的原則。對(duì)公民、法人或其他組織的權(quán)利進(jìn)行限制，對(duì)公民、法人或其他組織課以新的義務(wù)的規(guī)定只能由國(guó)家立法機(jī)關(guān)作出，而不能由行政立法或行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此，法律應(yīng)當(dāng)根據(jù)客觀需要給予行政機(jī)關(guān)必要的授權(quán)與限制;二是法既規(guī)定行政機(jī)關(guān)的職權(quán)又規(guī)定行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，行政權(quán)既是權(quán)力又是責(zé)任，不得放棄或懈怠，否則將導(dǎo)致行政不作為違法的風(fēng)險(xiǎn);三是法律規(guī)定了行政權(quán)的邊界，行政權(quán)權(quán)不得超越法律的邊界。依法行政的首要原則是行政合法性原則，政府機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)符合法律規(guī)定的權(quán)限范圍，如果違反法定職責(zé)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)行政違法的責(zé)任。

（三）執(zhí)法嚴(yán)明

執(zhí)法嚴(yán)明是法律實(shí)施的重要保障，依法行政原則要求有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，形成人們不愿違法、不能違法、不敢違法的法治環(huán)境。黨的十八大報(bào)告提出，“要推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅(jiān)持法律面前人人平等，保證有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究?！薄翱茖W(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”是“新十六字方針”，是法治中國(guó)建設(shè)的正確路徑。執(zhí)法嚴(yán)明方能治理有序，以保障法律實(shí)現(xiàn)樹(shù)立法律的權(quán)威，以法律懲戒發(fā)揮法治方式治國(guó)理政的效力。執(zhí)法嚴(yán)明要求政府嚴(yán)格執(zhí)法，全面監(jiān)督，整頓社會(huì)主體失范和失序的行為，實(shí)現(xiàn)法律規(guī)定的監(jiān)管和服務(wù)的要求。包含兩個(gè)具體要求：一是執(zhí)法要嚴(yán)格規(guī)范，行使行政權(quán)不得“任性”，不枉法，不放縱違法人，不作“選擇性執(zhí)法”，行政執(zhí)法嚴(yán)守行政合法性原則與行政合理性原則;二是執(zhí)法要文明，遵循便民原則，對(duì)行政相對(duì)人能夠做到平等對(duì)待，耐心說(shuō)理，法律允許的前提下盡量采取任性化執(zhí)法方式。

（四）公開(kāi)公正

公開(kāi)即依法行政要遵循政府信息公開(kāi)的原則，保障行政相對(duì)人的知情權(quán)，及時(shí)履行告知義務(wù)，允許其查閱案卷，增強(qiáng)政府工作的透明度。目前政府透明化程度有待提高，政府信息公開(kāi)的理念和技術(shù)有待提升，行政決策應(yīng)設(shè)置公眾參與的渠道和平臺(tái)，行政執(zhí)法的文件和過(guò)程應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步公開(kāi)。公正是所有政府行為必須符合公平正義的要求，同等情況能夠同等對(duì)待，不偏私。公正還包括正當(dāng)程序的要求，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為時(shí)應(yīng)告知行政相對(duì)人行政行為的依據(jù)和理由，聽(tīng)取相對(duì)人的陳述和申辯，該回避的要回避，“自己不做自己的法官”。

（五）廉潔高效

不僅“法定職責(zé)必須為，不為要追責(zé)”，而且法定職責(zé)必須在法定的時(shí)限內(nèi)充分履行。拖延履行、拒不履行法定職責(zé)以及未充分履行法定職責(zé)會(huì)構(gòu)成行政違法。政府機(jī)關(guān)應(yīng)探索如何提高辦事效率，為人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)依照法定權(quán)限和程序，遵循公開(kāi)、公平、公正的原則及時(shí)化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定。切實(shí)解決人民群眾關(guān)心的重大問(wèn)題，對(duì)關(guān)系民生的社會(huì)重點(diǎn)問(wèn)題、熱點(diǎn)問(wèn)題高效處理，快速反饋。掌握公權(quán)力的部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法用權(quán)，廉潔奉公，做到權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀，不得濫用公權(quán)力為己謀私。

（六）守法誠(chéng)信

政府守法是法治政府建設(shè)的核心和底線，法治政府是有限政府，政府權(quán)力應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律來(lái)劃定，政府嚴(yán)格約束自己的行為，這有賴(lài)政府及其工作人員信仰法治。“奉法則國(guó)強(qiáng)”，首先要政府信仰法治，社會(huì)大眾才能以法治為信仰。誠(chéng)信要求政府遵守信賴(lài)保護(hù)原則，政府機(jī)關(guān)及其工作人員對(duì)行政相對(duì)人要誠(chéng)信，政府的決定不能隨意變更和撤銷(xiāo)。政府應(yīng)嚴(yán)格履行行政承諾，行政承諾應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生約束力，違法行政承諾要承擔(dān)法律責(zé)任。政府不守法，法治國(guó)家無(wú)從談起，法治社會(huì)也難以形成。政府應(yīng)按規(guī)則行事，以法律規(guī)范約束行政權(quán)力，打造誠(chéng)信政府。