社區(qū)公共服務(wù)微效原因分析

穆欣欣

摘要：一般來說，社區(qū)公共服務(wù)是指城市社區(qū)公共服務(wù)的提供者通過一定組織和形式，向社區(qū)成員提供的在一定程度上具有非排他性、非競爭性和福利性的物品和服務(wù)，以滿足社區(qū)居民生活和工作的各種需求。從供給的角度看，社區(qū)公共服務(wù)主要是一種依托公共部門、公共資源或社會公共設(shè)施為社區(qū)居民提供公共物品的服務(wù)，體現(xiàn)了以政府為核心的公共部門的職能。從消費(fèi)的角度看，主要是滿足社區(qū)居民的公共需求，體現(xiàn)的是解決社會公共問題。因此，從總體上看，社區(qū)公共服務(wù)的本質(zhì)就是在社區(qū)范圍之內(nèi)的公共事務(wù)如何管理、公共利益如何維護(hù)的問題。本文對城市社區(qū)公共服務(wù)面臨的困境進(jìn)行探討，在政府主導(dǎo)下的社區(qū)公共服務(wù)與社區(qū)居民參與公共服務(wù)的視角出發(fā)，以泰山社區(qū)便民食堂的歷程進(jìn)行分析。想要增加公共服務(wù)效能以滿足社區(qū)居民多元化需求就需要改變單一主體的社區(qū)服務(wù)結(jié)構(gòu)。形成政府、市場、社會組織的多元化的社區(qū)服務(wù)結(jié)構(gòu)。

關(guān)鍵詞：社區(qū)公共服務(wù) 多元化 創(chuàng)新機(jī)制

一、T社區(qū)便民食堂歷程分析

（一）T社區(qū)簡介

T社區(qū)成立于1999年，地處沈陽市皇姑區(qū)中部，小區(qū)內(nèi)共有常駐人口8043人，其中老年人口數(shù)1997占小區(qū)人口24.8%。T小區(qū)擁有眾多民間組織團(tuán)體，其中以T社區(qū)黨員服務(wù)隊(duì)、科普大學(xué)、合唱隊(duì)、舞蹈隊(duì)最為活躍。T小區(qū)內(nèi)多為省直單位退休人員居住，是一個典型的老年人群體為主的老舊小區(qū)。

（二）便民食堂歷程及服務(wù)內(nèi)容

T社區(qū)一直致力于公共服務(wù)的發(fā)展，2008年，沈陽市首批投入資金建造社區(qū)日間照料站，由于當(dāng)時小區(qū)人員結(jié)構(gòu)及需求等原因，社區(qū)并未成立日間照料站，用此資金申請了沈陽市首批社區(qū)便民食堂服務(wù)項(xiàng)目，并于2008年12月通過審批開始籌建，啟動資金十萬元，于2009年2月正式營業(yè)。

社區(qū)便民食堂是社區(qū)提供的公共服務(wù)，以非營利性、非競爭性為原則。主要業(yè)務(wù)是為居民提供午餐，每餐都配備兩素一葷，每份收費(fèi)六元。為增加食堂菜品的豐富性和多樣性，每周三都會售賣包子以供居民選擇。T食堂主要工作人員為社區(qū)的公益性崗位人員，2009年增設(shè)售賣包子項(xiàng)目后，增加社區(qū)委員一名共同負(fù)責(zé)食堂運(yùn)行。因工作崗位變動、人員退休無人更替，T社區(qū)便民食堂工作人員不斷減少導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量下降，致使便民食堂于2017年11月停止?fàn)I業(yè)，共運(yùn)營八年。

（三）便民食堂服務(wù)策略

便民食堂運(yùn)營之初，社區(qū)工作者以各種形式對食堂進(jìn)行宣傳，在活動團(tuán)體休息之余講解社區(qū)食堂的運(yùn)營理念“惠民利民、踏實(shí)安心”，各個單元樓道張貼便民食堂的開業(yè)消息。擴(kuò)食堂的知曉率，希望可以將政府提供的社區(qū)公共服務(wù)深入到小區(qū)的各個角落。

社區(qū)便民食堂主要針對的人群是以六十歲以上老人、低保戶及其他特殊群體。社區(qū)便民食堂是公共服務(wù)項(xiàng)目，十分注重服務(wù)理念，更是針對特殊群體人員進(jìn)行個性化服務(wù)。社區(qū)除以低價售賣放心午餐外，還會為高齡老人、殘疾人、因病無法來食堂就餐的人員提供送餐服務(wù)。T社區(qū)工作者對用餐人群進(jìn)行用餐滿意度調(diào)查，了解社區(qū)居民對便民食堂菜品的意見，如米飯的軟硬程度、菜式選擇、口味輕重等，以此來進(jìn)行菜品調(diào)整。為了發(fā)揚(yáng)民主精神，向個團(tuán)體對社區(qū)食堂進(jìn)行匿名意見收集。增加為特殊群體送餐服務(wù)、預(yù)定服務(wù)等，為最大化滿足小區(qū)居民的需求，付出了諸多努力。

（四）便民食堂服務(wù)模式

T社區(qū)便民食堂是依托政府的公共服務(wù)項(xiàng)目而產(chǎn)生，其運(yùn)營模式不同于市場化餐飲，在政府主導(dǎo)的體制下，便民食堂的服務(wù)場地、設(shè)備設(shè)施、日常行政、服務(wù)人員、運(yùn)行監(jiān)管、工作成果都與政府有直接聯(lián)系。在經(jīng)營上，食堂是公共服務(wù)項(xiàng)目，要保證低價平穩(wěn)，幾乎無盈利。可以說，T社區(qū)便民食堂是政府直接實(shí)施社會管理和服務(wù)的體現(xiàn)，是屬于政府單一主導(dǎo)的公共服務(wù)項(xiàng)目。

二、社區(qū)公共服務(wù)微效的原因分析

回顧T社區(qū)便民食堂的八年歷程，我們發(fā)現(xiàn)社區(qū)便民食堂的建立、運(yùn)營到停業(yè)的原因主要是受到主導(dǎo)的政府以及參與的居民這兩大方面影響。

第一，從居民參與的角度出發(fā)來看，最初僅有15人左右穩(wěn)定的在T社區(qū)便民食堂用餐，在社區(qū)食堂增加售賣包子這一服務(wù)項(xiàng)目后，用餐人員數(shù)從穩(wěn)定的15名增加至30多名，售賣包子的數(shù)量也達(dá)到了80-100份，且供不應(yīng)求。開展送餐以來，有10名左右的居民享受此項(xiàng)服務(wù)。由我們訪談方式得到的數(shù)據(jù)可知，居民選擇堂食用餐少存在以下幾種原因：其一，輿論影響。受訪的人群普遍知道T社區(qū)成立了便民食堂，可堂食用餐的居民十人中卻僅有三人，但在售賣包子的時候，來購買包子的居民是平時的三倍甚至更多。當(dāng)問及原因時，部分受訪者表示去食堂吃飯如果讓鄰居知道了是一件不好的事情。認(rèn)為自己家的兒女不惦記老人，導(dǎo)致老人只能去社區(qū)的食堂吃飯。但包子就不同了，食堂的包子干凈，味道好不會被鄰居說三道四。因此，外賣包子成了大多數(shù)居民的選擇。其二，吸引力問題。多數(shù)人表示食堂的午餐就是家常便飯，無其他服務(wù)，這并不足以吸引居民前來就餐。受訪者王大爺表示，自己還是喜歡老伴兒做的飯，家的味道吃得慣。受訪者張阿姨也表示自己的身體還算硬朗，午餐在家中自己煮飯不成問題和食堂的家常便飯也沒有什么差別，去食堂吃飯反而是折騰。而受訪者楊阿姨認(rèn)為，去食堂吃飯就只是吃飯而已，和飯店一樣，她認(rèn)為如果食堂可以提供休閑娛樂的場所和空間也許她也愿意和老伙伴兒們一同前往，比起提供的溫飽，更需要的是氛圍和關(guān)懷。這也體現(xiàn)出了政府提供的公共服務(wù)太過單一化，使居民的需求無法得到全面滿足。

第二，從以政府為主體提供服務(wù)的角度來看，發(fā)展社區(qū)公共服務(wù)是滿足居民日益增長的公共需求的一種合理方式。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和“小政府、大社會”改革，政府的職能也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，政府由“劃槳者”逐步轉(zhuǎn)為“掌舵者”，滿足社會公共需求的重任必然有政府、市場和社會共同分擔(dān)。社區(qū)公共服務(wù)正是滿足社會公共需求的重要形式。社區(qū)公共服務(wù)必須要以社區(qū)居民需求為向?qū)?，以社區(qū)居民廣泛參與為前提。而以此為前提進(jìn)行分析存在以下幾種問題：

1.政府服務(wù)手段較少，回應(yīng)居民需求的能力薄弱。本應(yīng)是“集體選擇”的結(jié)果，而行政化則往往屏蔽信息反饋渠道，導(dǎo)致公共服務(wù)的供給“一刀式”或供給錯位。

2.政府行政色彩濃厚，社區(qū)官民二重身份，半行政化管理、自治管理、社區(qū)公共服務(wù)多種職責(zé)集于一身，社區(qū)人員由政府聘用和考核社區(qū)與政府部門實(shí)際上是一種行政性的垂直關(guān)系，而非社區(qū)公共服務(wù)供給中平等的合作伙伴。以T社區(qū)便民食堂為例，泰山社區(qū)便民食堂成立伊始人員是由三名公益性崗位來運(yùn)營，初期加入新增外賣包子服務(wù)項(xiàng)目后，社區(qū)委員被調(diào)動到食堂去增援公益崗位，在社區(qū)便民食堂外賣包子項(xiàng)目如火如荼的進(jìn)行時，社區(qū)委員卻因?yàn)槠渌姓ぷ魅藛T不足，以行政需求為先，而被街道辦事處抽調(diào)去負(fù)責(zé)其他行政工作。2013年僅剩4名社區(qū)工作者，維持社區(qū)正常行政事務(wù)運(yùn)營都成為難事，還要送餐保持運(yùn)營狀態(tài)，這使得社區(qū)便民食堂的用餐質(zhì)量起伏波動。政府的公益性崗位，不屬于專業(yè)人員，只能滿足食堂基本運(yùn)營，但從創(chuàng)新與發(fā)展的角度來看，社區(qū)便民食堂，需要專業(yè)知識儲備的專職人員來運(yùn)營。無法滿足居民需求，也使得居民對社區(qū)便民食堂感到失望。

3.社區(qū)便民食堂除了政府的前提投入外，再無任何補(bǔ)貼舉措。社區(qū)便民食堂收支勉強(qiáng)持平偶爾虧損也是社區(qū)勉強(qiáng)維持周轉(zhuǎn)。社區(qū)便民食堂無經(jīng)濟(jì)投入也無法提高午餐質(zhì)量，很多居民也因此而放棄社區(qū)食堂。社區(qū)便民食堂是公益性質(zhì)，想要長期良性運(yùn)營下去，必須有扶持。然而社區(qū)普遍存在經(jīng)費(fèi)緊張、人手少、事務(wù)繁雜等難題。

4.社區(qū)公共服務(wù)項(xiàng)目也依賴于政府工作的側(cè)重點(diǎn)。食堂的發(fā)展進(jìn)程，說明了政府工作側(cè)重點(diǎn)的影響。食堂發(fā)展一共四個階段。第一階段，始于2009年至2011年，發(fā)展?fàn)顟B(tài)良好。社區(qū)主任全力支持，共有工作人員五人，不僅是試點(diǎn)社區(qū)食堂，更是沈陽市首批運(yùn)營的社區(qū)食堂唯一堅(jiān)持運(yùn)營的，省內(nèi)多次組織參觀學(xué)習(xí)。第二階段，2011年至2014年，正常運(yùn)營。由于行政工作增加，政府關(guān)注度下降，社區(qū)工作人員退休，無新增人員補(bǔ)充減少至兩人。無法提升公共服務(wù)質(zhì)量，保持食堂的基本運(yùn)營。第三階段，2014年至2015年中期，維持運(yùn)營。便民項(xiàng)目后繼乏力，政府的關(guān)注度繼續(xù)降低，到后來無人問津，導(dǎo)致大多數(shù)社區(qū)食堂相繼關(guān)閉。食堂只剩一名人員，面臨仍有需要的少數(shù)困難人群，T社區(qū)主任仍然堅(jiān)持將食堂運(yùn)營下去，為少數(shù)困難群體提供這項(xiàng)便民服務(wù)。第四階段，2015年中至2017年底，從勉強(qiáng)運(yùn)營到關(guān)閉。由于社區(qū)主任的更換，對于公共服務(wù)的側(cè)重點(diǎn)再次轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)移的工作側(cè)重點(diǎn)，讓社區(qū)食堂完全失去了支持。最后一名社區(qū)食堂公益性崗位被調(diào)走，T社區(qū)食堂正式的關(guān)閉。原本的沈陽市試點(diǎn)社區(qū)食堂就此結(jié)束了全部運(yùn)營。

三、社區(qū)公共服務(wù)提升的發(fā)展方向

當(dāng)前，隨著社會轉(zhuǎn)型進(jìn)程的加快，大量公共服務(wù)的提供主體開始由政府轉(zhuǎn)移到民間，并呈現(xiàn)出公共服務(wù)社會化的發(fā)展趨勢。作為城市的基層組織，社區(qū)逐漸成為公共服務(wù)社會化的有效實(shí)現(xiàn)形式。公共服務(wù)逐漸從“單一、封閉”向“開放、多元”演進(jìn)，政府、市場和社會組織在公共服務(wù)項(xiàng)目既不應(yīng)是排斥異己的壟斷者，也不應(yīng)是事不關(guān)己的局外人，而應(yīng)該是真誠的合作者。實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的社區(qū)化可以有效整合社會資源，彌補(bǔ)政府壟斷公共服務(wù)供給的缺陷和不足，更好地滿足民眾對基本公共服務(wù)的需求，使服務(wù)惠及廣大社會成員。若從T社區(qū)便民食堂的運(yùn)營歷程來看，社區(qū)的服務(wù)提供單一化是食堂最終停運(yùn)的重要原因之一，居民希望社區(qū)的食堂不是單一的午餐提供，而是可以滿足居民休閑、娛樂、溫飽的環(huán)境氛圍。而社區(qū)要想加入其它的項(xiàng)目，除需要審批新的活動場地、設(shè)備設(shè)施、還需要考慮到人員配置，這些并不能夠按照社區(qū)單純意愿來提供，而政府的各項(xiàng)預(yù)算也是有限，想要快速實(shí)現(xiàn)居民多元化的需求顯然存在困難。此種情況下政府可以引用創(chuàng)新機(jī)制，政府不僅要加大對基層公共服務(wù)的財政投入，更應(yīng)重視財政資源配置的有效性和最優(yōu)化。在社區(qū)公共服務(wù)多元供給主體中，政府是責(zé)無旁貸的主導(dǎo)者，保障居民對社區(qū)公共服務(wù)的基本需求并保證服務(wù)的供給。政府作為主導(dǎo)者并不意味著它要直接生產(chǎn)供給公共服務(wù)，而是要充當(dāng)安排者，決策者。至于公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供，完全可以通過合同承包、補(bǔ)助、特許經(jīng)營等形式由私營部門或社會組織來完成。也就是說，政府要與企業(yè)或非營利組織等市場主體建立互信互惠的合作關(guān)系，不斷拓展合作空間，利用市場機(jī)制來提高社區(qū)公共服務(wù)效率，滿足公共需求，并減輕政府負(fù)擔(dān)。

從居民方面來看，政府除了提供多元化的服務(wù)，還需居民的參與度提升。提升參與度只依靠社區(qū)工作者的宣傳和動員效果是其微的。動員需要方式方法，比起社區(qū)工作者行政性的宣傳方法，進(jìn)駐在社區(qū)的各個社會組織團(tuán)體的成員才是更具代表性的。居民往往會更加信任周圍鄰居、朋友、認(rèn)識的人的說法、體驗(yàn)。如何讓居民帶頭人帶領(lǐng)居民才是社區(qū)公共服務(wù)發(fā)展中社區(qū)應(yīng)該著重研究的事情，我們要做的不僅是帶來優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，更是要優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)高效率的、踏踏實(shí)實(shí)的真正服務(wù)于居民。

綜上所述，從T社區(qū)便民食堂的發(fā)展為例，我們看到公共服務(wù)的微效發(fā)展，主要是受到主導(dǎo)的政府以及參與的居民這兩大方面影響。目前基本公共服務(wù)從保障人類的基本生存權(quán)，基本尊嚴(yán)，健康要求，上升到保障全體社會成員基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)等等，未來的公共服務(wù)應(yīng)該提供主體應(yīng)由政府轉(zhuǎn)移到民間，并呈現(xiàn)出公共服務(wù)社會化的發(fā)展趨勢。社會公共服務(wù)若想發(fā)揮高效能，除了政府大力主導(dǎo)外更應(yīng)以創(chuàng)新機(jī)制增加市場與社區(qū)組織的配合協(xié)調(diào)，以公平的方式分擔(dān)社區(qū)公共服務(wù)項(xiàng)目。吸引居民對公共服務(wù)項(xiàng)目的參與也是提高功效的方式之一，居民的參與程度直接影響公共服務(wù)項(xiàng)目的推行力度，長遠(yuǎn)來看，社區(qū)公共服務(wù)不應(yīng)是政府為居民的提供，而應(yīng)是集合于政府、市場、社會組織為滿足社區(qū)居民切實(shí)需求的服務(wù)項(xiàng)目。