從執(zhí)行權的配置出發(fā)探析行政訴訟執(zhí)行難問題

【摘 要】 行政訴訟的執(zhí)行環(huán)節(jié)，是整個訴訟的關鍵之一。執(zhí)行權的實現(xiàn)是保障相對人權益的應有之義，甚至關系到相對人信賴利益保護，法治政府的實現(xiàn)，以及社會長治久安。行政訴訟中執(zhí)行權的有效實施也是行政機關遵循高效便民、誠實守信、權責統(tǒng)一基本原則的體現(xiàn)。除了民事訴訟中已然存在的執(zhí)行難相關問題，行政訴訟自身特有的屬性也是行政訴訟執(zhí)行中需要突出解決的問題。本文按照常規(guī)模式，在初步介紹分析執(zhí)行難問題的基礎上，發(fā)現(xiàn)權利運行中存在的問題，最終探尋執(zhí)行難解決的可行性方案。

【關鍵詞】 行政訴訟 執(zhí)行難 執(zhí)行權配置

作為行政訴訟三大難題之一的執(zhí)行，是整個訴訟的最后環(huán)節(jié)。如何切實保障權利人利益，進行整個訴訟環(huán)節(jié)具有實質性的“完美落幕”，一直是各方學者所竭力探尋的目標。因此，出現(xiàn)了各種關于執(zhí)行難解決之道的專題研究，欣喜的是這些研究都取得了一定成果。但這些研究，主要針對訴訟中經(jīng)常發(fā)生的狀況，難免會陷入“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的弊端。如何真正解決執(zhí)行難題，從根本上探究執(zhí)行權力的性質就顯得尤為必要了。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》“在保證公正司法，提高司法公信力”一章中提出了“優(yōu)化司法職權配置”的要求，改革司法體制，從“審執(zhí)合一”向“審執(zhí)分離”邁進，體制改革的命題為解決行政訴訟執(zhí)行難問題提供了新思路。

一、執(zhí)行難問題剖析：執(zhí)行難存在的原因及權力運行中存在問題

在目前的司法實踐中，雖然行政訴訟案件進入執(zhí)行程序的數(shù)量不高，但是其相比于起訴和審理，難度卻是顯而易見的。具體表現(xiàn)如下：

一是行政機關野蠻抵制執(zhí)行，對于不配合執(zhí)行呈故意心理。表現(xiàn)為行政機關在敗訴后對法院制作的筆錄拒不簽字，對于法院的判決不配合，嚴重損害了司法權威和公信力。二是行政機關消極應對法院生效裁判，拖延履行生效裁決，謊報財務狀況，實質上也是對司法權威的破壞。

我國行政訴訟執(zhí)行難產生的根源十分復雜，有學者曾指出，執(zhí)行難問題的原因既有法律文本上的原因，如法律條文規(guī)定不科學、制度不嚴謹，訴訟構造與訴訟目的相沖突;也有法律文本之外的原因，如體制不順暢、實體法缺位和相互沖突，行政干預、法官素質和能力的局限等。[1]在嚴峻的形勢面前，探討如何突破現(xiàn)有局面，合理配置執(zhí)行權顯得尤為重要，通過溯本追源式的分析，理清執(zhí)行難脈絡，才能對癥下藥。

執(zhí)行難的表現(xiàn)體現(xiàn)在客觀現(xiàn)實中的方方面面，主要原因多在于執(zhí)行權配置不合理，審判權與執(zhí)行權相混同。這樣的現(xiàn)實就會造成多種嚴峻的客觀現(xiàn)象發(fā)生。

（二）權力運行中存在問題

執(zhí)行權作為與審判權相區(qū)別的權力，在現(xiàn)行體制下均歸屬于法院行使，但在司法改革的大背景下，由“審執(zhí)合一”向“審執(zhí)分離”不斷邁進的過程中，執(zhí)行權的運行是否符合其運行的規(guī)則，運行中存在的問題值得我們進行分析，并能為執(zhí)行權合理配置提供思路。

一是執(zhí)行權與審判權間缺乏有效監(jiān)督，執(zhí)行權實質上成為審判權的延伸。從分權學說到權力分立制衡，對于權力的制約與平衡學界始終竭力探索，試圖探求權力制約的合理分界點。也許執(zhí)行權審判權的一體，有利于提高效率，節(jié)省司法資源，但是缺乏監(jiān)督的權力不會成為真正的權力。即使最終判決得到了完全執(zhí)行，但是這樣的結局是與所追求的目標背道而馳的。執(zhí)行權和審判權缺乏監(jiān)督，就好像一個人一邊判案一邊又干起了劊子手，很難不以權謀私，徇私舞弊。

二是執(zhí)行權的獨立性難以保障。從法院的獨立性來看，我國法院缺乏應有的獨立性地位，主要體現(xiàn)在人事任免及法院的財務依賴于地方行政權力。[2]具體到法院內部，無論是人事變動亦或法官遴選機制，都無法脫離行政管理環(huán)節(jié)，使得執(zhí)行權的獨立受到了本質上的影響。同時縱觀法院外部環(huán)境，執(zhí)行權的實現(xiàn)從來不會是法院單獨而為，很多時候法院判決后已然決定執(zhí)行，卻陷入“巧婦難為無米之炊”的窘境。行政機關不認同法院判決，消極履行判決結果，拒絕配合執(zhí)行也是常有之事。同時財政的不獨立，對政府撥款的依賴，使得法院很多時候并不能孑然一身。執(zhí)行權的獨立性對于執(zhí)行難的解決來說是必不可少之要素，但是在實現(xiàn)上卻需要撼動很多制度根基。

三、問題解決的建議：從行政訴訟執(zhí)行權配置角度出發(fā)

（一）執(zhí)行權配置的模式選擇

目前，我國司法體制從“審執(zhí)一體”向“審執(zhí)分離”是毋庸置疑的趨勢，對于審執(zhí)分離，我們需要從源頭出發(fā)，溯本追源的理清執(zhí)行權配置，從而更好的探尋解決機制。

針對我國如今行政訴訟執(zhí)行難現(xiàn)狀，“審執(zhí)分離”是不爭的共識，但對執(zhí)行權設置的模式尤其是執(zhí)行主體設置存在多種觀點，可以將其歸結為三種模式，[3]主要包括：

“小分離”模式，指實現(xiàn)法院內部機制的分離，在法院內部設立專門執(zhí)行機構獨立于審判，如行政執(zhí)行庭或行政執(zhí)行局;“大分離”模式，行政訴訟的執(zhí)行權脫離法院，在行政機關設置執(zhí)行機構;第三種模式是設置執(zhí)行法院，實行審執(zhí)徹底分離和垂直領導的執(zhí)行新體制。

本文贊同“小分離”的觀點。就目前形勢來看，“大分離”將執(zhí)行權脫離法院，割裂了案件的連貫性，不利于提高執(zhí)行效率，不利于節(jié)省司法、行政資源。而設置執(zhí)行法院實際上違背了國家機構的設置，又缺乏現(xiàn)行的可行性。因此“小分離”模式也是目前最有效靈活的模式，一方面并不會完全分離審判和執(zhí)行的施行機構，一方面又可以保障審判與執(zhí)行各自的獨立。

（二）解決行政訴訟執(zhí)行難問題的相關建議

最高人民法院與2016年6月11日印發(fā)了《關于落實“用兩到三年時間基本解決執(zhí)行難問題”的工作綱要》，其中明確提出了“全面推進執(zhí)行體制、執(zhí)行機制、執(zhí)行模式”的改革總體目標。結合司法改革的大背景，以解決行政訴訟執(zhí)行難為目標，從行政訴訟執(zhí)行權配置角度入手，采取現(xiàn)行“小分離”模式下的行政訴訟執(zhí)法體制改革，是最具有可行性的路徑。

1.改革和完善法院執(zhí)行體制

目前從審判權法院配置上來說，劃分更加細致具體，有民事審判庭，刑事審判庭和行政審判庭，而執(zhí)行權的配置上卻只有執(zhí)行局或執(zhí)行庭。因此可在執(zhí)行局內部設置民事案件執(zhí)行庭、刑事案件執(zhí)行庭、行政案件執(zhí)行庭，依據(jù)不同類型訴訟特點有針對性進行執(zhí)行。設置專門的行政執(zhí)行局或執(zhí)行庭對于行政訴訟中存在的執(zhí)行難問題可以更加有針對性的與行政機關進行溝通和解決。

2.實現(xiàn)法院系統(tǒng)內部行政化

我國對法官一直使用公務員管理模式，并不能體現(xiàn)出法官的職業(yè)特點，這樣的行政化對于法官的獨立，法院工作人員的職業(yè)歸屬感等都會產生一定的影響，也會破壞審級監(jiān)督體系，影響司法公正。[4]上下級的領導關系使得執(zhí)行權的獨立行使大打折扣。今后的改革中，關于如何減少行政干預，保障執(zhí)行權的獨立行使還是執(zhí)行難問題所要不斷追求的目標。

3.完善執(zhí)行權的監(jiān)督機制

有權利就需要監(jiān)督，那么無論是內部監(jiān)督還是外部監(jiān)督都是必不可少的。一直以來有關法院的監(jiān)督體制相對比較完善，但是對于執(zhí)行權的監(jiān)督法律并不明確，有必要在立法上進行完善。不斷細化對于執(zhí)行權的監(jiān)督，以期更好的在“小分離”模式下保障執(zhí)行權的正規(guī)行使，保障判決結果得到公正合法的執(zhí)行。

行政訴訟執(zhí)行難一直是困擾行政訴訟法學界的難題。多年來，學界和實務界都對此進行了不懈的研究。在新時代司法體制改革的大背景下，我們更應立足于中國特色，結合新中國幾十年來司法實踐取得的寶貴經(jīng)驗，在深刻把握理解執(zhí)行權屬性的基礎上，從執(zhí)行權配置的角度出發(fā)，為解決行政訴訟執(zhí)行難問題探索新的可行路徑。

【參考文獻】

[1] 薛剛凌.行政訴訟法修訂基本問題之思考.[J]中國法學.2014年第3期。

[2] 沈?？?行政訴訟視角下法院與行政機關關系的法律規(guī)制——以行政訴訟管轄制度的變革為分析起點，[J].法學.2010年第4期

[3] 解題“執(zhí)行難”：法院執(zhí)行在行動——專訪最高人民法院審判委員會副部級專職委員、執(zhí)行局局長劉貴祥”，[J]中國法院網(wǎng).2015年1月16日。

[4] 蔣婭姣.我國行政訴訟執(zhí)行程序研究.[D]電子科技大學.2017年6月。

作者簡介：錢贇楷（1993年10月4日），女，漢族，安徽省池州市人，浙江工商大學法學院2017級碩士研究生，研究方向：行政訴訟法。