黑龍江企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金“穿底”的成因及對策

王 敏 李三秀

內(nèi)容提要：目前，我國多個省份企業(yè)職工基本養(yǎng)老金告急，其中黑龍江省最為嚴重。造成目前黑龍江企業(yè)職工基本養(yǎng)老金“穿底”困局的原因，既有人口老齡化持續(xù)加快、轉(zhuǎn)制成本龐大的共性因素，也有老工業(yè)基地積聚的產(chǎn)業(yè)工人歷史包袱沉重、基本養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比過低以及“農(nóng)墾系統(tǒng)”“森工系統(tǒng)”等特有因素。為此，我們從中央和黑龍江兩個層面提出了相關(guān)政策建議。從中央來看，以制度改革為突破口，盡快建立全國企業(yè)職工基本養(yǎng)老金“統(tǒng)收統(tǒng)支”制度，從根本上解決養(yǎng)老金“穿底”問題，同時，對黑龍江省的特殊因素有針對性地給予政策傾斜；就黑龍江省而言，應(yīng)立足現(xiàn)實，激發(fā)經(jīng)濟活力，極力吸引和留住勞動力，為基本養(yǎng)老金提供動力源泉。

目前，我國多個省份企業(yè)職工基本養(yǎng)老金告急，其中黑龍江省最為嚴重，自2016年起養(yǎng)老金累計結(jié)余已經(jīng)“穿底”。受多種因素的疊加影響，黑龍江省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金“穿底”問題嚴重，亟待采取有效措施化解。

一、黑龍江企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的基本情況

早在2005年，黑龍江省作為試點省份，就開展了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌工作。目前，全省實行“五統(tǒng)一、一垂直”的省級統(tǒng)籌管理辦法。一是統(tǒng)一繳費比例和基數(shù)。企業(yè)繳費比例統(tǒng)一為20%，職工個人繳費比例為8%；個體勞動者和靈活就業(yè)人員以上年度全省社會平均工資的60%～100%為基數(shù)，按20%的比例繳費。二是統(tǒng)一養(yǎng)老保險統(tǒng)籌項目。將離退休人員基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌項目，統(tǒng)一明確為按標準工資計發(fā)的離退休費、工改補貼、糧煤補貼、物價補貼、生活補貼、離休人員及建國前老工人護理費、離退休待遇調(diào)整等。三是統(tǒng)一基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法。將計發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金和過渡性養(yǎng)老金使用的上年度社會平均工資基數(shù)，由原來所在地社會平均工資統(tǒng)一為全省社會平均工資。四是統(tǒng)一基金管理?；饘嵭惺〖壗y(tǒng)籌、預(yù)算管理，基金預(yù)算由市縣編報，省里統(tǒng)一核定，報省政府批準后下達各地執(zhí)行，基金分級征繳、支付。年度預(yù)算執(zhí)行中，對市縣結(jié)合基金進行動態(tài)掌控，對使用全部基金結(jié)余后仍有缺口的市縣，由省級調(diào)度基金解決30%、市縣自行調(diào)度資金解決70%。年度執(zhí)行完了，各市縣結(jié)余基金必須全部上解至省級財政專戶。五是統(tǒng)一業(yè)務(wù)規(guī)程和信息系統(tǒng)。全省各級社保經(jīng)辦機構(gòu)全部使用全省統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)管理信息系統(tǒng)，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)在省級數(shù)據(jù)庫集中存儲，各市縣所有經(jīng)辦業(yè)務(wù)都在網(wǎng)上按照統(tǒng)一的業(yè)務(wù)規(guī)程操作。六是企業(yè)養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)實行省級垂直管理。市縣社保經(jīng)辦機構(gòu)上劃省級垂直管理，經(jīng)費和人員編制由省人社廳統(tǒng)一歸口管理，經(jīng)費納入省級財政預(yù)算，業(yè)務(wù)上接受省社保局指導(dǎo)。

在財政事權(quán)劃分上，一是政策法規(guī)權(quán)。全省執(zhí)行統(tǒng)一的養(yǎng)老保險政策，市縣無權(quán)自定政策。二是基金收繳與發(fā)放權(quán)。由市縣按照全省統(tǒng)一政策履行強化征繳和確保發(fā)放的主體責(zé)任。三是經(jīng)辦機構(gòu)經(jīng)費安排。社保經(jīng)辦機構(gòu)經(jīng)費納入省級財政預(yù)算，由省級財政負責(zé)安排保障。四是財政補貼。在使用中央財政補貼和上級補助資金后，再有養(yǎng)老金缺口由省級財政和同級財政按3∶7比例分擔(dān)。五是結(jié)余資金投資運營權(quán)。由省級統(tǒng)一投資運營，但由于黑龍江養(yǎng)老金出現(xiàn)較大缺口，沒有可投資運營資金。六是基金監(jiān)管權(quán)。省級和市縣均有基金監(jiān)管權(quán)。

從基金收支情況來看，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金已經(jīng)“穿底”，2016年出現(xiàn)當期與滾存結(jié)余雙赤字，成為全國首個職工養(yǎng)老保險基金被花光的省份，可持續(xù)性面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

二、黑龍江企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金“穿底”的成因分析

黑龍江省企業(yè)職工養(yǎng)老保險從2011年開始出現(xiàn)當年收付缺口，到2016年黑龍江省不僅當期收不抵支，且歷年滾存結(jié)余基金全部耗盡（即累計結(jié)余已“穿底”），缺口為232億元①人力資源和社會保障部社會保險事業(yè)管理中心.中國社會保險發(fā)展年度報告（2016）［M］.北京：中國勞動社會保障出版社，2017：13。，并呈逐年加大趨勢。形成目前企業(yè)職工基本養(yǎng)老金“穿底”困局的原因，既有人口老齡化持續(xù)加快、轉(zhuǎn)制成本龐大的共性因素，也有黑龍江省老工業(yè)基地積聚的產(chǎn)業(yè)工人歷史包袱沉重、基本養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比過低以及“農(nóng)墾系統(tǒng)”“森工系統(tǒng)”等特有因素。

（一）人口老齡化加速，退休人員急劇增加，基本養(yǎng)老金缺口不斷加大

自2014年起，黑龍江省人口老齡化程度一直高于全國平均水平，且呈現(xiàn)持續(xù)加速態(tài)勢。2017年全國60歲及以上老年人口為2.48億，占全國總?cè)丝诘?7.3%，而黑龍江省60歲及以上老年人口為710.3萬人，占全省總?cè)丝诘?8.8%，比全國平均水平高1.5個百分點（詳見表1）。持續(xù)加速的人口老齡化，造成退休人員急劇增加，再加上繳費人員增加有限，使基本養(yǎng)老金收支缺口不斷加大。

（二）轉(zhuǎn)制成本高，基本養(yǎng)老金給付的隱性負擔(dān)巨大

1997年我國養(yǎng)老保險制度由現(xiàn)收現(xiàn)付制度向部分積累制過渡。新舊制度的轉(zhuǎn)換，改變了過去退休費用由國家、企業(yè)統(tǒng)包統(tǒng)攬的方式，實行國家、企業(yè)、職工三方面合理分擔(dān)，實現(xiàn)了由“企業(yè)包辦”到社會保障的制度轉(zhuǎn)變。由于制度轉(zhuǎn)軌，出現(xiàn)了養(yǎng)老金繳費的代際斷層，造成了“老人”和“中人”的個人賬戶沒有基金積累，形成了國家對“老人”和“中人”的負債，即隱性債務(wù)。作為東北老工業(yè)基地之一的黑龍江省，國企、老工業(yè)基地眾多，“老人”數(shù)量眾多，制度轉(zhuǎn)軌時“老人”并沒有參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，但卻享受了養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)制后的退休金，這使養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)制成本較為沉重。在1997年建立養(yǎng)老保險制度時，按照國家政策，黑龍江省一次性納入養(yǎng)老保險范圍的企業(yè)職工達435萬人，這部分人在養(yǎng)老保險制度建立前的工齡均視同繳費年限，計發(fā)的待遇部分由統(tǒng)籌基金負擔(dān)，這也是導(dǎo)致基金缺口不斷加大的一個重要原因。

表1 黑龍江省人口老齡化與全國平均水平的比較

（三）老工業(yè)基地建設(shè)積聚的產(chǎn)業(yè)工人歷史包袱沉重，基本養(yǎng)老金給付舉步維艱

我國第一個五年計劃期間，黑龍江省是國家工業(yè)建設(shè)的重點地區(qū)之一。蘇聯(lián)援建我國的156項工程，有22項落戶黑龍江省。同時，抗美援朝期間“南廠北遷”的13個大中型企業(yè)遷入黑龍江省，形成了以國有大中型企業(yè)為主體、重工業(yè)為重心的工業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。在東三省老工業(yè)基地建設(shè)期間，黑龍江省聚集了大量產(chǎn)業(yè)工人，僅1950年至1979年的30年間，凈遷入人口高達760余萬人，占全省新增人口的三分之一。上述人員目前大多都已陸續(xù)達到退休年齡，形成了領(lǐng)取基本養(yǎng)老金代際高峰。

此外，黑龍江省作為東北老工業(yè)基地，存在著大批具有特殊情況享受養(yǎng)老保險待遇的人群。由于五十年代國家加大東北老工業(yè)基地建設(shè)，大量產(chǎn)業(yè)工人聚集于黑龍江，產(chǎn)業(yè)工人家屬參與企業(yè)輔助生產(chǎn)，以及為企業(yè)提供后勤保障工作，成為“集體工”“五七工”“家屬工”等具有事實勞動關(guān)系的人員。自2009年起，按照國家政策規(guī)定，為解決歷史遺留問題，黑龍江省陸續(xù)將共計76萬名“五七工”“家屬工”、農(nóng)林牧漁“四場”人員和“集體工”納入了養(yǎng)老保險制度，這部分群體參保一次性繳費后即開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，按照當時養(yǎng)老金標準測算，這部分群體一次性繳費預(yù)計可發(fā)放4-5年，到2013年底其納入時一次性繳納的130億元養(yǎng)老保險費已全部用盡，以后年度的養(yǎng)老金支出全部由統(tǒng)籌基金承擔(dān)。截至2017年底，已使用統(tǒng)籌基金累計承擔(dān)缺口資金525億元。

（四）人口外流嚴重，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比① 本文中的撫養(yǎng)比是企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險參保職工人數(shù)與領(lǐng)取養(yǎng)老保險待遇人數(shù)的比值。持續(xù)走低，基本養(yǎng)老金不堪負重

2000年和2010年的第五次、第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，東北的人口流失已達400萬人，其中高層、管理層和生產(chǎn)線的骨干力量居多，而黑龍江省人口流失現(xiàn)象在東北三省中最為嚴重。據(jù)國家社會保險大數(shù)據(jù)顯示，2016年黑龍江省已參保勞動力流出21萬人，平均年齡為30歲；流入4萬人，平均年齡為33歲；凈流出17萬人。據(jù)了解，目前黑龍江省到外地上大學(xué)的學(xué)生75%不回本地。

人口外流嚴重特別是勞動力人口外流，導(dǎo)致黑龍江省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比多年來持續(xù)走低，由2009年的1.66∶1降低到2017年的1.26∶1，遠低于全國水平（詳見表2），并且從2013年至2016年連續(xù)4年全國最低，與最高的廣東省相差6-7倍（詳見表3）。過低的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比，是導(dǎo)致黑龍江省養(yǎng)老金出現(xiàn)缺口繼而“穿底”的主體原因。

表2 黑龍江企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比與全國水平的比較

表3 黑龍江與全國其他省份撫養(yǎng)比的比較

續(xù)表

（五）國家相關(guān)政策調(diào)整，造成“農(nóng)墾系統(tǒng)”“森工系統(tǒng)”較大的養(yǎng)老金缺口，嚴重拖累基本養(yǎng)老金收付平衡

從“農(nóng)墾系統(tǒng)”來看，黑龍江農(nóng)墾為中央直屬墾區(qū)，財政體制隸屬農(nóng)業(yè)部和財政部。農(nóng)墾企業(yè)養(yǎng)老保險1987年起步之時，實行系統(tǒng)統(tǒng)籌。1998年與國家養(yǎng)老保險制度并軌，建立了統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險制度。2003年國家將農(nóng)墾企業(yè)養(yǎng)老保險下劃歸黑龍江省管理，當年中央財政單獨給予黑龍江省農(nóng)墾系統(tǒng)1.1億元養(yǎng)老保險補助資金，2004年提高到2億元（之后再未增加），農(nóng)墾系統(tǒng)養(yǎng)老保險基本能維持收支平衡。但2005年農(nóng)墾系統(tǒng)納入省級統(tǒng)籌管理以后，由于農(nóng)墾系統(tǒng)參保繳費人員增幅低、離退休人員增速較快、繳費工資基數(shù)較低等特殊原因，從2006年開始農(nóng)墾系統(tǒng)出現(xiàn)養(yǎng)老金缺口，并且呈現(xiàn)逐年加大趨勢。

再看“森工系統(tǒng)”，按照國家部署，黑龍江森工林區(qū)從2005年起實施天然林資源保護工程，逐年調(diào)減木材產(chǎn)量，導(dǎo)致該省森工系統(tǒng)養(yǎng)老保險遇到了較大困難，尤其是根據(jù)國家要求2014年4月全面停止天然林商業(yè)性采伐后，困難情況進一步加劇。由于森工系統(tǒng)實際繳費工資低，再加上森工系統(tǒng)參保人員結(jié)構(gòu)嚴重老化等原因，致使森工系統(tǒng)養(yǎng)老金缺口越來越大，也加大了全省基本養(yǎng)老金統(tǒng)籌基金負擔(dān)。

三、應(yīng)對黑龍江企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金“穿底”的政策建議

為緩解基本養(yǎng)老金支付壓力，近年來我國已采取一系列措施，如啟動基本養(yǎng)老保險基金的投資運營、劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社保基金、實行基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度等。同時，針對黑龍江企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金“穿底”的問題，中央政府還啟動了中央特別借款。除以上措施之外，還應(yīng)該從以下三個方面來應(yīng)對黑龍江企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金“穿底”問題。

（一）以制度改革為突破口，盡快建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金“統(tǒng)收統(tǒng)支”的全國統(tǒng)籌制度，從根本上解決養(yǎng)老金“穿底”問題，作為過渡措施，應(yīng)加速提高中央調(diào)劑金統(tǒng)籌比例

2010年我國《社會保險法》明確規(guī)定，基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌，2012年《社會保障“十二五”規(guī)劃》提出基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，2012年“十八大”、2013年十八屆三中全會、2015年十八屆五中全會以及2017年“十九大”，均提出實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌?；攫B(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌，不僅能夠解決個別省份基本養(yǎng)老金“穿底”問題，更有利于在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險政策法規(guī)、管理體制、信息系統(tǒng)的統(tǒng)一，完善基本養(yǎng)老保險的制度和政策，縮小地區(qū)間差異，有利于勞動力的自由流動和公平競爭。同時，還能在現(xiàn)有基礎(chǔ)上為適度降低企業(yè)基本養(yǎng)老保險費率提供可能，為企業(yè)建立企業(yè)年金制度打開新的發(fā)展空間。由此可見，基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌制度無疑是理想的制度目標，以制度改革為突破口，盡快建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金“統(tǒng)收統(tǒng)支”的全國統(tǒng)籌，也是從根本上解決黑龍江省職工養(yǎng)老金“穿底”問題的治本之策。

但我國基本養(yǎng)老保險運行的實踐也表明，在目前各省區(qū)企業(yè)職工養(yǎng)老金的繳費基數(shù)、費率標準、待遇水平等存在較大差異的現(xiàn)實條件下，實現(xiàn)基金統(tǒng)收統(tǒng)支的全國統(tǒng)籌模式難以一步達成。為緩解省際之間、地區(qū)之間因撫養(yǎng)比高低不同等因素導(dǎo)致的養(yǎng)老保險基金的不平衡矛盾，增強基本養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性，作為全國統(tǒng)籌的第一步，先建立職工養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度就成為了現(xiàn)實可操作的選擇。為此，2018年國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度的通知》，決定從7月1日起實施企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險中央調(diào)劑制度。中央調(diào)劑制度規(guī)定，現(xiàn)行中央財政補助政策和補助方式不變，中央調(diào)劑基金按照各省份職工平均工資的90%和在職應(yīng)參保人數(shù)作為計算上解額的基數(shù)，上解比例從3%起步，逐步提高，省級政府要承擔(dān)確保基本養(yǎng)老金按時足額發(fā)放和彌補養(yǎng)老保險基金缺口的主體責(zé)任。由于上解比例從3%起步，未來4年每年僅提高0.5個百分點，到2022年才達到5%的統(tǒng)籌比例，這種調(diào)劑程度從黑龍江省的情況看，只能解決一小部分企業(yè)職工養(yǎng)老金缺口問題，剩余缺口黑龍江省自身財力無法承擔(dān)。因此，建議加快提高中央調(diào)劑金上解比例步伐，可以考慮每年提高2個百分點，第一階段視各省養(yǎng)老金平穩(wěn)情況，盡早提高到10%左右，確保像黑龍江省以及與之相似的困難省份實現(xiàn)養(yǎng)老金按時足額發(fā)放。

（二）尊重歷史，對黑龍江省的特殊因素有針對性地給予政策傾斜，削減“穿底”缺口

從目前黑龍江省職工養(yǎng)老金“穿底”的形成原因看，很大程度上是特殊的歷史原因造成的，應(yīng)由國家給予特殊的政策予以解決。正如國家發(fā)改委振興司相關(guān)人士所言，“近年來，東北老工業(yè)基地國有企業(yè)職工進入大規(guī)模退休期，他們當年為中國的經(jīng)濟建設(shè)做出了很多的貢獻，包括煤炭、原木、石油、人才，我們要管的民生的事情，這些是要中央出錢?！薄皣铱隙ú粫还軚|北”。因此，在目前黑龍江省養(yǎng)老金缺口急劇拉大的現(xiàn)實條件下，建議國家給予一些有針對性的特殊政策。

一是在中央調(diào)劑制度中引入風(fēng)險準備金制度。建議在各省上解的中央調(diào)劑金總額中留出不少于15%的再調(diào)劑風(fēng)險準備金，用于解決如黑龍江省一樣撫養(yǎng)比過低、養(yǎng)老金缺口較大，在使用中央調(diào)劑金后仍有一定缺口的問題。在考核各地養(yǎng)老保險征收管理等工作實績，確認已實現(xiàn)應(yīng)收盡收的前提下，對養(yǎng)老金出現(xiàn)當期收支缺口且滾存結(jié)余已全部耗盡的省份給予特殊補助，幫助出現(xiàn)困難的省份確保養(yǎng)老金按時足額發(fā)放。

二是提高黑龍江省職工養(yǎng)老金待遇調(diào)整中央財政補助力度。以前年度調(diào)整養(yǎng)老金待遇，提高退休人員養(yǎng)老金標準，對于調(diào)整待遇所需資金，中央財政對黑龍江省的補助比例為40%，余下60%由黑龍江省養(yǎng)老保險基金自行負擔(dān)，這逐年加大了黑龍江省統(tǒng)籌基金的支出壓力。目前，黑龍江省養(yǎng)老保險基金已經(jīng)“穿底”并形成較大缺口，未來再繼續(xù)執(zhí)行調(diào)整待遇中央補助40%的政策無疑會進一步加大缺口。因此，建議國家給予黑龍江省特殊支持政策，將調(diào)整待遇補助比例由現(xiàn)行的40%適當給予提高，消除待遇調(diào)整對養(yǎng)老基金缺口的影響。

三是對那些因國家相關(guān)政策調(diào)整造成的黑龍江省職工養(yǎng)老金缺口給予專項政策性補助。建議對由黑龍江省統(tǒng)籌基金已累計承擔(dān)的農(nóng)墾與森工系統(tǒng)職工養(yǎng)老保險缺口，適當給予專項政策性補助。

（三）立足現(xiàn)實，激發(fā)黑龍江省經(jīng)濟活力，極力吸引和留住勞動力，為基本養(yǎng)老金提供動力源泉

黑龍江省經(jīng)濟發(fā)展相對緩慢直接對養(yǎng)老保險基金運行造成影響，因而激發(fā)黑龍江省經(jīng)濟活力，增強財政實力，提高基金支付能力，是解決當前基本養(yǎng)老保險基金“穿底”問題的必由之路。黑龍江經(jīng)濟的振興與發(fā)展，不能只依靠中央“輸血”，必須要立足于本省的比較優(yōu)勢和稟賦優(yōu)勢，全力培養(yǎng)和挖掘新經(jīng)濟增長點，培育形成新動能，發(fā)展壯大新增長領(lǐng)域，加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)自己“造血”。要充分利用“一帶一路”國家戰(zhàn)略、“中蒙俄經(jīng)濟走廊”建設(shè)以及國家批準成立哈爾濱新區(qū)的契機，把發(fā)展經(jīng)濟作為支撐養(yǎng)老保險制度的動力源泉。

如前所述，導(dǎo)致黑龍江省養(yǎng)老金出現(xiàn)缺口繼而“穿底”的主體原因，是人口外流嚴重特別是勞動力人口外流（這本應(yīng)是預(yù)期中地方養(yǎng)老金的重要來源之一）。因此，當務(wù)之急是如何以更開放、更多可能性的社會流通機制來吸引和留住勞動力，吸引勞動力回流。最近全國各地掀起了“搶人大戰(zhàn)”，一些城市發(fā)布了十分“誘人”的人才政策。作為人口外流最為嚴重的黑龍江省更不能等閑視之。應(yīng)結(jié)合本省發(fā)展實際，加大改革的力度，創(chuàng)造更好的用人環(huán)境和用人氛圍，讓人才不僅能引得來還能留得住。具體可根據(jù)不同類型人才的特點，聚焦技術(shù)人才、科技創(chuàng)新人才、大學(xué)生人才和企業(yè)管理人才等，實施分類引導(dǎo)策略，為人才提供施展才華的事業(yè)平臺，盤活人才存量，積極擴大人才增量。