國(guó)有林場(chǎng)改革背景下國(guó)家森林公園旅游發(fā)展研究

吳燕秋 劉庭

摘要：自2015年啟動(dòng)國(guó)有林場(chǎng)改革以來(lái)，各地國(guó)有林場(chǎng)紛紛根據(jù)實(shí)際情況制定實(shí)施方案，并抓緊落實(shí)各項(xiàng)工作。其中涉及森林公園旅游版塊，在國(guó)有林場(chǎng)實(shí)施方案意見提高“暫時(shí)不能分離的業(yè)務(wù)待條件成熟進(jìn)行分離”。給國(guó)家森林公園森林旅游發(fā)展帶來(lái)許多不確定性和可能性，各地也在紛紛探尋森林旅游發(fā)展道路。本文以良鳳江國(guó)家森林公園為例（簡(jiǎn)稱“良鳳江公園”）進(jìn)行個(gè)案研究，努力探尋在國(guó)有林場(chǎng)改革背景下，森林旅游未來(lái)發(fā)展的可能性，并提出發(fā)展建議。

關(guān)鍵詞：良鳳江 國(guó)有林場(chǎng)改革 國(guó)家森林公園

從1992年國(guó)家森林公園急速發(fā)展以來(lái)，森林公園森林旅游發(fā)展積累了許多經(jīng)驗(yàn)，但同時(shí)在市場(chǎng)發(fā)展道路上也遭遇到許多問題，特別是行政事業(yè)體制下經(jīng)營(yíng)體制與市場(chǎng)的沖突已成為影響森林公園未來(lái)發(fā)展的一大桎梏，亟待尋找解決的出路。良鳳江公園作為廣西森林公園旅游發(fā)展的先鋒，在長(zhǎng)達(dá)30多年的發(fā)展道路里面，經(jīng)歷了森林公園大發(fā)展、旅游市場(chǎng)波動(dòng)、國(guó)有林場(chǎng)改革等一系列情況，同時(shí)積累豐富的經(jīng)營(yíng)經(jīng)營(yíng)及較好的市場(chǎng)口碑、影響力，近年良鳳江公園抓住環(huán)綠城森林旅游圈發(fā)展機(jī)遇，從戰(zhàn)略層面提出良鳳江景區(qū)升級(jí)，投入大量資金開展旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極探尋森林旅游發(fā)展之路，一直占據(jù)廣西森林旅游發(fā)展前沿陣地，其發(fā)展歷程具有較鮮明的代表性。本文以良鳳江公園為例，探尋在國(guó)有林場(chǎng)改革背景，森林旅游未來(lái)發(fā)展的可能性，并提出發(fā)展建議。

一、良鳳江公園旅游發(fā)展現(xiàn)狀

良鳳江公園位于廣西南寧，屬市郊型森林公園，距南寧市中心14.5公里，國(guó)道322線縱貫景區(qū)，區(qū)位交通非常便利。它前身是1964年建立的良鳳江植物園，1992年9月9日國(guó)家林業(yè)部批復(fù)建立“良鳳江國(guó)家森林公園”，面積為248hm²。2012年12月，連山景區(qū)納入良鳳江公園經(jīng)營(yíng)范圍，公園總面積擴(kuò)大至1348hm²。管理體制實(shí)行與南寧樹木園（國(guó)有林場(chǎng)）“兩塊牌子、一套班子”管理，屬經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位。公園以“植物王國(guó)”之美稱享譽(yù)區(qū)內(nèi)外，園內(nèi)引種國(guó)內(nèi)外喬灌木樹種1740種和變種（屬國(guó)家級(jí)保護(hù)植物85種），是華南地區(qū)較具影響力的樹木標(biāo)本園?，F(xiàn)有鳳江綠野、菩提文化苑、游樂世界三大主題景觀區(qū)，經(jīng)過(guò)多年發(fā)展已成為集森林生態(tài)、濕地景觀、佛教文化、運(yùn)動(dòng)養(yǎng)生、科普教育、美食會(huì)務(wù)為一體的市郊公園，先后獲得全國(guó)文明森林公園、全國(guó)科普教育基地、自治區(qū)文明單位、南寧市十佳旅游景區(qū)等榮譽(yù)，2012年景區(qū)被評(píng)定為國(guó)家4A級(jí)景區(qū)。公園對(duì)外經(jīng)營(yíng)以非法人機(jī)構(gòu)旅游服務(wù)部名義開展，進(jìn)行獨(dú)立核算，年平均接待20萬(wàn)人次，旅旅游總收入1400萬(wàn)元左右，發(fā)展的空間和潛力還有待進(jìn)一步挖掘開發(fā)。

二、良鳳江公園國(guó)有林場(chǎng)改革實(shí)施進(jìn)度

2014年內(nèi)設(shè)機(jī)關(guān)科室公園管理科成立，成為公園管理的專門機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)公園規(guī)劃、科普等工作，不參與旅游經(jīng)營(yíng)。2017年南寧樹木園完成國(guó)有林場(chǎng)改革，職能科室公園管理科與經(jīng)營(yíng)部門旅游服務(wù)部合并，成為管理、經(jīng)營(yíng)森林公園主要部門。良鳳江公園在這次改革中著重體現(xiàn)森林公園公益性改革方向，力求通過(guò)此次改革理順行政管理與森林旅游服務(wù)管理關(guān)系，但由于森林旅游產(chǎn)業(yè)暫無(wú)獨(dú)立的企業(yè)法人，森林旅游等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)暫不分開，經(jīng)營(yíng)主體仍為南寧樹木園，職能科室公園管理科成為實(shí)施森林公園管理、負(fù)責(zé)森林旅游經(jīng)營(yíng)的部門，其業(yè)務(wù)突出以資源保護(hù)、科普教育等公益性工作為主體，經(jīng)營(yíng)具體實(shí)施單位為非法人機(jī)構(gòu)森旅服務(wù)部。森林旅游所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)尚未分開，企業(yè)化運(yùn)作仍在事業(yè)管理體制下進(jìn)行運(yùn)行。

三、良鳳江公園森林旅游發(fā)展存在問題

良鳳江公園雖然完成了國(guó)有林場(chǎng)改革的步驟，但是森林旅游經(jīng)營(yíng)版塊與事業(yè)單位關(guān)系仍未完成分開，在實(shí)際操作過(guò)程中受到行政約束影響比較大，在市場(chǎng)戰(zhàn)略、人事任免、員工績(jī)效、企業(yè)管理方面都有很多掣肘，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）旅游發(fā)展戰(zhàn)略決策跟不上市場(chǎng)變化

企業(yè)以追求利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，在事業(yè)單位行政體制管轄下森林公園仍要承擔(dān)部分社會(huì)職能，諸如科普教育、人員就業(yè)、森林生態(tài)文明建設(shè)等，給企業(yè)發(fā)展帶來(lái)較大負(fù)擔(dān)，在戰(zhàn)略制定上也以生態(tài)保護(hù)優(yōu)先，與一些經(jīng)營(yíng)決策存在沖突，為平衡這種關(guān)系導(dǎo)致市場(chǎng)反應(yīng)能力相對(duì)滯后。此外，一些新項(xiàng)目引進(jìn)、建設(shè)受到行政審批的限制或周期過(guò)長(zhǎng)而達(dá)不到企業(yè)預(yù)期收益。森林旅游資源同質(zhì)化嚴(yán)重，規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)品開發(fā)與市場(chǎng)需求匹配度弱，與市場(chǎng)需求相脫節(jié)，或造成主動(dòng)創(chuàng)新上的惰性，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力受到不斷崛起的農(nóng)家樂、新興旅游景區(qū)的挑戰(zhàn)。

（二）人才機(jī)制不靈活，一線員工流動(dòng)性大

一是高級(jí)管理人才缺乏。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，公園雖然積累了相當(dāng)?shù)穆糜伟l(fā)展經(jīng)驗(yàn)，但缺乏有經(jīng)驗(yàn)的旅游管理、營(yíng)銷策劃、科普講解、財(cái)務(wù)管理、宏觀管理高級(jí)人才。二是一線崗位人員流動(dòng)大、招聘難，現(xiàn)有人員積極性得不到提高。三是存在編內(nèi)、編外人員同工不同酬現(xiàn)象，給團(tuán)隊(duì)建設(shè)帶來(lái)困難?？偟脕?lái)說(shuō)人事崗位設(shè)置、團(tuán)隊(duì)激勵(lì)政策受行政體制限制，無(wú)法根據(jù)市場(chǎng)條件進(jìn)行調(diào)整。

（三）資金不足制約發(fā)展

資金不足是困擾森林公園發(fā)展的最大瓶頸。一是林場(chǎng)自有發(fā)展資金不足，按照公園目前的營(yíng)收水平，難以支撐項(xiàng)目升級(jí)換代所需投入。二是森林公園缺乏專項(xiàng)旅游發(fā)展資金支持，只能通過(guò)以林業(yè)道路、林業(yè)監(jiān)測(cè)服務(wù)設(shè)施等為名開展申報(bào)，因服務(wù)目標(biāo)不一致，在規(guī)劃和設(shè)計(jì)過(guò)程中就容易造成偏差，或因林地性質(zhì)和歸屬部門管轄問題，在申報(bào)手續(xù)上也會(huì)遭遇很多困難。三是招商引資落地難，受政策和市場(chǎng)制約，新的旅游項(xiàng)目不能及時(shí)開發(fā)，嚴(yán)重限制了森林旅游業(yè)發(fā)展的步伐。

（四）森林公園規(guī)劃政策上遇尷尬

森林旅游發(fā)展遭遇許多政策上的尷尬。良鳳江公園總體規(guī)劃直接上報(bào)直屬上級(jí)部門審批，沒有經(jīng)地方政府審批，在地方項(xiàng)目申報(bào)上不占優(yōu)勢(shì)。地方政府一些重要的城鄉(xiāng)規(guī)劃也沒能很好對(duì)接，地方投入資金少之又少。森林公園土地性質(zhì)為林地性質(zhì)，在項(xiàng)目申報(bào)過(guò)程中，往往很難匹配國(guó)家項(xiàng)目申報(bào)要求，項(xiàng)目審批上遭遇比較大的阻力。

（五）經(jīng)營(yíng)和管理水平不高

經(jīng)營(yíng)管理思維固化，創(chuàng)新不足，發(fā)展思路、管理方式跟不上網(wǎng)絡(luò)時(shí)代發(fā)展的步伐，考核、激勵(lì)、效率、服務(wù)質(zhì)量，運(yùn)作程序還需要進(jìn)一步理順，協(xié)作關(guān)系不暢，管理系統(tǒng)亟待更新，景區(qū)智能化水平較低。一線人員到管理人員市場(chǎng)、服務(wù)、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)有待提高。

四、結(jié)論及建議

（一）堅(jiān)持把生態(tài)建設(shè)放在首位，是實(shí)現(xiàn)森林旅游可持續(xù)發(fā)展的前提

2016年習(xí)近平總書記提出“綠水青山就是金山銀山”重要理論，將森林生態(tài)建設(shè)提上了新的高度。加強(qiáng)對(duì)森林公園的資源保護(hù)，始終是森林公園建設(shè)的首要任務(wù)，也是森林公園管理機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)，更是森林公園發(fā)展的根本，切忌為追求眼前和局部利益，而犧牲長(zhǎng)遠(yuǎn)和全局利益的短視行為。無(wú)論是何種機(jī)制運(yùn)營(yíng)，國(guó)家重要生態(tài)資源不容破壞，這是森林旅游產(chǎn)業(yè)得以長(zhǎng)足發(fā)展的前提。

（二）理順行政管理與森林旅游服務(wù)管理關(guān)系，不斷活化管理體制和經(jīng)營(yíng)機(jī)制

公園管理科是實(shí)施森林公園管理的主要機(jī)構(gòu)，其業(yè)務(wù)應(yīng)突出森林公園的公益性質(zhì)，重點(diǎn)放在加強(qiáng)資源保護(hù)、風(fēng)景林營(yíng)造、公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及強(qiáng)化森林風(fēng)景資源資產(chǎn)管理方面，履行各項(xiàng)公共管理和建設(shè)的職能。在確保森林資源保護(hù)的前提下，根據(jù)時(shí)機(jī)情況，創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)機(jī)制，探索所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，建立企業(yè)化運(yùn)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)旅游經(jīng)營(yíng)獨(dú)立自主與市場(chǎng)化。

（三）建立完善的融資渠道，加快森林公園的開發(fā)和建設(shè)

森林公園開發(fā)和建設(shè)需要大量投入，但林場(chǎng)自有資金有限，不足以支撐大規(guī)模的旅游建設(shè)，資金來(lái)源途徑少且不穩(wěn)定。為解決資金問題一方面可以采取合作、合資、聯(lián)營(yíng)、承包、租賃等多種形式，吸引民間資金參與森林公園開發(fā)和建設(shè)，多渠道、多層次、多形式籌集資金。另一方面建議政府層面通過(guò)設(shè)立森林公園旅游專項(xiàng)發(fā)展基金，鼓勵(lì)PPP運(yùn)作模式等方式改善投資結(jié)構(gòu)。同時(shí)要完善融資保障機(jī)制，完善投資運(yùn)營(yíng)、合作建設(shè)規(guī)范相關(guān)法律制度和實(shí)施細(xì)則，涉及國(guó)有資產(chǎn)處置問題，要有明確的法律依據(jù)保障投資人利益，同時(shí)避免國(guó)有資產(chǎn)的流失。

（四）準(zhǔn)確把握和定位，全面推進(jìn)森林公園產(chǎn)品體系建設(shè)

準(zhǔn)確分析市場(chǎng)及資源特色，創(chuàng)新開發(fā)、策劃具有森林特色且具市場(chǎng)影響力的拳頭產(chǎn)品，打造特色鮮明的旅游品牌。品牌成為森林生態(tài)旅游觀光業(yè)成功和發(fā)展的核心要素之一，沒有品牌就沒有競(jìng)爭(zhēng)力。充分發(fā)揮自有優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步挖掘森林生態(tài)、康養(yǎng)等森林文化內(nèi)涵，把以森林為代表的森林品牌做強(qiáng)叫響，努力構(gòu)建食住行游娛購(gòu)六要素產(chǎn)品體系。

（五）強(qiáng)化企業(yè)化管理思維，積極融于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

從戰(zhàn)略角度做好旅游發(fā)展布局，進(jìn)一步完善企業(yè)管理框架及規(guī)范，特別是市場(chǎng)營(yíng)銷整體戰(zhàn)略、員工薪酬激勵(lì)政策、成本管理等制度，提高企業(yè)效率。進(jìn)一步完善景區(qū)景區(qū)職能設(shè)施，提高智能化水平，融入互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的廣闊市場(chǎng)，抓好宣傳推廣，善用網(wǎng)絡(luò)宣傳手段，時(shí)刻保持市場(chǎng)的關(guān)注度。著力抓好員工團(tuán)隊(duì)建設(shè)，提升服務(wù)質(zhì)量，創(chuàng)造更優(yōu)的市場(chǎng)口碑。