京津冀大氣污染協(xié)同治理的成效、現(xiàn)狀及對策建議

屠鳳娜

摘要：近年來，京津冀區(qū)域空氣質(zhì)量得到明顯改善。協(xié)同治理機(jī)制初步建成，但仍需進(jìn)一步完善;協(xié)同機(jī)制積極作用明顯，但長效作用發(fā)揮難度;經(jīng)濟(jì)正在轉(zhuǎn)型，但協(xié)同治理效率不高。要建立區(qū)域常態(tài)化的協(xié)同治理機(jī)制、健全和完善法律法規(guī)與政策制度、協(xié)調(diào)區(qū)域政府間的利益機(jī)制、實施區(qū)域同步治污。

關(guān)鍵詞：京津冀 大氣污染 協(xié)同治理

由于區(qū)域大氣污染的流動性、疊加性和跨界性，以及“搭便車”的外部性，使得三地各自為政難以有效解決京津冀區(qū)域大氣污染問題，只有將三地聯(lián)合起來，協(xié)同治理，才能在跨區(qū)域大氣污染治理上取得成效。

一、京津冀大氣污染協(xié)同治理的成效

據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《2017中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》顯示，2017年京津冀三地PM2.5的年平均濃度值分別為58、62、65微克，立方米，比2013年分別下降35.6%、35.4%、39.8%。2018年1-5月PM2.5平均濃度為64微克，立方米，相比2016年下降9.9%，同比2013年下降39.6%。區(qū)域空氣質(zhì)量呈利好趨勢。

從圖1可以看出，京津冀區(qū)域PM2.5年平均濃度及優(yōu)良天數(shù)的比例都呈顯著好轉(zhuǎn)的趨勢。從2014年-2018年7月北京、天津、石家莊三地的AQl等級月變化趨勢圖（見圖2、圖3和圖4）看出，三地的重度污染和嚴(yán)重污染的天數(shù)明顯減少，優(yōu)良天數(shù)顯著增加，且三地優(yōu)良天數(shù)所占的比例大部分超過50%。這也說明，自2014年京津冀區(qū)域加強(qiáng)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控、協(xié)同治理以來，京津冀三地核心城市的空氣質(zhì)量出現(xiàn)了明顯好轉(zhuǎn)。

二、京津冀大氣污染協(xié)同治理現(xiàn)狀

（一）協(xié)同治理機(jī)制初步建成，仍需進(jìn)一步完善

從北京奧運會、上海世博會、廣州亞運會為保障空氣質(zhì)量短暫性、階段性的協(xié)同治理，到為解決區(qū)域霧霾困擾的倒逼式協(xié)同治理，充分表明，實施區(qū)域大氣污染協(xié)同治理，是控制和改善京津冀區(qū)域空氣質(zhì)量的有效手段。盡管京津冀在重要活動和事件中取得了有目共睹的成績，但這些大都是短暫的、臨時的、應(yīng)急的，要使其成為常態(tài)化，還需再進(jìn)一步完善。

一方面，協(xié)同治理的廣度和深度上還需要進(jìn)一步完善。囿于傳統(tǒng)屬地治污思想的影響，這種立足于本行政區(qū)劃，著眼于局部的治理方式，無法從根本上解決大氣跨界污染問題。另一方面，協(xié)同治理的法律法規(guī)支撐有待進(jìn)一步完善。自2013以來，盡管出臺了一系列大氣污染防治措施，也不斷加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，提升領(lǐng)導(dǎo)規(guī)格，但由于大部分文件是為適應(yīng)某一階段的特殊要求而制定的政策，并沒有形成正式的法律條文，也沒有相關(guān)法律法規(guī)為協(xié)同治理提供強(qiáng)制性的制度保障。

（二）協(xié)同機(jī)制積極作用明顯，但長效作用發(fā)揮難度大

奧運藍(lán)、APEc藍(lán)、上合藍(lán)、全運藍(lán)、閱兵藍(lán)等各種“藍(lán)”，顯示出聯(lián)合管控的合力效果，也體現(xiàn)出京津冀三地協(xié)同積極作用的發(fā)揮。然而，隨著重大活動和重要事件的結(jié)束，再次出現(xiàn)“煙霧繚繞”“騰云駕霧”的霧霾天氣?？梢?，對于區(qū)域性大氣污染的治理，沒有形成區(qū)域間各地政府的長效化協(xié)同治理機(jī)制。

一方面，從協(xié)同治理過程看，各地政府往往還都是先考慮自身的利益和需求，面對治污資金的投入，區(qū)域間地方政府仍然各自為政，缺乏全局意識，仍然停留在傳統(tǒng)屬地治理模式下，沒有奠定常態(tài)化協(xié)同治理的基石。另一方面，從協(xié)同治理機(jī)制看，京津冀三地各項治理措施和規(guī)章制度沒有形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，而各地的治理壓力不同，也導(dǎo)致在具體的排放控制標(biāo)準(zhǔn)存在差異性，監(jiān)測技術(shù)與信息共享不到位，導(dǎo)致協(xié)同治理的長效機(jī)制不完善，沒有形成合力。

（三）經(jīng)濟(jì)正在轉(zhuǎn)型，但協(xié)同治理效率不高

經(jīng)過多年的努力，京津已實現(xiàn)“三、二、一”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，河北省的第三產(chǎn)業(yè)所占比例也不斷提高，但轉(zhuǎn)型過程中，也面臨一些困惑。據(jù)統(tǒng)計，2017年以來，隨著環(huán)保督查、環(huán)境執(zhí)法不斷趨嚴(yán)，多地GDP增速放緩，特別是天津2017年GDP增速僅為3.6%，同比增速下降了5.4個百分點。由此可見，京津冀大氣污染治理工作面臨著經(jīng)濟(jì)技術(shù)和社會公平的雙重壓力。

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、污染源主體、環(huán)境容量、治污的支付意愿、支付能力等方面的差異，使得分擔(dān)大氣污染協(xié)同治理成本和共享治理收益成為京津冀協(xié)同治理效率不高的主要原因。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展看，河北省明顯弱于京津兩地，在治污資金投入、分擔(dān)治理成本上，其壓力和挑戰(zhàn)要遠(yuǎn)高于京津兩地。加之，作為“理性經(jīng)濟(jì)人”的政府，都存在搭便車，污染轉(zhuǎn)嫁以及治理成本轉(zhuǎn)移的動機(jī)，這也造成京津冀三地在資源、能源、環(huán)保以及市場和發(fā)展上，過重的追求所謂的行政管轄權(quán)內(nèi)的效益，難以構(gòu)建協(xié)同發(fā)展的長效機(jī)制。

三、京津冀大氣污染協(xié)同治理的對策建議

（一）建立區(qū)域常態(tài)化的協(xié)同治理機(jī)制

從頂層設(shè)計看，要將可行的臨時性、應(yīng)急性措施逐步變成常態(tài)化措施，將限制生產(chǎn)和出行逐步轉(zhuǎn)變成轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、淘汰落后產(chǎn)能，將高壓執(zhí)法逐步變成常態(tài)執(zhí)法，形成一系列具有法律地位的長效工作機(jī)制。同時，要加快京津冀區(qū)域省級以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的垂直管理制度的改革步伐，推動大氣防治壓力層層傳導(dǎo)，強(qiáng)化地方黨委和政府對環(huán)境保護(hù)的主體責(zé)任，調(diào)動中央和地方兩個“條”和“塊”的協(xié)同性和積極性，盡量減少不必要的干預(yù)，加強(qiáng)跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的有效聯(lián)動和協(xié)同。

（二）完善區(qū)域法律法規(guī)保障機(jī)制

完善的法律規(guī)章制度，不僅可以提高環(huán)保部門權(quán)威性，而且還能有效降低環(huán)境執(zhí)法的成本。因此，需要樹立環(huán)保的法制思維，需要構(gòu)建完善的法律法規(guī)體系。著手制訂《京津冀區(qū)域清潔空氣條例》或出臺《京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)條例》。同時，要規(guī)范化、透明化執(zhí)法。要在不斷健全區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控法律法規(guī)政策體系的基礎(chǔ)上，持續(xù)推動全覆蓋、常態(tài)化的中央環(huán)保督察。嚴(yán)格依法行政，依法治理，改善環(huán)保執(zhí)法細(xì)節(jié)，避免“運動式”執(zhí)法，“拍腦門”、“拍大腿”式行政。

（三）協(xié)調(diào)區(qū)域政府間的利益機(jī)制

利益關(guān)系是區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的基礎(chǔ)，而其他關(guān)系則是協(xié)同治理的具體表現(xiàn)。協(xié)調(diào)區(qū)域政府間的利益的關(guān)鍵就是尋求共同或共容的利益，并將這些利益形成統(tǒng)一整體。因此，在大氣污染治理過程中，改善空氣質(zhì)量就是三地“共同利益”，但在治污過程中，如果需要犧牲某地利益時，就應(yīng)在得到其他兩地的認(rèn)同和尊重的前提下，給予相應(yīng)的人力、財力或物力等方面的支持和補(bǔ)償。

（四）實施區(qū)域重點領(lǐng)域同步治污

繼續(xù)將解決“三大”結(jié)構(gòu)問題作為京津冀大氣污染協(xié)同治理的主攻方向，既要牢固樹立綠色發(fā)展理念，又要不斷激發(fā)企業(yè)的治污活力，增強(qiáng)其治污能力，實現(xiàn)減排治污與結(jié)構(gòu)調(diào)整的雙贏。此外，針對臭氧等二次污染問題的日益凸顯，京津冀應(yīng)逐步完善主要污染物的指標(biāo)體系，適當(dāng)提高個別污染物的排放限值，進(jìn)一步完善相關(guān)行業(yè)的VOCs排放標(biāo)準(zhǔn)和排放限值。堅持把現(xiàn)有污染源治理設(shè)施改造升級達(dá)標(biāo)提標(biāo)放到與削減過剩產(chǎn)能同等重要的地位，堅持工程治理和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整兩手抓。