美國(guó)金融制裁處罰機(jī)制研究與啟示

米曉文

內(nèi)容提要：近年來(lái)，美國(guó)財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室（OFAC）為維護(hù)美國(guó)國(guó)家安全和國(guó)家利益，對(duì)被認(rèn)定違反美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁政策的美國(guó)企業(yè)及非美企業(yè)頻繁進(jìn)行民事處罰。2017年3月7日，OFAC首次對(duì)我國(guó)企業(yè)進(jìn)行重罰。隨著我國(guó)企業(yè)“走出去”步伐不斷加快，中美貿(mào)易摩擦加劇的形勢(shì)下，我國(guó)企業(yè)被OFAC處罰的可能性也在加大。本文分析了2009-2018年OFAC經(jīng)濟(jì)制裁處罰情況，并提出對(duì)我國(guó)的啟示。

一、2009-2018年美國(guó)金融制裁處罰現(xiàn)狀與分析

（一）現(xiàn)狀

1.2009年以來(lái)OFAC處罰力度與針對(duì)性不斷加強(qiáng)

2009-2018年，OFAC共實(shí)施188次處罰，金額43.63億美元，處罰次數(shù)雖然減少，但處罰力度加大，針對(duì)性更強(qiáng)。一是從處罰金額來(lái)看，平均每年處罰4.36億美元，每年處罰金額均超千萬(wàn)美元；而2003-2008年，共處罰0.56億美元，平均每年處罰0.093億美元，僅2006年處罰金額超過(guò)千萬(wàn)美元。二是從處罰數(shù)量來(lái)看，平均每年處罰約19次，最多不超過(guò)30次，2018年僅處罰7次；2003-2008年，平均每年約作出118次處罰，2004年最多處罰236次。

2.受罰非美企業(yè)涉及行業(yè)廣泛，制裁對(duì)象較為集中

一是非美企業(yè)受罰次數(shù)少于美國(guó)企業(yè)。2009-2018年，OFAC共作出188次處罰，其中非美國(guó)企業(yè)44次。被處罰的非美國(guó)企業(yè)涉及行業(yè)較廣。2009-2018年，44家被罰非美國(guó)企業(yè)分布在銀行、能源、航空、通訊、證券期貨等14個(gè)行業(yè)。二是被罰非美國(guó)企業(yè)集中于美國(guó)的“黑名單”國(guó)家。2009-2018年，被罰非美國(guó)企業(yè)涉及到伊朗、古巴、蘇丹、緬甸、利比亞等12個(gè)國(guó)家，且主要集中在伊朗、古巴、蘇丹、緬甸等4個(gè)國(guó)家，涉及伊朗的制裁占比居于首位，為34%。

3.非美銀行業(yè)為受罰重災(zāi)區(qū)

一是2009-2018年，非美國(guó)企業(yè)被罰40.81億美元，占比93.54%；被罰金額排名前十的企業(yè)均為非美國(guó)企業(yè)；金額超過(guò)1000萬(wàn)美元的18家企業(yè)中，非美國(guó)企業(yè)15家，占比83.3%。二是2009-2018年，被罰的44家非美國(guó)企業(yè)中，銀行業(yè)有20家，占比45.45%；從處罰金額來(lái)看，被罰金額排名前十的企業(yè)均為銀行，20家非美國(guó)銀行被罰38.77億美元，占非美國(guó)企業(yè)被罰總金額的95%。再?gòu)?012-2016年數(shù)據(jù)分析看，OFAC實(shí)施民事處罰共計(jì)90次，處罰金額31.07億美元。其中，對(duì)28家金融機(jī)構(gòu)實(shí)施了29.11億美元的罰款，分別占罰款總次數(shù)的31.11%和罰款總金額的93.69%。處罰對(duì)象類型分別為銀行機(jī)構(gòu)22家、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)3家、信貸公司1家、信托公司1家、資金服務(wù)機(jī)構(gòu)1家。處罰對(duì)象歸屬國(guó)別分別為美國(guó)本土金融機(jī)構(gòu)8家，英國(guó)金融機(jī)構(gòu)7家，德國(guó)、法國(guó)、日本金融機(jī)構(gòu)各2家，阿布扎比、巴基斯坦、巴西、俄羅斯、荷蘭、盧森堡、瑞士金融機(jī)構(gòu)各1家。三是非美國(guó)企業(yè)被罰主要有三種情況。2009-2018年，44家被罰非美國(guó)企業(yè)中，因利用美國(guó)金融系統(tǒng)為受美國(guó)制裁的國(guó)家或?qū)ο筇峁┓?wù)而被罰的企業(yè)共21家，占比47.7%；將美國(guó)產(chǎn)品或服務(wù)出口、轉(zhuǎn)出口到受美國(guó)制裁的國(guó)家或?qū)ο蠖涣P的企業(yè)共11家，占比25%；因違反美國(guó)對(duì)古巴或伊朗的經(jīng)濟(jì)制裁政策而被處罰的企業(yè)共11家，占比25%。

4.被處罰者可通過(guò)妥協(xié)與OFAC達(dá)成和解

2009-2018年，OFAC共進(jìn)行了34次和解，占該時(shí)期全部處罰次數(shù)的18%。如煙臺(tái)杰瑞集團(tuán)被認(rèn)為在2014年10月至2016年3月期間違反了美國(guó)出口管制及相關(guān)法律法規(guī)，杰瑞集團(tuán)同意向OFAC支付277.50萬(wàn)美元的民事罰款，OFAC將永久豁免杰瑞集團(tuán)因違規(guī)行為產(chǎn)生的全部民事責(zé)任。為免于制裁，俄羅斯富翁O(píng)leg Deripaska持股的Rusal、En、EuroSibEnergo等企業(yè)均被迫重新調(diào)整了組織架構(gòu)，減少了Deripaska的持股比例。新加坡科技公司CSE Global Ltd.聲稱，旗下一子公司同意支付1200萬(wàn)美元，與OFAC就該公司違反美國(guó)對(duì)伊朗制裁規(guī)定的指控達(dá)成和解。

5.部分國(guó)家擬使用人民幣或歐元清算替代美元，抵制制裁

法國(guó)央行行長(zhǎng)諾亞曾表示，法國(guó)企業(yè)或?qū)⒁蛎绹?guó)制裁罰款，停止使用美元結(jié)算，用歐元和人民幣直接跟中國(guó)做生意。比如中國(guó)和歐洲間的貿(mào)易，可用歐元和人民幣，停止使用美元。伊朗央行行長(zhǎng)Valiollah Seif表示，伊朗最高領(lǐng)導(dǎo)人哈梅內(nèi)伊（Ayatollah Seyyed Ali Khamenei）接受他提出的對(duì)外貿(mào)易以歐元取代美元的建議。法國(guó)國(guó)家投資銀行主管Bpifrance表示，法國(guó)稍后將對(duì)購(gòu)買(mǎi)法國(guó)貨的伊朗買(mǎi)家提供歐元計(jì)價(jià)信貸，以免交易觸及美國(guó)制裁的范圍。

6.美國(guó)制裁處罰具有選擇性，美國(guó)企業(yè)可以規(guī)避禁運(yùn)而不被懲罰

英國(guó)《Mother Jones》報(bào)道，眾多美國(guó)公司比如Hewlett-Packard、Kodak、Procter&Gamble都是把產(chǎn)品運(yùn)到迪拜，而后再出口到伊朗，以此規(guī)避制裁。美國(guó)有名的能源公司哈利伯頓Halliburton則通過(guò)在迪拜成立的下屬企業(yè)，參與承接兩伊邊界上造價(jià)2.28億美元的最大化肥廠工程。Halliburton在瑞典的另一個(gè)下屬企業(yè)則承攬了國(guó)有伊朗石油公司Iranian National Oil Co.2.26億美元的水下鉆井平臺(tái)工程。《紐約時(shí)報(bào)》報(bào)道，Halliburton直到2007年4月9日才聲明，其下屬企業(yè)不再承接伊朗方面工程，那時(shí)美國(guó)的伊朗禁運(yùn)法修正案已實(shí)施一年，而美國(guó)對(duì)伊朗禁運(yùn)已12年。

（二）原因分析

以2012-2016年數(shù)據(jù)為例，被處罰的金融機(jī)構(gòu)主要觸犯了美國(guó)關(guān)于反恐、打擊毒品犯罪的制裁項(xiàng)目或行政令，共涉及到12個(gè)制裁項(xiàng)目和3個(gè)行政令。其中，違反伊朗交易和制裁條例的金融機(jī)構(gòu)數(shù)量最多（14家），其次分別是蘇丹制裁條例（12家）和古巴資產(chǎn)控制條例（10家）。從具體違法事實(shí)來(lái)看，美國(guó)本土金融機(jī)構(gòu)的違法行為主要有：為客戶向受制裁國(guó)家轉(zhuǎn)移資金，為受制裁對(duì)象開(kāi)立銀行賬戶和處理交易，國(guó)外子公司為受制裁對(duì)象提供金融服務(wù)，未能及時(shí)凍結(jié)受制裁對(duì)象資產(chǎn)等；非美國(guó)金融機(jī)構(gòu)的違法行為主要有：通過(guò)在美國(guó)設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)為受制裁對(duì)象提供轉(zhuǎn)移資金等金融服務(wù)；向或通過(guò)美國(guó)金融機(jī)構(gòu)為受制裁對(duì)象轉(zhuǎn)移資金等。

（三）處罰金額及影響因素分析

在2012-2016年的28個(gè)處罰案例中，OFAC對(duì)法國(guó)巴黎銀行的罰款金額最高，達(dá)89.6億美元；對(duì)德意志銀行美國(guó)信托公司的罰款金額最低，為1.89萬(wàn)美元；其中對(duì)7家的罰款金額達(dá)到1億美元以上。

OFAC會(huì)根據(jù)案件嚴(yán)重程度、是否主動(dòng)自我披露違法行為以及綜合分析“一般因素”來(lái)決定處罰金額，計(jì)算復(fù)雜，自由裁量權(quán)較大。從總體看，涉案金額越大、案件被定性為重大案件、違法行為并非主動(dòng)自我披露，則處罰金額越高。在根據(jù)“一般因素”來(lái)調(diào)整處罰金額時(shí)，OFAC會(huì)分為加重處罰因素和減輕處罰因素兩類。加重處罰因素主要有：故意或過(guò)失違反法律法規(guī)、管理層牽涉其中、為制裁對(duì)象提供了經(jīng)濟(jì)利益、損害了美國(guó)制裁項(xiàng)目、合規(guī)項(xiàng)目存在缺陷?；旧纤兄卮蟀讣婕暗缴鲜鲆蛩兀胰绻O(jiān)管對(duì)象為大型的、商業(yè)化較成熟的金融機(jī)構(gòu)，則也作為加重處罰的因素。減輕處罰因素主要有：違法行為可申請(qǐng)資格許可、沒(méi)有被制裁歷史、采取了補(bǔ)救措施、與OFAC進(jìn)行了合作，以及一些在個(gè)案基礎(chǔ)上的考慮因素。當(dāng)相關(guān)執(zhí)法行動(dòng)為聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)時(shí)，OFAC會(huì)將其作為減輕處罰的因素之一。

二、美國(guó)金融制裁運(yùn)作機(jī)制

（一）美國(guó)金融制裁法律體系

1.金融制裁的核心授權(quán)性法律

《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》①《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》于1977年通過(guò)，該法規(guī)定：美國(guó)總統(tǒng)在國(guó)家安全、對(duì)外政策或經(jīng)濟(jì)利益受到威脅的情況下，有權(quán)命令國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)停止與被制裁對(duì)象之間的金融交易、款項(xiàng)劃撥、貨幣轉(zhuǎn)移等業(yè)務(wù)。而在美國(guó)的國(guó)家利益受到被制裁國(guó)家或?qū)嶓w的侵犯時(shí)，總統(tǒng)有權(quán)下達(dá)凍結(jié)外國(guó)人在美國(guó)的資產(chǎn)，實(shí)行貿(mào)易禁運(yùn)，或采取其他適當(dāng)?shù)膽?yīng)變方式的命令。對(duì)于那些違反該法案，依舊參與被制裁對(duì)象之間金融交易的金融機(jī)構(gòu)，美國(guó)政府可以依據(jù)該法對(duì)其實(shí)施民事處罰或刑事處罰。和《國(guó)家緊急狀態(tài)法》②《國(guó)家緊急狀態(tài)法》是由美國(guó)國(guó)會(huì)設(shè)立，用來(lái)規(guī)范總統(tǒng)行使緊急狀態(tài)的條件?？偨y(tǒng)系統(tǒng)對(duì)進(jìn)入狀態(tài)的理由向國(guó)會(huì)進(jìn)行全面說(shuō)明，并明確在進(jìn)入緊急狀態(tài)后將采取的手段。該法案必須每年得到總統(tǒng)的更新，否則將會(huì)失效。是美國(guó)金融制裁法律體系的核心。依據(jù)這兩部法律授權(quán)，美國(guó)總統(tǒng)擁有金融制裁的決定權(quán)，美國(guó)財(cái)政部擁有金融制裁的執(zhí)行權(quán)。

2.其他與金融制裁相關(guān)的法律

《愛(ài)國(guó)者法案》與《國(guó)防授權(quán)法》是對(duì)發(fā)起和實(shí)施金融制裁的補(bǔ)充性說(shuō)明和規(guī)定，其中，《愛(ài)國(guó)者法案》是適應(yīng)反恐及反恐融資工作需要，特別選擇從打擊洗錢(qián)和恐怖融資活動(dòng)的角度，加強(qiáng)對(duì)境內(nèi)、外金融機(jī)構(gòu)的管制。

3.總統(tǒng)行政令和財(cái)政部公布的專門(mén)條例

美國(guó)總統(tǒng)可以根據(jù)局勢(shì)的需要頒布行政令，針對(duì)特定國(guó)家和組織進(jìn)行金融制裁。2000-2016年期間，美國(guó)總統(tǒng)共簽署了78個(gè)與制裁相關(guān)的行政令。財(cái)政部頒布的制裁項(xiàng)目和“特別指令國(guó)民名單”（SDNs）具有相當(dāng)?shù)姆尚Я?，美?guó)目前共有26個(gè)制裁項(xiàng)目，SDNs羅列了超過(guò)一萬(wàn)個(gè)被美國(guó)視為威脅其國(guó)家安全的自然人、法人、組織和國(guó)家，并由海外資產(chǎn)控制辦公室（Office of Foreign Assets Control，OFAC）不斷根據(jù)新情報(bào)與證據(jù)調(diào)整名單。

（二）美國(guó)金融制裁的組織架構(gòu)

1.決策機(jī)構(gòu)

總統(tǒng)是美國(guó)金融制裁的常規(guī)決策者，多數(shù)的金融制裁都是在其根據(jù)國(guó)家安全、對(duì)外政策等方面進(jìn)行考慮并做出決策之后，得以具體規(guī)劃并加以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，在某些特定情況下，國(guó)會(huì)可通過(guò)立法活動(dòng)參與制裁。

2.管理機(jī)構(gòu)

美國(guó)金融制裁的管理是由多部門(mén)聯(lián)合推進(jìn)的，但財(cái)政部OFAC發(fā)揮著核心作用，主要職責(zé)有擬定并定時(shí)更新SDNs、審查和批準(zhǔn)各類許可申請(qǐng)、監(jiān)督制裁實(shí)施和處罰違反制裁規(guī)定者。

3.執(zhí)行機(jī)構(gòu)

金融機(jī)構(gòu)①金融機(jī)構(gòu)不僅包括美國(guó)金融機(jī)構(gòu)、美國(guó)境內(nèi)的外國(guó)金融機(jī)構(gòu)，還包括非美國(guó)境內(nèi)的外國(guó)金融機(jī)構(gòu)。主要原因在于：域外管轄權(quán)是美國(guó)實(shí)施對(duì)外金融制裁的法律基礎(chǔ)，在此依據(jù)下制定了二級(jí)制裁。二級(jí)制裁是指限制非美國(guó)金融機(jī)構(gòu)與被制裁者在美國(guó)境外進(jìn)行金融交易或者向其提供金融服務(wù)，并對(duì)違反此項(xiàng)禁止性規(guī)定的非美國(guó)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行懲罰或?qū)嵭兄撇?。但并非所有美?guó)經(jīng)濟(jì)制裁項(xiàng)目及制裁國(guó)均適用二級(jí)制裁，管轄具體制裁項(xiàng)目及國(guó)別的專項(xiàng)法律法規(guī)或行政命令，會(huì)列明其是否適用二級(jí)制裁，OFAC也會(huì)在SDNs中特別注明。、環(huán)球銀行間金融電訊協(xié)會(huì)（SWIFT）、紐約清算所銀行同業(yè)支付系統(tǒng)（CHIPS）等是具體執(zhí)行金融制裁的主體，也是OFAC的主要監(jiān)管對(duì)象，OFAC通過(guò)監(jiān)督和管理這些機(jī)構(gòu)或渠道實(shí)現(xiàn)金融制裁。

（三）OFAC處罰機(jī)制

1.處罰金額計(jì)算

為了規(guī)范執(zhí)法行為，OFAC制定了《經(jīng)濟(jì)制裁執(zhí)法指引》，其中列舉了11項(xiàng)影響監(jiān)管措施及處罰金額的一般因素，具體是：是否故意或過(guò)失違反法律法規(guī)、對(duì)問(wèn)題行為的認(rèn)識(shí)、對(duì)制裁項(xiàng)目目標(biāo)的損害程度、個(gè)體特征、合規(guī)項(xiàng)目、補(bǔ)救措施、與OFAC合作、違法行為發(fā)生時(shí)間、其他執(zhí)法行動(dòng)、未來(lái)合規(guī)/威懾影響以及在個(gè)案基礎(chǔ)上的其他相關(guān)因素（以下簡(jiǎn)稱“一般因素”）。

（1）案件性質(zhì)。在確定對(duì)違規(guī)金融機(jī)構(gòu)的處罰金額時(shí)，OFAC需要綜合分析“一般因素”，做出是否是重大案件的決定，進(jìn)而進(jìn)行基本的罰金計(jì)算。在做出這一決定的過(guò)程中，OFAC通常會(huì)對(duì)“一般因素”中的是否故意或過(guò)失違反法律法規(guī)、對(duì)問(wèn)題行為的認(rèn)識(shí)、對(duì)制裁項(xiàng)目目標(biāo)的損害程度、個(gè)體特征四個(gè)因素賦予不同的權(quán)重，其中前兩個(gè)因素較為重要。最后由OFAC主任或副主任做出案件是否是重大案件的決定。

（2）預(yù)處罰通知中罰款金額的計(jì)算②基準(zhǔn)處罰金額和建議罰款金額超過(guò)法定最高限額除外。。①基礎(chǔ)分類計(jì)算。OFAC制定了一個(gè)處罰金額參照表，根據(jù)一筆違法交易涉及的金額決定該筆處罰金額（詳見(jiàn)表1）。案件嚴(yán)重性以及違法行為是否由監(jiān)管對(duì)象主動(dòng)自我披露是決定基準(zhǔn)處罰金額的兩個(gè)關(guān)鍵要素。當(dāng)涉及案件并不構(gòu)成重大案件且違法行為是由監(jiān)管對(duì)象主動(dòng)披露時(shí)，處罰最輕；反之，處罰最重（詳見(jiàn)表2）。②處罰金額裁量因素。基準(zhǔn)處罰金額可以根據(jù)“一般因素”進(jìn)行調(diào)整，每個(gè)因素根據(jù)案件具體情況被作為加重處罰因素或減輕處罰因素，進(jìn)而導(dǎo)致處罰金額增多或減少。OFAC按照下列方式調(diào)整基準(zhǔn)處罰金額。一是違法行為雖非主動(dòng)自我披露，但與OFAC進(jìn)行了充分的合作，提供了其他重要的涉及違法行為的信息，則基準(zhǔn)處罰金額將會(huì)減少25%到40%。二是首次違法，基本罰款金額通常最高會(huì)減少25%。如果監(jiān)管對(duì)象在此次違法行為的前五年，未收過(guò)OFAC的處罰通知或違法發(fā)現(xiàn)，則被認(rèn)定為“首次違法”。

表1 處罰金額參照表 單位：美元

2.罰款金額的確定

預(yù)處罰通知中的基準(zhǔn)處罰金額將是處罰通知中最終罰款金額的假定起點(diǎn)，OFAC基于以下方面會(huì)在處罰通知中調(diào)整處罰金額。一是監(jiān)管對(duì)象對(duì)預(yù)處罰通知的反饋情況；二是綜合分析“一般因素”，對(duì)建議的罰款金額進(jìn)行進(jìn)一步審議和復(fù)查。

表2 基準(zhǔn)處罰金額矩陣圖① 《與敵國(guó)貿(mào)易法》中規(guī)定的交易行為除外，該法規(guī)定違法交易行為的基準(zhǔn)處罰金額至少為125000美元，或者是最大處罰金額的一半，相當(dāng)于每項(xiàng)違法行為處罰32500美元。② 《與敵國(guó)貿(mào)易法》中規(guī)定的交易行為除外，該法規(guī)定違法交易行為的基準(zhǔn)處罰金額至少為125000美元，或者是最大處罰金額的一半，相當(dāng)于每項(xiàng)違法行為處罰32500美元。

三、我國(guó)金融企業(yè)和業(yè)務(wù)可能面臨的制裁風(fēng)險(xiǎn)分析

在當(dāng)前復(fù)雜形勢(shì)下，中國(guó)金融企業(yè)或金融業(yè)務(wù)走出國(guó)門(mén)面臨美國(guó)金融制裁的可能性很大，如采取罰款、凍結(jié)資產(chǎn)、限制融資、切斷美元支付結(jié)算渠道等制裁措施，對(duì)此應(yīng)引起警惕和關(guān)注。

（一）美國(guó)對(duì)中國(guó)的金融制裁情況

上世紀(jì)50年代，美國(guó)就曾對(duì)我國(guó)進(jìn)行過(guò)金融制裁。1950年，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)杜魯門(mén)以我國(guó)對(duì)美國(guó)“權(quán)利法案所保障的自由、自由經(jīng)濟(jì)制度和其他權(quán)利構(gòu)成威脅”為由，凍結(jié)了我國(guó)大約8.05億美元的資產(chǎn)。1998年通過(guò)的《1999年度國(guó)防授權(quán)法》，授權(quán)美國(guó)總統(tǒng)在必要時(shí)可以對(duì)我國(guó)軍工企業(yè)（包括中國(guó)軍方公司、任何由人民解放軍控制的公司、與中國(guó)國(guó)防基礎(chǔ)工業(yè)有關(guān)的中國(guó)政府部委或相關(guān)實(shí)體）在美國(guó)境內(nèi)的資產(chǎn)進(jìn)行凍結(jié)。2005年，美國(guó)財(cái)政部對(duì)澳門(mén)匯業(yè)銀行進(jìn)行制裁，理由是為朝鮮金融交易提供非法幫助，通過(guò)CHIPS（紐約清算所銀行同業(yè)支付系統(tǒng)）和SWIFT（環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會(huì)）切斷了匯業(yè)銀行的結(jié)算業(yè)務(wù)，一度引發(fā)對(duì)匯業(yè)銀行的擠兌。2006年美國(guó)財(cái)政部?jī)鼋Y(jié)了長(zhǎng)城工業(yè)總公司等4家中國(guó)企業(yè)在美國(guó)的資產(chǎn)，理由為向伊朗的導(dǎo)彈技術(shù)提供了援助。2008年美國(guó)以向伊朗、朝鮮等“黑名單”國(guó)家出售關(guān)鍵技術(shù)為由，對(duì)中國(guó)新時(shí)代科技有限公司、中國(guó)船舶重工國(guó)際貿(mào)易有限公司、華中數(shù)控股份有限公司三家企業(yè)實(shí)行制裁。2012年美國(guó)對(duì)中國(guó)珠海振戎公司以違反美國(guó)制裁禁令，與伊朗汽油供應(yīng)商做生意為由進(jìn)行制裁。2012年，在美國(guó)的壓力下，除昆侖銀行外，國(guó)內(nèi)銀行如中信銀行、建設(shè)銀行及中國(guó)銀行等紛紛終止了與伊朗的業(yè)務(wù)往來(lái)，美國(guó)財(cái)政部對(duì)昆侖銀行采取了相關(guān)的制裁措施，如關(guān)閉美元結(jié)算渠道，對(duì)昆侖銀行在美國(guó)的業(yè)務(wù)進(jìn)行了諸多限制，導(dǎo)致昆侖銀行不得不停掉了伊朗外的國(guó)際業(yè)務(wù)。

（二）面臨金融制裁風(fēng)險(xiǎn)的種類

1.凍結(jié)被制裁國(guó)在美國(guó)的資產(chǎn)。凍結(jié)資產(chǎn)是美國(guó)對(duì)被制裁國(guó)（包括政府、企業(yè)及個(gè)人）在美國(guó)銀行的資產(chǎn)進(jìn)行控制，包括禁止對(duì)其實(shí)行提取、轉(zhuǎn)讓、支付、交易或者其他任何形式的處置。OFAC每周發(fā)布一次SDNs名單，要求美國(guó)金融機(jī)構(gòu)一旦發(fā)現(xiàn)該清單上的客戶發(fā)生交易，立即凍結(jié)交易資金和客戶賬戶。

2.限制或禁止與被制裁國(guó)之間的金融往來(lái)。美國(guó)憑借美元在國(guó)際結(jié)算中的核心地位以及管理的國(guó)際金融交易渠道，通過(guò)切斷金融活動(dòng)的交易媒介，以有效實(shí)施對(duì)他國(guó)的制裁。由于美國(guó)限制或禁止與被制裁國(guó)銀行的間接金融業(yè)務(wù)往來(lái)，很多第三國(guó)銀行也被迫放棄與被制裁國(guó)銀行的往來(lái)，使制裁效力擴(kuò)大。

3.限制被制裁國(guó)在美市場(chǎng)上投融資。美國(guó)憑借其自身高度發(fā)達(dá)的資本市場(chǎng)，根據(jù)其金融制裁的戰(zhàn)略需要，對(duì)國(guó)外企業(yè)在其資本市場(chǎng)上投融資行為進(jìn)行限制。受到美國(guó)制裁的國(guó)家和企業(yè)，將難以在美國(guó)境內(nèi)投融資。

4.罰款與沒(méi)收被制裁國(guó)的資產(chǎn)。2001年美國(guó)頒布《愛(ài)國(guó)者法》，授予美國(guó)總統(tǒng)沒(méi)收被制裁者在美國(guó)管轄范圍內(nèi)的財(cái)產(chǎn)的權(quán)力，這使得美國(guó)不僅可以通過(guò)金融制裁對(duì)被制裁者實(shí)行經(jīng)濟(jì)封鎖，還可以占據(jù)被制裁國(guó)的財(cái)產(chǎn)并為自己所用。

5.要求第三方實(shí)施制裁。美國(guó)為了最大限度地保證金融制裁的效果，還限制非美國(guó)金融機(jī)構(gòu)與被制裁者在美國(guó)境外進(jìn)行金融交易，并對(duì)違反此項(xiàng)規(guī)定的非美國(guó)金融機(jī)構(gòu)實(shí)行制裁。

（三）面臨金融制裁風(fēng)險(xiǎn)的形式

1.“殺雞儆猴”式風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)為達(dá)到殺一儆百的目的，以反洗錢(qián)、恐怖融資等罪名，有可能對(duì)有代表性一家或幾家中國(guó)商業(yè)銀行在美國(guó)的分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行制裁，如聲稱某行向伊朗或朝鮮提供金融服務(wù)或資金支持，特別是跨境資金結(jié)算，按照美國(guó)的有關(guān)法律，處以巨額罰金，進(jìn)行業(yè)務(wù)限制，停止開(kāi)展部分業(yè)務(wù)，甚至可以擴(kuò)大制裁范圍，將范圍延伸至整個(gè)境外分行，并切斷CHIPS和SWIFT支付清算通道，使該行的業(yè)務(wù)徹底癱瘓。值得一提的是，要特別警惕類似于中興通訊的案例，防止類似案例在中國(guó)金融機(jī)構(gòu)上演。

2.“抱團(tuán)式”制裁風(fēng)險(xiǎn)。有些制裁手段單靠美國(guó)一家是難以做到的，特別是針對(duì)像中國(guó)這樣的大國(guó)，因此，美國(guó)可能會(huì)聯(lián)合其盟國(guó)開(kāi)展“抱團(tuán)式”金融制裁。盡管美國(guó)政府當(dāng)前不大可能像20世紀(jì)50年代那樣，對(duì)中國(guó)的制裁可以隨心所欲，但從美國(guó)對(duì)俄羅斯金融制裁情況看（俄羅斯因?yàn)蹩颂m問(wèn)題受制裁），中美兩國(guó)因重大國(guó)際或地區(qū)安全問(wèn)題發(fā)生沖突的可能性非常大，一旦發(fā)生沖突，美國(guó)聯(lián)合西方及其盟友對(duì)我國(guó)進(jìn)行定向金融制裁的機(jī)率很大。

3.第三方金融制裁風(fēng)險(xiǎn)。隨著中國(guó)金融業(yè)對(duì)外開(kāi)放步伐的加快和在美上市中國(guó)企業(yè)的增多，遭受美國(guó)金融制裁的風(fēng)險(xiǎn)也同時(shí)呈上升趨勢(shì)。目前，中國(guó)對(duì)外投資的對(duì)象大都集中在美國(guó)金融制裁之下，如中東和西亞地區(qū)的伊朗、敘利亞，南亞緬甸和非洲的蘇丹等，這使得中國(guó)企業(yè)被制裁的風(fēng)險(xiǎn)大大增加。如果中國(guó)與伊朗進(jìn)行美國(guó)限制的商業(yè)交易則將遭受制裁，即第三方制裁。2006年以來(lái)，中國(guó)長(zhǎng)城工業(yè)總公司、華中數(shù)控股份有限公司、中興通訊、華為等科技或工業(yè)企業(yè)因與伊朗等國(guó)發(fā)生貿(mào)易曾被美國(guó)進(jìn)行過(guò)金融制裁。有些如中國(guó)對(duì)伊朗石榴汁、農(nóng)用車(chē)配件貿(mào)易也都因?yàn)椤耙晾省毕群蟊幻绹?guó)終止清算服務(wù)。

四、我國(guó)應(yīng)對(duì)金融制裁的建議

近年來(lái)，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)“走出去”步伐不斷加快，國(guó)際金融業(yè)務(wù)迅速發(fā)展。隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施和人民幣的國(guó)際化，“十三五”期間，金融機(jī)構(gòu)可能會(huì)進(jìn)一步加快國(guó)際化的步伐。同時(shí)，近期多起境外風(fēng)險(xiǎn)事件暴露出我國(guó)金融機(jī)構(gòu)在國(guó)際化過(guò)程中確實(shí)存在一定的“重業(yè)務(wù)、輕合規(guī)”現(xiàn)象，一旦卷入金融制裁事件，不僅嚴(yán)重?fù)p害金融機(jī)構(gòu)聲譽(yù)、利潤(rùn)和業(yè)務(wù)發(fā)展，而且會(huì)對(duì)國(guó)家形象產(chǎn)生負(fù)面影響。因此，應(yīng)對(duì)金融制裁需要國(guó)家、監(jiān)管部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)三個(gè)層面的共同努力。

（一）國(guó)家層面

1.提高國(guó)力，增強(qiáng)與美國(guó)的相互制約能力。對(duì)外金融制裁是一把“雙刃劍”，在制裁他國(guó)同時(shí)，自身利益也會(huì)受到損害，而且受損的程度與被制裁國(guó)的綜合國(guó)力和雙方經(jīng)濟(jì)的依賴性高度相關(guān)。因此從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，預(yù)防美國(guó)對(duì)華金融制裁關(guān)鍵在于提高綜合國(guó)力，深化與美國(guó)的經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易往來(lái)，增強(qiáng)與美國(guó)的相互制約能力。

2.加快人民幣國(guó)際化進(jìn)程，提高美元的可替代性。鑒于美元在國(guó)際結(jié)算中的核心地位，拒絕提供美元清算服務(wù)是美國(guó)金融制裁的核心機(jī)制之一。要防范我國(guó)金融機(jī)構(gòu)受到制裁或第三方制裁連帶影響，必須減少對(duì)美元和美國(guó)掌控的交易結(jié)算體系的依賴程度。因此，必須加快人民幣國(guó)際化進(jìn)程，構(gòu)建人民幣跨境支付體系。

3.以服務(wù)國(guó)家利益為基準(zhǔn)，建立反制裁機(jī)制?！斗纯植乐髁x法》建立了我國(guó)涉恐資產(chǎn)凍結(jié)制度，建議在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善，制定專門(mén)的對(duì)外制裁法規(guī)，服務(wù)于國(guó)家利益和對(duì)外政策，必要時(shí)對(duì)危害國(guó)家利益的對(duì)象實(shí)施金融制裁以及反制裁。短期內(nèi)，我國(guó)應(yīng)建立國(guó)家層面的涵蓋外交、金融、商務(wù)等領(lǐng)域的外部經(jīng)濟(jì)制裁預(yù)警及應(yīng)急機(jī)制，及時(shí)互通信息并協(xié)調(diào)措施方案，化解制裁危機(jī)或降低制裁影響。

（二）管理部門(mén)層面

1.注重國(guó)內(nèi)監(jiān)管政策和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的有效契合，整體提升監(jiān)管水平。“一行兩會(huì)”（央行，銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)）應(yīng)立足國(guó)內(nèi)金融發(fā)展實(shí)際，不斷完善監(jiān)管體制機(jī)制，監(jiān)督指導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)妥善處理好業(yè)務(wù)發(fā)展和合規(guī)經(jīng)營(yíng)的關(guān)系，為金融機(jī)構(gòu)走出去和開(kāi)展國(guó)際業(yè)務(wù)奠定合規(guī)基礎(chǔ)。依法加大執(zhí)法檢查和行政處罰力度，對(duì)嚴(yán)重違法違紀(jì)的行為用足法律授權(quán)，從嚴(yán)處罰和問(wèn)責(zé)。

2.加強(qiáng)國(guó)內(nèi)監(jiān)管協(xié)調(diào)和國(guó)際監(jiān)管協(xié)作，提高監(jiān)管有效性。一是在國(guó)內(nèi)監(jiān)管協(xié)調(diào)方面，“一行兩會(huì)”應(yīng)完善信息交流與合作機(jī)制，打破金融監(jiān)管的行政分割和利益保護(hù)的格局，及時(shí)分享監(jiān)管信息，聯(lián)合處理境外風(fēng)險(xiǎn)事件；同時(shí)，加強(qiáng)與外交部門(mén)的協(xié)作，聯(lián)合開(kāi)展對(duì)國(guó)際制裁形勢(shì)的研究，及時(shí)為金融機(jī)構(gòu)提示相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。二是在國(guó)際監(jiān)管協(xié)作方面，“一行兩會(huì)”應(yīng)加強(qiáng)與境外對(duì)口部門(mén)的溝通，尤其是我國(guó)金融機(jī)構(gòu)境外分支機(jī)構(gòu)設(shè)立較多的地區(qū)，及時(shí)了解境外金融監(jiān)管部門(mén)動(dòng)態(tài)及境外分支機(jī)構(gòu)合規(guī)經(jīng)營(yíng)狀況，進(jìn)而開(kāi)展針對(duì)性的監(jiān)管和指導(dǎo)。

（三）金融機(jī)構(gòu)層面

1.適應(yīng)美國(guó)監(jiān)管環(huán)境，推動(dòng)合規(guī)工作本地化。國(guó)內(nèi)的監(jiān)管環(huán)境和監(jiān)管政策與美國(guó)存在較大差異，金融機(jī)構(gòu)在美國(guó)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)時(shí)應(yīng)當(dāng)確保其經(jīng)營(yíng)宗旨、合規(guī)項(xiàng)目要符合美國(guó)的監(jiān)管政策。聘任熟悉本地合規(guī)與法律事務(wù)的專門(mén)人才，合理評(píng)估可能被認(rèn)定違反美國(guó)金融制裁政策的概率及風(fēng)險(xiǎn)因素，建立健全與業(yè)務(wù)規(guī)模、業(yè)務(wù)性質(zhì)和產(chǎn)品復(fù)雜程度相適應(yīng)的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理體系，推動(dòng)合規(guī)工作本地化。

2.加強(qiáng)國(guó)際金融業(yè)務(wù)流程管控，提高風(fēng)險(xiǎn)防范水平。金融機(jī)構(gòu)在為客戶提供國(guó)際金融服務(wù)時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)全流程管控。一是在建立業(yè)務(wù)關(guān)系時(shí)，切實(shí)開(kāi)展客戶盡職調(diào)查。首先判斷客戶是否涉及受制裁國(guó)別或SDNs，若涉及，境外分支機(jī)構(gòu)要拒絕交易；境內(nèi)機(jī)構(gòu)要進(jìn)一步明確是否涉及二級(jí)制裁項(xiàng)目，若涉及，應(yīng)采取與客戶風(fēng)險(xiǎn)程度相適應(yīng)的管理措施，或避免利用美元結(jié)算及利用美國(guó)控制的結(jié)算渠道，必要時(shí)拒絕交易。二是在維持業(yè)務(wù)關(guān)系期間，加強(qiáng)持續(xù)監(jiān)測(cè)。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)將跨境業(yè)務(wù)作為高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，分配更多的合規(guī)資源，持續(xù)關(guān)注交易主體身份信息和監(jiān)測(cè)交易行為，做好可疑交易分析和報(bào)告工作。三是強(qiáng)化高管人員對(duì)業(yè)務(wù)流程的監(jiān)管。OFAC高度重視高管人員的履職情況，高管人員是否參與、默許或縱容違法行為是處罰時(shí)的重要裁量因素。因此，金融機(jī)構(gòu)高管人員應(yīng)切實(shí)承擔(dān)起主體責(zé)任，加強(qiáng)管理和監(jiān)督。

3.加強(qiáng)與美國(guó)監(jiān)管部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，注重事后補(bǔ)救。金融機(jī)構(gòu)美國(guó)分支機(jī)構(gòu)應(yīng)主動(dòng)跟蹤美國(guó)監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管動(dòng)態(tài)，與監(jiān)管機(jī)構(gòu)保持積極順暢溝通，當(dāng)遇到涉及制裁項(xiàng)目或SDNs的特殊交易時(shí)，應(yīng)判斷是否可以向OFAC申請(qǐng)資格許可，避免受到金融制裁牽連。一旦被OFAC等監(jiān)管部門(mén)調(diào)查，應(yīng)高度配合，及時(shí)、全面地提供相關(guān)信息資料，主動(dòng)披露違法行為，即時(shí)采取補(bǔ)救性措施。因?yàn)槊绹?guó)監(jiān)管部門(mén)在對(duì)違反金融制裁規(guī)定的機(jī)構(gòu)進(jìn)行處罰時(shí)，具有較大的自由裁量權(quán)，被處罰對(duì)象合作情況是重要參考因素。