上海住房制度改革四十年：回顧與未來(lái)改革設(shè)想

文/孟星

一、上海住房制度改革的啟動(dòng)

我國(guó)住房制度改革的最初動(dòng)因是住房短缺。據(jù)1977年底的統(tǒng)計(jì)，全國(guó)190個(gè)城市平均每人居住面積僅為3.6平方米，比1949年的4.5平方米下降0.9平方米，缺房戶共323萬(wàn)戶，占居民總戶數(shù)的17%。住房短缺問(wèn)題是伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展以及人口數(shù)量的增加而出現(xiàn)的具普遍性的問(wèn)題。恩格斯曾在《論住宅問(wèn)題》一文中指出：一個(gè)國(guó)家從工場(chǎng)手工業(yè)和小生產(chǎn)向大工業(yè)過(guò)渡，并且這個(gè)過(guò)渡還由于情況極其順利而加速的時(shí)期，多半也就是住房短缺的時(shí)期。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，城鎮(zhèn)居民對(duì)住房的需求不斷增加。而傳統(tǒng)體制下的住房制度缺乏供給激勵(lì)，造成住房的生產(chǎn)建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足城鎮(zhèn)居民日益增長(zhǎng)的住房需求。

傳統(tǒng)體制下的住房制度主要表現(xiàn)出兩個(gè)特點(diǎn)：一是住房投資建設(shè)的全面公共性；二是住房分配的實(shí)物福利性。住房投資建設(shè)的全面公共性是指城市住房主要由國(guó)家投資建設(shè)，住房建設(shè)資金的90%來(lái)源于政府撥款，少量靠政府自籌。由于1949年后很長(zhǎng)一段時(shí)間我國(guó)存在重生產(chǎn)、輕消費(fèi)的觀念，住房投資被認(rèn)為是非生產(chǎn)性投資，從1958年到1977年的20年里，住房基本建設(shè)投資規(guī)模逐年削減。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1952-1978年，城鎮(zhèn)住房投資僅占同期GNP的0.78%。住房投資的不足直接導(dǎo)致住房供給的不足，1950年至1965年國(guó)家投資建設(shè)住宅的面積達(dá)到2.6億多平方米，而1966年至1976年這11年，全國(guó)平均每年住宅竣工面積只有約1800萬(wàn)平方米。住房分配的實(shí)物福利性是指住房建好后，由單位無(wú)償分配給職工居住，僅象征性地收取租金。20世紀(jì)50年代中期，房租約占職工家庭收入的15%，之后比例不斷下降，到1981年全國(guó)平均房租只占職工家庭收入的1.39%。住房的低租金導(dǎo)致住房建設(shè)資金無(wú)法得到良性循環(huán)，不僅無(wú)法回收資金建造更多的住房，也缺少必要的資金進(jìn)行住房的維修與管理，許多住房因年久失修影響居民居住質(zhì)量。

上海作為特大城市，當(dāng)時(shí)職工住房問(wèn)題更為突出。1949年后，上海人口不斷增長(zhǎng)，尤其是到上世紀(jì)70年代末，因50年代生育高峰期出生的人口陸續(xù)達(dá)到婚育年齡以及大批知青返滬，人口更是增加迅速，對(duì)住房的需求也快速增加。而在傳統(tǒng)住房制度下，上海的住房投資嚴(yán)重不足，住房建設(shè)無(wú)法跟上人口增長(zhǎng)的速度。1978年上海市人均住房面積為全國(guó)最低，據(jù)1981年上海市房地局與新華社上海分社對(duì)上海住房問(wèn)題的調(diào)查，上海人均居住面積4平方米以下困難戶有44.5萬(wàn)戶，有40萬(wàn)達(dá)到結(jié)婚年齡的青年無(wú)房，其中2.8萬(wàn)多女青年的年齡超過(guò)30歲。居住擁擠、結(jié)婚無(wú)房、居住質(zhì)量差是當(dāng)時(shí)上海城市的突出矛盾。

嚴(yán)重的住房短缺要求對(duì)其背后的住房制度進(jìn)行改革，尤其對(duì)上海而言，住房緊張的狀況已成為上海城市最重要的社會(huì)問(wèn)題，改革傳統(tǒng)住房制度的要求更為迫切。1978年，中央召開(kāi)城市住宅建設(shè)會(huì)議，會(huì)議上傳達(dá)了鄧小平關(guān)于允許私人建房或私建公助等住房改革的設(shè)想，被認(rèn)為是我國(guó)住房制度改革啟動(dòng)的標(biāo)志。上海在中央住房制度改革的部署下，為解決城市的居住矛盾，也開(kāi)始了四十年的住房制度改革歷程。

二、上海住房制度改革歷程回顧

從1978年啟動(dòng)住房制度改革至今，以中央頒布的重要政策以及實(shí)施的重要舉措為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，我國(guó)住房制度改革大體經(jīng)歷了公房出售、提租補(bǔ)貼、推廣公積金制度、取消福利分房、建立與完善住房保障制度以及建立租售并舉的住房制度等階段。上海根據(jù)中央住房制度改革的部署并結(jié)合上海實(shí)際情況，在許多方面最先試點(diǎn)，為全國(guó)其他城市住房制度改革起了示范作用，為促進(jìn)我國(guó)住房制度改革提供了上海經(jīng)驗(yàn)，也走出了一條具有上海特色的住房制度改革之路。根據(jù)不同時(shí)期上海所采取的主要改革措施，大體可將上海住房制度改革分為以下幾個(gè)階段：

（一）住房投資機(jī)制改革（1978-1989）

這一階段改革主要圍繞住房建設(shè)資金緊張問(wèn)題，改變過(guò)去住房主要由政府投資的局面。1979年10月上海市建委發(fā)布《關(guān)于在三年調(diào)整時(shí)期加快住宅建設(shè)解決居住困難的報(bào)告》，實(shí)行住宅建設(shè)和城市改造相結(jié)合、國(guó)家統(tǒng)建和企業(yè)自建相結(jié)合、新建和挖潛相結(jié)合的政策，逐步改善人民群眾居住條件。1980年3月，上海住宅建設(shè)工作會(huì)議提出“多渠道集資、多層次建房”原則，“每年從國(guó)家統(tǒng)建住宅中撥出一部分房屋，按質(zhì)論價(jià)，出售給工廠企業(yè)、團(tuán)體或個(gè)人，實(shí)行住房商品化試點(diǎn)”。為調(diào)動(dòng)各單位建房的積極性，1981年1月上海市政府頒發(fā)文件，規(guī)定各單位的自建住宅采取誰(shuí)建造、誰(shuí)分配的原則。1982年市府進(jìn)一步明確所有企業(yè)單位有責(zé)任解決自己職工居住困難。對(duì)于無(wú)獨(dú)立建房能力的單位則將他們聯(lián)合起來(lái)實(shí)施所謂“聯(lián)建公助”和“合作建房”，并在建材供應(yīng)和市政配套等方面給予資助，將住房以成本價(jià)的1/3出售給職工。1984年5月上海市政府出臺(tái)《上海市出售商品住房管理辦法（試行）》，為了更多地籌集資金建造住宅，規(guī)定商品住宅建設(shè)自籌資金不足的，可向建設(shè)銀行申請(qǐng)低息貸款。商品住宅出售后回收的資金，返回原籌資單位，繼續(xù)用于住宅建設(shè)。1986年7月，上海組建了全國(guó)第一個(gè)住宅合作社“新欣住宅合作社”。住宅困難的職工可自愿參加合作社，由社員承擔(dān)房屋總造價(jià)的1/3，其余資金由社員所在單位資助和向有關(guān)部門貸款，住房的建造、分配和管理由合作社負(fù)責(zé)。此外，在這一階段，上海也根據(jù)全國(guó)部署開(kāi)展補(bǔ)貼出售公房以及提租補(bǔ)貼的試點(diǎn)，由于出現(xiàn)賤價(jià)出售公房以及住房補(bǔ)貼缺乏資金來(lái)源的問(wèn)題，這兩項(xiàng)改革開(kāi)展得并不順利。

（二）建立住房公積金制度（1990-1993）

1990年上海市時(shí)任市長(zhǎng)朱镕基帶隊(duì)赴新加坡考察后，認(rèn)為上海住房制度改革的核心是資金問(wèn)題，可以借鑒新加坡的公積金制度。1991年，上海建立住房公積金制度，為解決房改中的資金難題提供了一條出路。1991年2月，上海市人民政府制定《上海市住房制度改革實(shí)施方案》，推行公積金、提租發(fā)補(bǔ)貼、配房買債券、買房給優(yōu)惠、建立房委會(huì)，推行公積金被放在上海住房制度改革具體方案的首要位置。推行公積金的具體規(guī)定包括公積金繳交對(duì)象與范圍、公積金繳交額、公積金來(lái)源及管理等內(nèi)容。公積金的建立對(duì)增強(qiáng)上海職工購(gòu)房能力以及擴(kuò)大住房建設(shè)資金融通具有重要意義，也為在全國(guó)全面推行公積金制度打下了基礎(chǔ)。

（三）已購(gòu)公房上市試點(diǎn)（1994-1998）

1994年7月國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，明確了城鎮(zhèn)住房制度改革的根本目的，即建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新的城鎮(zhèn)住房制度，實(shí)現(xiàn)住房商品化、社會(huì)化，滿足城鎮(zhèn)居民不斷增長(zhǎng)的住房需求。就全國(guó)而言，這一時(shí)期住房改革的主要內(nèi)容是在上海試點(diǎn)的基礎(chǔ)上全面推行住房公積金制度。公積金制度被認(rèn)為是城鎮(zhèn)住房制度改革的重要內(nèi)容和中心環(huán)節(jié)，并被寫入1997年黨的十五大報(bào)告。就上海而言，這一時(shí)期改革重點(diǎn)則放在已購(gòu)公房上市試點(diǎn)上。

自上世紀(jì)80年代初實(shí)行公房出售以來(lái)，各地頻頻出現(xiàn)賤價(jià)銷售風(fēng)，中央也先后幾次發(fā)文叫停公房出售。1994年以來(lái)，全國(guó)繼續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)公房出售，上海也分別于1994、1995與1996年出臺(tái)關(guān)于公房出售的方案，推進(jìn)并不斷完善出售公房的改革。已出售的公房一般五年后才獲準(zhǔn)上市，為解決商品房空置問(wèn)題以及促進(jìn)住房存量市場(chǎng)的發(fā)展，上海積極探索二、三級(jí)市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立所謂“1+1+1”模式，即居民購(gòu)買商品房資金由居民存款、銀行貸款與房改房上市后所得資金等三部分構(gòu)成。通過(guò)讓已購(gòu)公房上市增強(qiáng)居民購(gòu)買新房的能力，并最終促進(jìn)土地一級(jí)市場(chǎng)的發(fā)展。1996年6月，市房地局、市財(cái)政局、市地稅局出臺(tái)《上海市職工所購(gòu)公有住房上市出售的試行辦法》，開(kāi)始在長(zhǎng)寧區(qū)、浦東新區(qū)、原青浦縣展開(kāi)已購(gòu)公房上市的試點(diǎn)。1997年6月出臺(tái)《上海市擴(kuò)大職工所購(gòu)公有住房上市出售試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》，逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。1998年7月國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，提出停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化。這一政策的頒布，標(biāo)志著我國(guó)住房福利分配制度的結(jié)束，進(jìn)一步促進(jìn)了住房市場(chǎng)化的發(fā)展。1998年底已購(gòu)公房上市在全市全面推開(kāi)，對(duì)于1994年上海房改以來(lái)沒(méi)有購(gòu)買的公房，采取“兩步并作一步走”，即辦理完購(gòu)買公房手續(xù)獲取產(chǎn)權(quán)后即可上市交易。

（四）城鎮(zhèn)廉租住房試點(diǎn)（1999-2005）

1998年國(guó)務(wù)院頒布的文件中還提出對(duì)不同收入家庭實(shí)行不同的住房供應(yīng)政策，最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房，中低收入家庭購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用住房，其他收入高的家庭購(gòu)買、租賃市場(chǎng)價(jià)商品住房。1999年4月市建設(shè)黨委、市建委批準(zhǔn)成立上海市廉租住房管理辦公室，著手研究制定廉租住房政策與實(shí)施計(jì)劃。2000上海市人民政府制定《上海市城鎮(zhèn)廉租住房試行辦法》：向達(dá)到城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)且住房困難的家庭，提供租金補(bǔ)貼或者以低廉的租金配租具有社會(huì)保障性質(zhì)的普通住房。隨后市房地局出臺(tái)《上海市城鎮(zhèn)廉租住房試點(diǎn)實(shí)施意見(jiàn)》，上海廉租住房制度正式啟動(dòng)。首先在長(zhǎng)寧、閘北兩區(qū)試點(diǎn)，2001年底，廉租住房制度在全市范圍推行，年內(nèi)落實(shí)解決了1307戶低收入家庭住房。2002年全年受理4181戶，登記3730戶，配租3501戶。2003年廉租房認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)從人均居住面積5平方米提高到7平方米，受益困難家庭累計(jì)達(dá)到7724戶。2003年，因?yàn)樯虾Ｊ辛夥恐贫然菁暗氖芤婷姹容^大，在全國(guó)具有一定的示范意義，獲國(guó)家建設(shè)部頒發(fā)的“中國(guó)人居環(huán)境示范獎(jiǎng)”。至2005年末，享受廉租住房政策的家庭達(dá)到18074戶。

（五）建設(shè)“四位一體”的住房保障體系（2006-2012）

2006年黨的十六屆六中全會(huì)提出共享改革模式，讓更多的人包括低收入群體共享改革的成果。2007年8月國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》，提出以城市低收入家庭為對(duì)象，進(jìn)一步建立健全城市廉租住房制度，改進(jìn)和規(guī)范經(jīng)濟(jì)適用住房制度，加大棚戶區(qū)、舊住宅區(qū)改造力度，力爭(zhēng)到“十一五”期末，使低收入家庭住房條件得到明顯改善，農(nóng)民工等其他城市住房困難群體的居住條件逐步改善。這是我國(guó)出臺(tái)的第一個(gè)專門針對(duì)低收入群體的住房政策，在我國(guó)住房保障制度建設(shè)歷程中同樣具有里程碑意義。2007年12月上海市政府制定《上海市人民政府貫徹國(guó)務(wù)院關(guān)于解決低收入家庭住房困難若干實(shí)施意見(jiàn)》，提出進(jìn)一步健全廉租住房制度，建立健全經(jīng)濟(jì)適用住房制度，改善來(lái)滬務(wù)工人員的居住條件以及完善相關(guān)配套政策等。2008年1月又出臺(tái)《上海市解決城市低收入家庭住房困難發(fā)展規(guī)劃（2008-2012）》，提出至2012年廉租住房基本實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?，享受經(jīng)濟(jì)適用住房政策的家庭累計(jì)達(dá)到30萬(wàn)戶。規(guī)劃期內(nèi)，累計(jì)籌集和建設(shè)廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房約2000萬(wàn)平方米。2009年上海推出共有產(chǎn)權(quán)住房試點(diǎn)，將住房保障范圍從低收入家庭擴(kuò)大到中低收入家庭。2010年9月上海市政府發(fā)布《發(fā)展公共租賃住房的實(shí)施意見(jiàn)》，進(jìn)一步擴(kuò)大住房保障政策覆蓋面，將非戶籍人口也納入了保障范圍。至此，上海形成了“四位一體”的住房保障體系。2012年“四位一體”住房保障體系不斷完善，全年新開(kāi)工建設(shè)和籌措各類保障性住房16.7萬(wàn)套、1292萬(wàn)平方米、竣工9.75萬(wàn)套、687萬(wàn)平方米。

（六）建立市場(chǎng)配置和政府保障相結(jié)合的住房制度（2013年至今）

黨的十八大報(bào)告提出要建立市場(chǎng)配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，2013年習(xí)近平總書(shū)記在中共中央政治局第十次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)應(yīng)堅(jiān)持住房市場(chǎng)化改革方向，滿足多層次住房需求，同時(shí)針對(duì)一部分群眾因勞動(dòng)技能不適應(yīng)、就業(yè)不充分、收入水平低等原因而面臨的住房困難，政府必須“補(bǔ)好位”，為困難群眾提供基本住房保障。2016年習(xí)近平總書(shū)記提出“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”的思想，并提出以建立購(gòu)租并舉的住房制度為主要方向。黨的十九大報(bào)告再次提出堅(jiān)持“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒”的定位，并提出加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。根據(jù)黨的十八大以來(lái)的中央精神，上海在積極采取各種調(diào)控手段促進(jìn)住房市場(chǎng)健康發(fā)展的同時(shí)，也不斷完善住房保障制度。2014年3月修訂《上海市居住房屋租賃管理辦法》，加強(qiáng)住房租賃管理，規(guī)范租賃行為，促進(jìn)住房租賃市場(chǎng)健康發(fā)展。2014年4月住建部《關(guān)于做好2014年住房保障工作的通知》提出，探索發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房，確定北京、上海、深圳、成都、淮安、黃石為共有產(chǎn)權(quán)住房試點(diǎn)城市。2014年5月出臺(tái)《關(guān)于保障性住房房源管理的若干規(guī)定》，以進(jìn)一步完善“四位一體”的住房保障體系，提高保障性住房使用效率，促進(jìn)保障性住房供需平衡。2016年上海市政府公布《上海市共有產(chǎn)權(quán)保障住房管理辦法》，規(guī)范共有產(chǎn)權(quán)保障住房管理。同年出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步完善本市住房市場(chǎng)體系和保障體系促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》提出，加大住房用地供應(yīng)力度、從嚴(yán)執(zhí)行住房限購(gòu)政策、推進(jìn)廉租住房和公共租賃住房并軌運(yùn)行、多渠道籌措人才公寓住房等。2017年7月上海發(fā)布《住房發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，明確了“十三五”時(shí)期住房發(fā)展的指導(dǎo)思想，即堅(jiān)持房住不炒的定位，聚焦住房市場(chǎng)體系和保障體系，深化以居住為主、市民消費(fèi)為主、普通商品住房為主，優(yōu)化“四位一體”住房保障體系，完善購(gòu)租并舉住房體系，并提出未來(lái)住房發(fā)展的總體目標(biāo)與具體目標(biāo)?？傮w目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)住有所居，進(jìn)一步完善住房市場(chǎng)和保障兩大體系。具體目標(biāo)是保證商品住房供應(yīng)穩(wěn)中有升，保障性住房確保供應(yīng)，租賃住房供應(yīng)大幅增加，培育發(fā)展住房租賃市場(chǎng)。2017年9月住建部《關(guān)于支持北京市、上海市開(kāi)展共有產(chǎn)權(quán)住房試點(diǎn)的意見(jiàn)》以制度創(chuàng)新為核心，在建設(shè)模式、產(chǎn)權(quán)劃分、使用管理、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等方面進(jìn)行大膽探索，力爭(zhēng)形成可復(fù)制、可推廣的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。

三、上海住房制度改革取得的成就與存在的問(wèn)題

四十年的住房制度改革，在上海居民的居住條件、住房市場(chǎng)規(guī)模、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及增加地方財(cái)政收入等方面都發(fā)揮了重要作用。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，居民居住條件得到很大改善。改革開(kāi)放前，上海人均住房面積全國(guó)最低，居住條件很差。經(jīng)過(guò)四十年的住房制度改革，上海市民的居住條件已得到極大改善。1978年，市區(qū)人均居住面積為4.5平方米，目前已提高到人均18.1平方米。1978年上海居民住房成套率僅為30%左右，2017年底居民住宅成套率已達(dá)97.3%。

其次，基本建立了以市場(chǎng)配置住房資源為主的住房制度，住房市場(chǎng)規(guī)模不斷擴(kuò)大。經(jīng)過(guò)四十年的住房制度改革，上海住房市場(chǎng)從無(wú)到有并不斷完善，由原來(lái)的實(shí)物福利住房制度轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的住房制度，市場(chǎng)在住房分配中起決定性的作用。2016年上海住宅用地出讓93幅，出讓面積406.7萬(wàn)平方米，占出讓總面積約45%。雖然土地出讓面積總量自2006年以來(lái)呈不斷下降趨勢(shì)，但住宅用地出讓比重總體呈增加趨勢(shì)，而工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地占出讓面積的比重呈不斷下降趨勢(shì)（圖1），反映了土地出讓結(jié)構(gòu)日趨合理以及上海市政府對(duì)住房問(wèn)題的重視。住宅投資額從1978年的2.67億元增加到2016年的1979.9億元，占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額的比重從9.6%提高到29.3%。2016年住房施工面積為17733.3萬(wàn)平方米，約為上世紀(jì)80年代初住房施工面積的4倍。住宅竣工面積從1978年的199.6萬(wàn)平方米增加到2016年的約1558萬(wàn)平方米。2016年住房銷售面積2019.8萬(wàn)平方米，約為上世紀(jì)90年代住房銷售面積的4倍，住宅銷售額達(dá)5233.29億元，約為上世紀(jì)90年代住宅銷售額的40倍。上海城鎮(zhèn)投資占GDP的比重在1978年約為1%，近十多年來(lái)一直穩(wěn)定在約7%，根據(jù)SHTO值的分析，從理論上來(lái)說(shuō)，上海的城鎮(zhèn)住房投資已發(fā)展到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平。

再次，上海住房保障制度不斷完善，中低收入家庭的居住條件也不斷改善，上海“四位一體”、購(gòu)租并舉的住房保障體系不斷健全，截至“十二五”期末，上海廉租住房歷年累計(jì)受益家庭達(dá)11萬(wàn)戶，共有產(chǎn)權(quán)保障住房累計(jì)簽約購(gòu)房約6.6萬(wàn)戶，公共租賃住房累計(jì)供應(yīng)8.77萬(wàn)套。利用公積金支持住房保障制度建設(shè)與完善，累計(jì)發(fā)放共有產(chǎn)權(quán)住房個(gè)人公積金貸款104億元，支持購(gòu)房家庭占共有產(chǎn)權(quán)住房簽約戶的58%。利用公積金結(jié)余資金貸款支持保障性住房項(xiàng)目15個(gè)。

圖1 住宅及工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地占出讓面積的比重

最后，通過(guò)住房市場(chǎng)化的改革，住房投資得到良性循環(huán)；通過(guò)住房增量房與存量房市場(chǎng)的發(fā)展，帶動(dòng)了土地一級(jí)市場(chǎng)的發(fā)展，從而增加了地方財(cái)政收入，促進(jìn)了地方城市基礎(chǔ)設(shè)施資金的良性循環(huán)。1978年上海財(cái)政收入僅為169.2億元，2016年增加到6406.1億元。改革開(kāi)放前20多年，上海城市基礎(chǔ)設(shè)施投資額共約60億元，2017年約為1705億元，大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入使市民的居住環(huán)境不斷得到改善。此外，通過(guò)住房制度改革促進(jìn)了房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，房地產(chǎn)業(yè)尤其是住宅產(chǎn)業(yè)具有基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)以及支柱產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)，其發(fā)展對(duì)于拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也具有重要意義。1978年上海生產(chǎn)總值為272.8億元，2016年達(dá)28178.7億元。自確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以來(lái)，上海GDP在長(zhǎng)達(dá)十多年的時(shí)間里呈兩位數(shù)速度增長(zhǎng)，這段時(shí)間也是所謂房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的黃金時(shí)期。上海人均生產(chǎn)總值從1978年的1445美元增加到2017年的近2萬(wàn)美元，逼近現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體標(biāo)準(zhǔn)。2017年人均可支配收入58988元，居全國(guó)第一。

當(dāng)然上海在住房制度改革過(guò)程中也遇到諸多問(wèn)題，甚至也曾經(jīng)因這些問(wèn)題導(dǎo)致社會(huì)上對(duì)住房制度改革產(chǎn)生質(zhì)疑之聲。反思改革、重視改革中的問(wèn)題對(duì)繼續(xù)深化住房制度改革無(wú)疑是非常必要的。這些問(wèn)題主要表現(xiàn)在：

首先，房?jī)r(jià)上漲過(guò)快。1998年以來(lái)，隨著住房實(shí)物福利分配制度的取消，上海住房?jī)r(jià)格也在不斷上漲。2001年，上海住宅平均銷售價(jià)格為3659元/平方米，2016年則增加到25910元/平方米。2003、2004、2007、2009、2013、2015年等幾個(gè)年份房?jī)r(jià)上漲幅度尤其大，分別較上 年 上 漲23.5%、28%、15.2%、51.1%、16.7%與31%，這幾年的房?jī)r(jià)漲幅均大大超過(guò)居民可支配收入以及GDP增速（圖2）。從近十年的房?jī)r(jià)收入比指標(biāo)來(lái)看，2009-2010年以及2015-2016年房?jī)r(jià)收入比相對(duì)較高，反映了這些年份房?jī)r(jià)水平較高（圖3）。

圖2 住宅平均價(jià)格漲幅

圖3 上海房?jī)r(jià)收入比

其次，住宅市場(chǎng)波動(dòng)比較大，呈大起大落態(tài)勢(shì)。從上海房?jī)r(jià)漲幅走勢(shì)圖中可清楚地看到這一特點(diǎn)。房?jī)r(jià)的大起大落，不利于住房市場(chǎng)的健康發(fā)展，也不利于上海經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)。從上海房?jī)r(jià)變化的實(shí)際情況來(lái)看，造成房?jī)r(jià)波動(dòng)的主要原因包括住房的過(guò)度投機(jī)、金融危機(jī)以及宏觀調(diào)控政策因素的影響等，除此之外，上海的舊區(qū)改造規(guī)模與速度也通過(guò)增加住房被動(dòng)需求對(duì)住房市場(chǎng)產(chǎn)生影響。從圖中可以看出，近十年以來(lái)，2002年、2006年、2008年分別形成了住宅拆遷規(guī)模的高峰，而其后一年即2003、2007以及2009年則恰恰分別是上海房?jī)r(jià)漲幅比較高的年份（圖4）。

圖4 上海住宅拆遷面積占住宅竣工面積的比重

圖5 上海住宅拆遷與住宅竣工面積

此外，住宅拆遷面積與竣工面積多次出現(xiàn)背離情況（圖5），一定程度上加劇了住房市場(chǎng)供不應(yīng)求或供過(guò)于求態(tài)勢(shì)，從而影響住房市場(chǎng)的穩(wěn)定。

再次，住房租賃市場(chǎng)未完善。住房市場(chǎng)化改革以來(lái)，我們長(zhǎng)期將住房市場(chǎng)化理解為住房自有化，追求的是“居者有其產(chǎn)”而非“住有所居”。公房出售以及新建商品房出售使我國(guó)住房自有率比較高，根據(jù)中國(guó)社科院的數(shù)據(jù)，2015年我國(guó)家庭住房自有率約95%，超過(guò)歐美發(fā)達(dá)國(guó)家水平，說(shuō)明我國(guó)城市居民大多通過(guò)購(gòu)房而非租房解決居住問(wèn)題。住房買賣與住房租賃是兩個(gè)不同的市場(chǎng)，房?jī)r(jià)是在住房買賣市場(chǎng)中決定的，而租金是在住房租賃市場(chǎng)中決定的，鼓勵(lì)買房的政策將增加住房買賣市場(chǎng)的需求從而促進(jìn)房?jī)r(jià)的上漲。從售與租在解決居住問(wèn)題上存在替代關(guān)系來(lái)看，房?jī)r(jià)的提高將造成許多買不起住房的家庭轉(zhuǎn)而租房，從而減少住房買賣市場(chǎng)需求，抑制房?jī)r(jià)的進(jìn)一步上漲。但上海住房市場(chǎng)上不存在“租買選擇機(jī)制”，即住房資產(chǎn)市場(chǎng)與住房服務(wù)市場(chǎng)之間不存在關(guān)聯(lián)性。

最后，上海住房保障制度建設(shè)中也存在許多難題。上海人口導(dǎo)入多，保障住房建設(shè)壓力大。截至2017年底，上海外來(lái)常住人口為972.69萬(wàn)人，已占到常住人口2418.33萬(wàn)人的約40%。與此相對(duì)應(yīng)的是，上海的土地供應(yīng)極為緊張，2016年，城區(qū)土地面積6340.5平方公里，每平方公里3816人，是全國(guó)人口密度最大的城市。人均僅200多平方米土地面積用于工作、生活、學(xué)習(xí)等。相對(duì)于其他城市，上海市的保障住房建設(shè)壓力很大。住房保障融資困難大，由于土地成本、建筑成本及相關(guān)市政公建配套成本不斷提高，保障住房建設(shè)需要相當(dāng)多的資金支持，目前上海的保障住房融資渠道主要包括政府地方債、保險(xiǎn)資金、社保資金、公積金沉淀資金以及企業(yè)共建等。由于保障房領(lǐng)域利潤(rùn)空間較小，無(wú)法吸引到大量資金，雖然政策曾多次強(qiáng)調(diào)要引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入保障房建設(shè)領(lǐng)域，但是房地產(chǎn)企業(yè)參與的積極性并不高。

四、未來(lái)上海住房制度改革方向

未來(lái)上海住房制度改革方向：一是要根據(jù)上海實(shí)際情況，設(shè)計(jì)符合上海市情的住房制度。上海是中國(guó)目前經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的城市，對(duì)外來(lái)人口有比較大的吸引力。上海外來(lái)常住人口從2000年的299萬(wàn)人增加到2016年的980萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)40萬(wàn)人左右。人口的增加導(dǎo)致對(duì)住房的需求增加，但上海的土地面積較小，在四個(gè)直轄市中，上海土地面積低于北京與重慶，僅占全國(guó)土地面積的0.1%，而市中心土地面積僅占全市土地面積的4.6%。根據(jù)《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》，到2035年建設(shè)用地總規(guī)模不超過(guò)3200平方公里，而目前上海建設(shè)用地規(guī)模已接近這一水平，未來(lái)建設(shè)用地可以增加的空間很小。再加上上海本身耕地資源少，根據(jù)《上海市第三次農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》，上海耕地面積僅為19.08萬(wàn)公頃，建設(shè)用地的后備資源非常少。因此，從長(zhǎng)期來(lái)看，上海的住房供應(yīng)無(wú)法滿足市民不斷增加的住房需求。雖然目前上海城市規(guī)劃中提出要控制人口總量，但上海老齡化程度比較高，2016年上海戶籍60歲以上老年人口已占全市戶籍人口的32%。而外來(lái)人口以中青年為主，一定程度上可以緩解人口老齡化壓力，從增加上海未來(lái)城市活力的角度看，引進(jìn)年輕的外來(lái)人口是一個(gè)有益的措施。二是從上海城市定位來(lái)看，根據(jù)上海城市規(guī)劃，未來(lái)上海將建設(shè)成為卓越的全球城市、具有世界影響力的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市。所謂全球城市，“往往是跨國(guó)公司和國(guó)際機(jī)構(gòu)集中地、世界主要的金融中心和貿(mào)易中心、區(qū)域級(jí)的交通信息樞紐、國(guó)際文化的交流中心、具有獨(dú)特人文精神的城市”。因此上海不僅是中國(guó)的上海，更是世界的上海，隨著上海市場(chǎng)交易網(wǎng)絡(luò)的不斷擴(kuò)大，地理上的集中將促進(jìn)城市地價(jià)以及房?jī)r(jià)的上漲。這便是世界許多國(guó)際性大都市房?jī)r(jià)高的原因。

因此根據(jù)上海城市定位以及上海人口與土地資源狀況，未來(lái)上海住房制度應(yīng)該圍繞住房租賃著重在以下幾個(gè)方面進(jìn)行改革：

（一）建設(shè)發(fā)達(dá)的住房租賃市場(chǎng)

黨的十九大報(bào)告提出要建立租購(gòu)并舉的住房市場(chǎng)，較以往突出了住房租賃的重要性。住房租賃市場(chǎng)的建設(shè)對(duì)于人口流入多、住房需求大的上海而言具有更重要的意義。許多國(guó)際性大都市租房比例都比較高。以德國(guó)為例，首都柏林的住房租賃比例達(dá)90%，漢堡為80%。德國(guó)大城市租賃比例之所以高主要有以下幾個(gè)原因：一是租賃房源多，房租比較便宜。德國(guó)租賃房源多元化，大部分來(lái)自私人出租，約占77%，政府及非營(yíng)利組織出租占12%，私人機(jī)構(gòu)出租占10%左右。租金透明，網(wǎng)上可查租金是否合理、公平，如果房租偏高，維護(hù)承租人利益的第三方機(jī)構(gòu)承租者協(xié)會(huì)將介入。此外，德國(guó)政府也對(duì)租金實(shí)行管制，控制租金的上漲，一般三年內(nèi)租金上漲不能超過(guò)20%。二是因?yàn)橘?gòu)房貸款條件比較苛刻，許多購(gòu)房人難以滿足，一定程度上抑制了購(gòu)房需求。三是因?yàn)榈聡?guó)的房產(chǎn)稅也對(duì)購(gòu)房人不利，買房居住的成本比較高。四是因?yàn)榉績(jī)r(jià)比較高，越來(lái)越多的年輕人無(wú)法依靠自己的經(jīng)濟(jì)實(shí)力實(shí)現(xiàn)購(gòu)房。租房也并非德國(guó)人偏好，同樣為無(wú)奈之舉。但德國(guó)人尤其是年輕人面對(duì)高房?jī)r(jià)并未表現(xiàn)出焦慮，因?yàn)榉课葑饨鹣啾绕渌胤奖容^便宜，租房同樣可解決居住問(wèn)題。如漢堡房?jī)r(jià)比倫敦要高，但租金卻比英國(guó)便宜。五是因?yàn)榈聡?guó)房?jī)r(jià)比較穩(wěn)定，2000年以來(lái)的十年間，英國(guó)房?jī)r(jià)幾乎漲了一倍，但德國(guó)房?jī)r(jià)僅上漲了2%-3%。房?jī)r(jià)的快速上漲將產(chǎn)生房?jī)r(jià)上漲的預(yù)期，導(dǎo)致住房投資或投機(jī)性需求增加，因此在較長(zhǎng)時(shí)期里保持房?jī)r(jià)的穩(wěn)定可抑制住房投資或投機(jī)性需求。

從德國(guó)大城市住房租賃特點(diǎn)來(lái)看，其發(fā)達(dá)的住房租賃市場(chǎng)與較高的租賃比例是多個(gè)因素共同作用的結(jié)果，即依靠增加租賃房源、控制租金、房產(chǎn)稅改革、培育維護(hù)承租人利益的第三方機(jī)構(gòu)以及控制房?jī)r(jià)上漲等多個(gè)方面實(shí)現(xiàn)的。在增加市場(chǎng)租賃房源方面，政府可優(yōu)先供地給建造出租房的開(kāi)發(fā)商以及采取優(yōu)惠政策吸引機(jī)構(gòu)投資人投資私人租賃部門。此外，從擴(kuò)大住房租賃需求角度，可考慮將產(chǎn)權(quán)房的某些特征賦予租賃房，如較長(zhǎng)的租期、居住安全保證以及允許對(duì)住房進(jìn)行改造等，從而改變居民對(duì)于住房租賃的觀念。

（二）建設(shè)更加完善的以租賃為主的住房保障制度

住房保障應(yīng)保持動(dòng)態(tài)平衡，根據(jù)一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府的財(cái)政承受能力、居民的可支配收入以及消費(fèi)結(jié)構(gòu)等狀況變化而變化。從上海經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀以及資源情況來(lái)看，住房保障水平過(guò)高和保障范圍過(guò)大都不太現(xiàn)實(shí)，應(yīng)當(dāng)如大多數(shù)國(guó)家一樣主要以城市低收入家庭為住房保障對(duì)象，在住房保障形式上應(yīng)以租賃房為主。在增加租賃型保障房房源方面，除了由政府提供部分保障房源外，可借鑒歐洲國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，培育非營(yíng)利機(jī)構(gòu)主體。此外可通過(guò)規(guī)劃手段保證保障房供應(yīng)，如美國(guó)通過(guò)放寬規(guī)劃條件強(qiáng)制或鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)商將部分所開(kāi)發(fā)的住房出租給低收入群體，英國(guó)則要求房產(chǎn)開(kāi)發(fā)必須獲得規(guī)劃許可，而獲得規(guī)劃許可的前提是開(kāi)發(fā)商須承擔(dān)對(duì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的義務(wù)，如提供一定比例的保障性住房，以市場(chǎng)價(jià)的70%-85%出售給社會(huì)租賃機(jī)構(gòu)。另外可通過(guò)提供補(bǔ)貼的方式促進(jìn)保障房的供應(yīng)，補(bǔ)貼分為供給補(bǔ)貼與需求補(bǔ)貼兩種方式，供給補(bǔ)貼即政府對(duì)私營(yíng)租賃部門提供稅收或利率補(bǔ)貼，鼓勵(lì)其向低收入家庭提供低成本保障性住房。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，第二次世界大戰(zhàn)后因住房短缺，西方國(guó)家政府大多采取供給補(bǔ)貼的方式。目前上海也存在保障房供應(yīng)不足的問(wèn)題，可從通過(guò)供給補(bǔ)貼的方式增加保障房供應(yīng)。但供給補(bǔ)貼會(huì)加重政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，保障房集中建設(shè)也導(dǎo)致城市貧困人口的集中居住，并對(duì)住房市場(chǎng)產(chǎn)生比較大的影響。因此，在保障房供求趨于平衡時(shí)，西方許多國(guó)家轉(zhuǎn)為采取以需求補(bǔ)貼為主的做法，即采取住房津貼、房租補(bǔ)貼等方式。根據(jù)國(guó)外通行的做法，上海也可根據(jù)保障房供求的態(tài)勢(shì)，靈活運(yùn)用兩種補(bǔ)貼方式，實(shí)現(xiàn)供給補(bǔ)貼與需求補(bǔ)貼方式的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。另外，可借鑒國(guó)外在保障房退出機(jī)制上的所謂梯度租金設(shè)計(jì)，上海也規(guī)定了保障房的準(zhǔn)入門檻，被保障者在收入提高以及住房不困難的情況下被要求退出，以保障低收入居住困難家庭的住房需求，也保證居住公平。但這種做法使集中建設(shè)的保障房項(xiàng)目容易產(chǎn)生貧困聚集的問(wèn)題，而采取梯度租金的做法，即隨著低收入家庭收入提高，并不要求他們退出，而是要求他們支付更高租金，可避免貧困聚集的問(wèn)題。

（三）促進(jìn)金融對(duì)住房市場(chǎng)與住房保障的支持

住房制度改革以來(lái)，住房金融對(duì)于促進(jìn)住房市場(chǎng)的發(fā)展發(fā)揮了積極作用。2017年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出促進(jìn)形成金融和房地產(chǎn)的良性循環(huán)，在防范泡沫風(fēng)險(xiǎn)、支持租賃市場(chǎng)以及創(chuàng)新金融產(chǎn)品等方面促進(jìn)住房市場(chǎng)與住房保障的健康發(fā)展。針對(duì)上海住房投機(jī)性比較強(qiáng)以及未來(lái)要大力促進(jìn)住房租賃市場(chǎng)的目的，可借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)：一是采取差別化政策，抑制投機(jī)性購(gòu)房需求，對(duì)剛需及改善性需求予以支持。適當(dāng)提高購(gòu)房貸款門檻，抑制購(gòu)房需求，相應(yīng)促進(jìn)租房需求。二是促進(jìn)房地產(chǎn)投資信托基金REITs市場(chǎng)的發(fā)展。我國(guó)從2004年已開(kāi)始涉及REITs理念，目前加快了試點(diǎn)的步伐。2018年4月25，證監(jiān)會(huì)和住建部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)住房租賃資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》，支持住房租賃企業(yè)發(fā)行權(quán)益類資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，試點(diǎn)發(fā)行房地產(chǎn)投資信托基金。REITs的特點(diǎn)主要表現(xiàn)在具有很強(qiáng)的流動(dòng)性、可吸收眾多中小投資人的資金、可實(shí)現(xiàn)專業(yè)化管理以及可實(shí)現(xiàn)多元化組合投資等方面。對(duì)于住房租賃而言，REITs可在籌集用于發(fā)展住房租賃市場(chǎng)所需要的資金、通過(guò)專業(yè)化運(yùn)營(yíng)管理規(guī)范住房租賃市場(chǎng)、培育專業(yè)租賃機(jī)構(gòu)、提供優(yōu)質(zhì)的租賃住房等方面發(fā)揮積極的作用。此外，REITs可為保障房的建設(shè)提供融資，一定程度上解決上海住房保障建設(shè)資金不足的問(wèn)題。

(四)農(nóng)村住房市場(chǎng)化

2017年上海被列入第一批利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的試點(diǎn)城市。建設(shè)租賃房的試點(diǎn)方案明確須利用集體建設(shè)用地的存量土地，一般在租賃住房需求比較大、集體經(jīng)濟(jì)組織有建設(shè)意愿以及有資金來(lái)源等地方開(kāi)展試點(diǎn)，集體經(jīng)濟(jì)組織可以自行開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)，也可以通過(guò)聯(lián)營(yíng)、入股等方式參與。對(duì)上海而言，利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，一方面可以增加上海集體經(jīng)濟(jì)組織成員的財(cái)產(chǎn)性收入，另一方面在增加上海租賃房源、滿足外來(lái)人口住房的需求、抑制租金以及房?jī)r(jià)上漲等方面都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房市場(chǎng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要方面，目前我國(guó)農(nóng)村的土地還未市場(chǎng)化，雖然農(nóng)民擁有住房所有權(quán)，從法律上來(lái)說(shuō)對(duì)住房擁有處分權(quán)，但由于房地一致原則，事實(shí)上農(nóng)民的住房在市場(chǎng)上無(wú)法轉(zhuǎn)讓、無(wú)法抵押，即使在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，礙于情面也很難實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)?，F(xiàn)在集體建設(shè)用地入市試點(diǎn)既是對(duì)住房現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的解決，也是未來(lái)農(nóng)民住房市場(chǎng)化的第一步。未來(lái)農(nóng)民可以購(gòu)買或租賃城鎮(zhèn)居民的住房，城鎮(zhèn)居民也可購(gòu)買或租賃農(nóng)民的住房，整個(gè)社會(huì)的住房資源都可以得到優(yōu)化配置。當(dāng)然，農(nóng)村住房市場(chǎng)化改革不可能一蹴而就，前提是農(nóng)村社會(huì)保障制度的完善以及住房?jī)r(jià)格在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)保持比較穩(wěn)定的狀態(tài)。