制度試驗第六年，還缺什么？

胡萬程

2013年9月底，上海自貿(mào)試驗區(qū)正式掛牌。

從上海到海南，從東部沿海到西部內(nèi)陸，運營六年，中國自由貿(mào)易試驗區(qū)形成了“1+3+7+1”雁陣引領(lǐng)的開放格局。從無到有，從一到多，自貿(mào)區(qū)的建設(shè)逐漸摸索出了可復(fù)制推廣的道路。

回首建設(shè)初期，上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)對標(biāo)的是TPP，試圖以自貿(mào)區(qū)為試點來適應(yīng)新的全球貿(mào)易投資高標(biāo)準(zhǔn)。但時過境遷，美國退出TPP后，自貿(mào)區(qū)的建設(shè)失去了外在壓力。在自貿(mào)區(qū)的實際建設(shè)中，反而有關(guān)政府效能、國企改革等內(nèi)部升級成為了主要工作。

上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)剛剛揭開面紗。不久后，中國還將新增6個自由貿(mào)易試驗區(qū)，自貿(mào)區(qū)將在各地成為常態(tài)。各地的地理條件不同，產(chǎn)業(yè)稟賦不同，服務(wù)對象各有側(cè)重，自貿(mào)區(qū)也愈發(fā)顯現(xiàn)出“地域特色”，產(chǎn)生了不一樣的味道。

自貿(mào)區(qū)這6年發(fā)展得究竟如何？未來，自貿(mào)區(qū)究竟會發(fā)展成什么樣子？自貿(mào)區(qū)在增多，為何普通人仍然感覺距離“較遠”？

帶著讀者關(guān)心的問題，《南風(fēng)窗》記者請來了兩位專攻自貿(mào)區(qū)研究的大咖。一位是華中科技大學(xué)教授、光谷自貿(mào)研究院院長陳波，另一位是中山大學(xué)自貿(mào)區(qū)綜合研究院常務(wù)副院長符正平，聽聽他們?nèi)绾谓庾x中國這6年的自貿(mào)區(qū)發(fā)展，并展望未來。

六年得失

南風(fēng)窗：6年前，上海初設(shè)自貿(mào)區(qū)，現(xiàn)如今自貿(mào)區(qū)在全國“遍地開花”。自貿(mào)區(qū)這些年發(fā)展成績?nèi)绾?，中間又出現(xiàn)了哪些亟待解決的問題？

陳波：自貿(mào)區(qū)在6年的探索中，對政府的很多改革起到了引領(lǐng)和促進的作用。比如從政府職能轉(zhuǎn)變來說，以前政府是審批制，現(xiàn)在變成了報備制?，F(xiàn)在所有部門可以通過網(wǎng)上的聯(lián)合辦公，來進行共同存檔。對于企業(yè)來說，只要它從事的業(yè)務(wù)不在法律限制內(nèi)，那它甚至一個工作日就能拿到營業(yè)執(zhí)照，相較于以往的三個月審批大大簡化。

再舉個例子，以往金融業(yè)機構(gòu)需要多如牛毛的許可證，這對于民營或外資的金融機構(gòu)就很麻煩。而在自貿(mào)區(qū)改革進程中，先是做到了“證照分離”，允許先開展業(yè)務(wù)再辦許可證，后來某些業(yè)務(wù)發(fā)展出來了“照后減證”，這些措施都提升了行政效率。

符正平：商務(wù)部在今年7月的發(fā)布會上，總結(jié)出了包括投資便利化、貿(mào)易便利化、金融開放創(chuàng)新、事中事后監(jiān)管，累計202項可以向全國復(fù)制推廣的制度。舉個典型例子，初期外商投資負面清單達195項，經(jīng)過6年時間縮短到了37項，縮短的力度還是非常大的。

因為自貿(mào)區(qū)是一個新事物，各方面都是“摸著石頭過河”，實際操作的過程中遇到了一些問題。各地的自貿(mào)區(qū)的確有很多創(chuàng)新，但多為“微創(chuàng)新”，比較碎片化，系統(tǒng)性和集成性不強。此外地方自主權(quán)不夠，導(dǎo)致一些自貿(mào)區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)要跑中央很多次。

自貿(mào)區(qū)規(guī)定的面積只有120平方公里，有些自貿(mào)區(qū)在初始劃分的時候過于分散，使得管理部門在協(xié)調(diào)溝通的時候非常困難。未來劃分自貿(mào)區(qū)的時候還是要盡量集中，連片劃分。

另外，上海FT賬戶試行的時候，資本由于求利動機，在全球范圍內(nèi)自由流動，一度導(dǎo)致外匯流出過快，最后只能一時縮緊。未來金融方面在謹慎管控風(fēng)險的同時，如何繼續(xù)深化改革，是我們面臨的課題。

南風(fēng)窗：從結(jié)果上來看，自貿(mào)區(qū)是否達成了當(dāng)初設(shè)想的“倒逼政府和金融改革”的目標(biāo)？

陳波：對政府的倒逼，我們已經(jīng)看得很明顯了，效能提升這方面我覺得做得還不錯。政府屬于一種環(huán)境的改革，它不會給企業(yè)帶來直接收益，更多體現(xiàn)為潤物細無聲。

但另一方面，倒逼金融改革卻仍處于相對棘手的狀態(tài)。金融的特性是無形的，并非通過電子圍網(wǎng)就能管住的。一個按鍵，就能瞬間把資產(chǎn)轉(zhuǎn)移走。金融改革能否在一個小小區(qū)域內(nèi)進行，然后試點推廣，這在學(xué)界是存在爭議的。

從結(jié)果來看，金融改革的步伐相對于其他改革來說，速度要慢一些。加上國內(nèi)外金融環(huán)境不穩(wěn)定，也不適合做出激進的改革，我們必須要謹慎。

各地“風(fēng)味”

南風(fēng)窗：如今各地都有了自己的自貿(mào)區(qū)，自貿(mào)區(qū)開始變得極富“地域特色”，這是為何？廣東一直是開放前沿，未來廣東自貿(mào)區(qū)應(yīng)該往哪個方向發(fā)展？

符正平：從國家的角度來看，自貿(mào)區(qū)的定位都是“國家試驗田”，目標(biāo)是制度創(chuàng)新。但各地的產(chǎn)業(yè)稟賦和地理環(huán)境使得各地自貿(mào)區(qū)的“味道”不同。湖北襄陽造汽車、四川瀘州產(chǎn)酒、陜西楊凌搞農(nóng)業(yè)，各地產(chǎn)業(yè)開放內(nèi)容是不一樣的。

另一方面，中國幅員遼闊，各個自貿(mào)區(qū)面臨的開放對象不同。廣東面向港澳，東北面向東北亞，福建面向臺灣，它們本身就存在固有的聯(lián)系，各地自貿(mào)區(qū)的差異性原本就存在。

目前廣東自貿(mào)區(qū)分布在廣州南沙、深圳前海蛇口、珠海橫琴，總計約120平方公里。坦白說，這個面積對于廣東來說還是太小了，廣州白云機場這類重要的平臺也都還未容納進去。廣東自貿(mào)區(qū)的發(fā)展是要融合粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的，兩者很多任務(wù)是相同的。未來期待在大灣區(qū)中給出更大的區(qū)域，真正實現(xiàn)“一線放開，二線管住”。

上海FT賬戶試行的時候，資本由于求利動機，在全球范圍內(nèi)自由流動，一度導(dǎo)致外匯流出過快，最后只能一時縮緊。

南風(fēng)窗：中國有很多“區(qū)”，保稅區(qū)、綜合保稅區(qū)、自由貿(mào)易港、經(jīng)濟特區(qū)，如今的自貿(mào)區(qū)和這些地方有哪些不同？

陳波：當(dāng)年的蛇口工業(yè)區(qū)，先是保稅區(qū)，后來進化到綜合保稅區(qū)，如果再往上提一個等級就是自由貿(mào)易港，這是一條線。而自貿(mào)區(qū)和經(jīng)濟特區(qū)是另一條線，這次上海的臨港新片區(qū)便是以經(jīng)濟特區(qū)的模式進行管理。

蛇口做的是出口加工，這里就涉及保稅貨物的倉儲物流，于是保稅區(qū)應(yīng)運而生。隨著貿(mào)易的發(fā)展，在保稅區(qū)內(nèi)生產(chǎn)的需求產(chǎn)生，涉及原材料的進口稅費問題，所以誕生了綜合保稅區(qū)，在這里金融結(jié)算也更加便利。但萬變不離其宗，無論是保稅區(qū)、綜合保稅區(qū)還是自由貿(mào)易港，它的設(shè)置目的都是為了更加有效率地參與全球產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)要素流動的自由化。

但特區(qū)和自貿(mào)區(qū)的屬性更加綜合，它們不光包括國際產(chǎn)業(yè)鏈的生產(chǎn)功能，還包括金融、研發(fā)、投資、管理等，涉及綜合經(jīng)濟體發(fā)展，相當(dāng)于整體營商環(huán)境的改造。

貿(mào)易的升級

南風(fēng)窗：但有人說，自貿(mào)區(qū)沒有像特區(qū)一樣，給普通人更多打拼的機會，反而是大企業(yè)和有錢人更感興趣，老百姓似乎并沒有享受到多少自貿(mào)區(qū)帶來的實惠。

符正平：20世紀80年代的特區(qū)主要做的出口加工，吸引外資做勞動密集型產(chǎn)業(yè)，這帶來了大量的就業(yè)機會，打工仔、打工妹、農(nóng)民工在這里挖到了第一桶金。而現(xiàn)在的自貿(mào)區(qū)，主要做的是服務(wù)貿(mào)易，它的定位是要比之前的出口加工高上一個層級的。

現(xiàn)階段我國的勞動力價格已不占明顯優(yōu)勢，不少出口加工企業(yè)實際上處于遷移的過程，就業(yè)機會的減少使得普通人感受不到自貿(mào)區(qū)帶來的實際優(yōu)惠。但實際上，自貿(mào)區(qū)帶來的跨境電商，以及引發(fā)的政府效能改革已經(jīng)給民眾帶來了確實的好處。

陳波：自貿(mào)區(qū)改革強調(diào)的是“制度高地，而非政策洼地”。自貿(mào)區(qū)往往沒有稅收等方面的特殊優(yōu)惠，缺乏這樣“實在的好處”，中小企業(yè)進入自貿(mào)區(qū)的動力不足。但大企業(yè)和外資是看重制度開放的，因為它們需要新業(yè)務(wù)拓展的機會，所以我們看到自貿(mào)區(qū)更多地吸引的是大企業(yè)和外資企業(yè)，普通民眾看來似乎“曲高和寡”。

南風(fēng)窗：為何自貿(mào)區(qū)要專攻服務(wù)貿(mào)易？

陳波：有三個原因。第一個原因是中國勞動力成本高，許多制造型企業(yè)外遷了。第二點，中國目前在全球制造業(yè)以及貨物貿(mào)易所占的比重太大，成為了國際的“箭靶子”。如果想靠貨物貿(mào)易繼續(xù)引領(lǐng)中國經(jīng)濟的可持續(xù)增長是很困難的。

第三點，服務(wù)貿(mào)易在全球貿(mào)易的比重越來越大，這是未來的發(fā)展趨勢。據(jù)估算，2030年全球貿(mào)易的一半都是服務(wù)貿(mào)易，換句話說，誰在服務(wù)貿(mào)易占得先機，誰就占領(lǐng)了未來貿(mào)易的高地。促成中國貿(mào)易模式的升級，是自貿(mào)區(qū)的核心任務(wù)。

變與不變

南風(fēng)窗：中美貿(mào)易戰(zhàn)的背景下，繼續(xù)推行各地自貿(mào)區(qū)的擴容與建設(shè)，有何特殊意義？

陳波：2013年建立自貿(mào)區(qū)的時候，美國還是奧巴馬時代，上海自貿(mào)區(qū)籌建最早的目的就是為了TPP的要求。而現(xiàn)在形勢已經(jīng)發(fā)生了大的逆轉(zhuǎn)，全球化遭到了嚴重破壞。自貿(mào)區(qū)的改革雖然取得了一定的成績，但已經(jīng)達不到中國目前面臨的國際經(jīng)貿(mào)合作的新要求了。

現(xiàn)在形勢已經(jīng)發(fā)生了大的逆轉(zhuǎn)，全球化遭到了嚴重破壞。自貿(mào)區(qū)的改革雖然取得了一定的成績，但已經(jīng)達不到中國目前面臨的國際經(jīng)貿(mào)合作的新要求了。

現(xiàn)如今中美處于貿(mào)易摩擦的背景下，美國一直在指責(zé)中國的“不公平貿(mào)易和投資行為”。中國要堅持對外開放的道路，必然要在開放上孤立美國，用實際行動向世界證明我們是推動國際經(jīng)貿(mào)合作的中堅力量。

但現(xiàn)實情況是，從2013年至今，中國尚未簽署一個主要的自由貿(mào)易協(xié)定。在這樣的背景下，僅僅通過上海或幾個自貿(mào)區(qū)的試點去傳導(dǎo)，速度太慢。倒不如擴大到更廣的區(qū)域，加速中國開放的腳步。

符正平：不管國際環(huán)境如何，自貿(mào)區(qū)的建設(shè)是中國自主的對外開放行為，繼續(xù)擴容說明了中國對外開放的決心沒有動搖。中國會堅定地支持經(jīng)濟全球化進程，縱然國際上貿(mào)易保護主義抬頭，但中國的大門只會越開越大。這也是給世界其他國家的一劑“強心針”。

南風(fēng)窗：關(guān)于自貿(mào)區(qū)建設(shè)，兩位有什么政策上的建議？

陳波：第一，千萬不要跟風(fēng)。現(xiàn)在有些自貿(mào)區(qū)的改革方案大同小異，不注重自身特色，這辜負了國家對于新建自貿(mào)區(qū)的期許。之所以要建多個自貿(mào)區(qū)，國家有意讓各地形成改革錦標(biāo)賽的競爭，看誰做得好做得快。像“工業(yè)學(xué)大寨”一樣，各地學(xué)上海、學(xué)廣東，沒有那個產(chǎn)業(yè)稟賦和地理環(huán)境是學(xué)不來的。

第二，自貿(mào)區(qū)建設(shè)重心要逐漸從貿(mào)易便利化，轉(zhuǎn)向服務(wù)業(yè)開放上來。內(nèi)陸的貿(mào)易無論如何是無法趕超沿海的，但現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的開放與創(chuàng)新是全國各地都有機會的。這恰恰也是我們這一次自貿(mào)區(qū)整體改革的核心任務(wù)。

符正平：我認為落實自貿(mào)區(qū)的改革自主權(quán)是最重要的，省一級的權(quán)力最好下放到自貿(mào)區(qū)一級。雖然有人質(zhì)疑底下是否能接得住，但那是另外一個問題，現(xiàn)在往往出現(xiàn)“大門開了，小門不開”的現(xiàn)象，自貿(mào)區(qū)的壓力測試無法真正展開。

另外要健全容錯機制，給予基層一線干部試錯機會，保護他們的積極性，允許他們大膽地創(chuàng)新。即使犯了一些錯誤，只要是為國家著想，為國家試制度，還是要保護他們。