引入社會資本參與上海市舊區(qū)改造政策研究

文/金彤

舊區(qū)改造是城市發(fā)展的永恒主題，是一項長期、艱巨而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是持續(xù)改善民生的現(xiàn)實需要，是涉及政府、社會、經(jīng)濟(jì)和公眾等方方面面的綜合性工作。從改造的方式來看，舊區(qū)改造與城市更新沒有實質(zhì)性差別，一般都施行修補(bǔ)改造、拆遷重建、歷史風(fēng)貌和歷史建筑保護(hù)三種方式，也可以幾種方式合并實施。

一、上海市舊區(qū)改造的模式和挑戰(zhàn)

“留”是對歷史風(fēng)貌街區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑等開展保留保護(hù)性修繕改造?！案摹笔菍Τ鞘幸?guī)劃予以保留但建筑標(biāo)準(zhǔn)較低的房屋實施成套改造、平改坡和環(huán)境整治等舊住房綜合改造?！安稹笔菍Ψ课萁Y(jié)構(gòu)簡陋、基礎(chǔ)設(shè)施較差且沒有保留價值的危舊房進(jìn)行拆除改造。

“十二五”及以前的上海舊區(qū)改造，一直堅持“拆、改、留”并舉，多途徑推進(jìn)的模式。從2017年開始，將“拆、改、留”并舉調(diào)整為“留、改、拆”并舉，以保留保護(hù)為主，更加注重歷史風(fēng)貌和歷史建筑的保護(hù)，以更好地傳承歷史文脈，留住城市記憶。

最大的挑戰(zhàn)問題歸結(jié)到一點就是舊區(qū)改造的資金難。

二、吸引社會資本參與舊區(qū)改造的必要性和迫切性

（一）必要性

可持續(xù)的必要：缺少社會資本的參與，舊區(qū)改造就不可能可持續(xù)地發(fā)展。

風(fēng)控的必要：缺少社會資本的參與，政府資金短缺壓力和財務(wù)風(fēng)險會隨征收范圍的拓展、征收戶數(shù)的增加以及征收時間的延伸而遞增。

利益的必要：資金的合理籌集可以協(xié)調(diào)改造過程中政府、開發(fā)商、原住民、社會其他公眾等各方的利益關(guān)系，是保證相關(guān)利益的舉措。

（二）迫切性

利益的迫切：舊區(qū)改造需要進(jìn)行拆遷補(bǔ)償、征收土地、合理安置原住民、完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及保護(hù)生態(tài)環(huán)境等。舊區(qū)改造的公共屬性往往導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效益差甚至成本收益倒置，缺乏贏利保障的項目吸引力弱，所以迫切需要激發(fā)社會資本的興趣。

民生的迫切：有居住困難的老百姓迫切希望改善居住環(huán)境。

時間的迫切：距2020年全面建成小康社會的目標(biāo)所剩的時間有限，任務(wù)艱巨，凸顯迫切性。舊區(qū)改造作為小康社會建設(shè)的一個重要方面和具體抓手，迫切性更是不言而喻。

三、當(dāng)前制約社會資本參與舊區(qū)改造的政策瓶頸

缺乏諸如《上海市社會資本參與舊區(qū)改造的指導(dǎo)意見》等頂層設(shè)計。已有規(guī)章缺乏吸引力，存在“五難”。

1．缺細(xì)則，難落地。《上海市城市更新實施辦法》第十七條規(guī)定，為地區(qū)提供公共性設(shè)施或公共開放空間的，可在原地塊建筑總量的基礎(chǔ)上，適當(dāng)給予建筑面積獎勵。但關(guān)于獎勵的建筑面積標(biāo)準(zhǔn)缺乏相應(yīng)的細(xì)則，使得優(yōu)惠政策難落地。

2．程序繁，難轉(zhuǎn)換。在當(dāng)前政策背景下，建筑功能轉(zhuǎn)換程序繁瑣，即使經(jīng)規(guī)土部門批準(zhǔn)，仍需補(bǔ)繳地價。多年前的建筑使用功能未必能適應(yīng)現(xiàn)在的需求。因此，對于部分建筑進(jìn)行功能轉(zhuǎn)換十分必要。

3．補(bǔ)貼少，難持續(xù)?！渡虾Ｊ袣v史風(fēng)貌保護(hù)及城市更新專項資金管理辦法》規(guī)定，對于社會資本參與成片歷史風(fēng)貌保護(hù)地塊改造項目給予一定期限的利息補(bǔ)貼，補(bǔ)貼時間不超過五年。此類規(guī)定缺乏吸引力。一般舊區(qū)改造項目周期長，短則十年，長則數(shù)十年，需要的資金量相當(dāng)大，而其經(jīng)濟(jì)收益率一般都低于2%。五年的貸款貼息對于開發(fā)企業(yè)而言，可謂杯水車薪。

4．稅負(fù)重，難收益。國內(nèi)沒有出臺針對REITs稅收成本減免的相關(guān)政策。因此，容易出現(xiàn)收益率低于預(yù)期或是成本收益倒掛現(xiàn)象。

5．沒分類，難優(yōu)惠。目前的土地供應(yīng)政策十分單一。沒有對諸如里弄住宅小區(qū)改造、保留保護(hù)建筑活化再利用、歷史風(fēng)貌區(qū)和街區(qū)保護(hù)、生態(tài)環(huán)境整治等改造類別采取差別化優(yōu)惠土地供應(yīng)政策。

四、國內(nèi)外城市吸引社會資本參與舊區(qū)改造的政策借鑒

發(fā)達(dá)國家的城市，主要有英國倫敦、美國紐約、法國巴黎、德國柏林等，都是在完成城市化之后才進(jìn)行舊區(qū)改造。而我們是在城鎮(zhèn)化過程之中，大量農(nóng)村人口市民化的大背景下進(jìn)行舊區(qū)改造，背景不一樣，產(chǎn)生的需求也會不一樣。由于所處環(huán)境和階段等的迥然不同，可借鑒之處還是十分有限，不可照搬照抄。所以要根據(jù)實際，積極摸索創(chuàng)新。

吸引社會資本參與舊區(qū)改造在國內(nèi)才剛起步，許多地區(qū)仍處于摸索階段，且各個省市政策各不相同，比較成熟的區(qū)域有廣州、深圳、香港等。如：2016年廣州市國資委牽頭，珠江實業(yè)、廣州地鐵集團(tuán)、越秀集團(tuán)聯(lián)合倡議，成立了總規(guī)模達(dá)2000億元的廣州城市更新基金。

吸引社會資本參與舊區(qū)改造在上海也處于起步摸索階段。如2017年上海楊浦濱江投資開發(fā)有限公司與上海雙創(chuàng)投資管理有限公司正式簽署戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，共同設(shè)立上海楊浦濱江城市更新基金，其首支股權(quán)投資基金規(guī)模超50億元。

五、吸引社會資本參與舊區(qū)改造的政策設(shè)計和相關(guān)政策建議

（一）政策設(shè)計要把握的五個關(guān)系及總體思路

1．準(zhǔn)確把握頂層設(shè)計與具體辦法的關(guān)系。全局性、戰(zhàn)略性層面的頂層設(shè)計有其宏觀規(guī)律性。在體現(xiàn)全局戰(zhàn)略屬性的同時，要傳達(dá)政策持續(xù)可操作的可預(yù)見性。作為舊改頂層設(shè)計的指導(dǎo)意見至少應(yīng)包括四個方面：一是總體要求，包括指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標(biāo)等；二是切實將舊改納入政府公共服務(wù)的范疇；三是科學(xué)合理確定舊區(qū)改造吸引社會資本參與的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)；四是探索創(chuàng)新舊區(qū)改造吸引社會資本參與的機(jī)制和辦法。具體辦法的實效如同政策樹葉在光合作用下輸氧的成效。它直接印證頂層設(shè)計的正確與否，如“成”則可加固政策之根。具體辦法的制訂要遵循“效果優(yōu)先、權(quán)益保障、操作可行、吸引可信”的原則。先試行，再修訂完善，面上推廣鋪開。廣泛的調(diào)研亦是辦法制訂所必須的前置環(huán)節(jié)。

2．統(tǒng)籌把握新增政策與已有政策的關(guān)系。實質(zhì)是處理新增與既有的關(guān)系，既有如合理，可不新增，也可進(jìn)一步發(fā)展優(yōu)化政策；既有如不合理，則應(yīng)革舊命新，分析不合理的成因，找出瓶頸、痛點和難點，對癥下藥，制訂新政。要秉持質(zhì)量優(yōu)先的原則，處理新增和既有的數(shù)量關(guān)系。不一定新增數(shù)量一定大于既有數(shù)量，也可以原有的若干政策合并，形成一新增政策?？梢允恰叭ヒ辉鲆弧?，去除不合理的舊辦法，新增合理的新辦法。如舊的不合時宜，又無新需要，則只要廢除即可，不再制訂新政替代。新舊并沒有嚴(yán)格的區(qū)隔，亦可由舊到新進(jìn)行有機(jī)轉(zhuǎn)換。這里多數(shù)是由時點、空間不同所引致的。作為一種延續(xù)的轉(zhuǎn)換，這種政策的生命力可謂旺盛。

3．合理把握收益吸引與風(fēng)險控制的關(guān)系。資本有其逐利性，社會資本也不例外。要有收益，自然會聯(lián)系到收益的孿生兄弟“風(fēng)險”。投資學(xué)一般認(rèn)為收益和風(fēng)險是相對應(yīng)的，二者相伴而生。收益高則風(fēng)險大，收益低則風(fēng)險小。正所謂“高風(fēng)險，高收益；低風(fēng)險，低收益”。處理二者關(guān)系事關(guān)可持續(xù)性的問題。要合理把握控制二者的平衡點。提倡可控風(fēng)險下的合理收益，提倡一個“穩(wěn)健性”，對應(yīng)相應(yīng)的資本投入者的類別分級。對于財務(wù)上的壞賬準(zhǔn)備也必須考慮承受范圍。根據(jù)自身情況確定的最大壞賬承受量是此項風(fēng)險控制最直接的度量。

4．客觀把握公共利益和社會資本利益的關(guān)系。舊區(qū)改造屬于公共服務(wù)范疇，勢必涉及公共利益。與此相對應(yīng)的是社會資本利益。我們要切實優(yōu)先保障公共利益，在此前提下，兼顧社會資本利益。在公共利益的認(rèn)識上，必須把握其客觀性和社會共享性。公共利益不是個人利益的簡單疊加，也不能簡單地理解為個人基于利益關(guān)系而產(chǎn)生的共同利益，它是客觀的，是相對普遍性非特定性的體現(xiàn)，也表現(xiàn)為共同受益性。舊區(qū)改造最大的公共利益是滿足人民對美好生活的向往，改善居住環(huán)境，提高居住質(zhì)量，改善舊區(qū)設(shè)施面貌，優(yōu)化街區(qū)布局等。吸引社會資本參與舊區(qū)改造，不保障社會資本利益也是不可持續(xù)的。利益驅(qū)動是社會資本參與的一個重要因素，也是重要吸引點。利益保障或是社會資本參與舊區(qū)改造所要優(yōu)先顧及的因素。公與私的平衡保障考驗政策制定者的水平和政府公信力。

5．務(wù)實把握舊區(qū)改造投入與產(chǎn)出的關(guān)系。舊區(qū)改造落實到項目上，自然涉及投入產(chǎn)出?？陀^地講，舊區(qū)改造的投入是巨大的，一般表現(xiàn)為時間長、金額大。從較為寬泛的意義上講，產(chǎn)出一般為經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益。政府更看重社會效益和生態(tài)效益，如有好的經(jīng)濟(jì)效益則更好。作為社會資本，其看重經(jīng)濟(jì)效益的同時兼顧社會效益和生態(tài)效益。這是一種普遍的看法。政府和社會資本對效益的看法的側(cè)重點略有差異。在實際操作中要務(wù)實把握，平衡這三種效益，力爭政府和社會資本雙贏。在政策托底的前提下，三種效益的重要順序依次為生態(tài)、社會、經(jīng)濟(jì)。

6．總體思路。舊區(qū)共改、風(fēng)險共擔(dān)、利益共享，形成政策體系，著力體現(xiàn)政策設(shè)計的系統(tǒng)效應(yīng)；克服政策時滯，著力體現(xiàn)政策設(shè)計的時間效應(yīng)；服務(wù)政策主體，著力體現(xiàn)政策設(shè)計的角色對應(yīng)；完善政策績效，著力體現(xiàn)政策設(shè)計的因果成效。

（二）新增政策：實際出發(fā)，充分調(diào)研，加緊編制，先做試點，逐步推廣

制訂《上海市社會資本參與舊區(qū)改造的指導(dǎo)意見》等。

（三）現(xiàn)有政策：實際出發(fā)，針對問題，優(yōu)化完善，變“五難”為“五易”

1．增細(xì)則，易落地。增加建筑容量獎勵具體化細(xì)則，并在原有基礎(chǔ)上適當(dāng)提高建筑容量獎勵幅度，使得獎勵政策真正落地，提高社會資本參與的積極性。

2．簡程序，易轉(zhuǎn)換。簡化建筑功能轉(zhuǎn)換的程序，通過建筑功能轉(zhuǎn)換政策，釋放一些政策紅利，發(fā)揮吸引社會資本的作用。

3．增補(bǔ)貼，易持續(xù)。適當(dāng)延長政策性貸款補(bǔ)貼的期限，增大政策性貸款補(bǔ)貼的金額，建立長效機(jī)制，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，激發(fā)企業(yè)參與舊區(qū)改造的積極性。

4．減稅負(fù)，易收益。增改出臺針對REITs稅收成本減免的相關(guān)政策，增加企業(yè)收益。從企業(yè)應(yīng)納稅收入中扣除付給股東的股息，盡可能增加應(yīng)納稅收入的扣除數(shù)，將應(yīng)納稅收入移交股東，應(yīng)納稅收入額減少，甚至基本不用繳納收入稅，從而增強(qiáng)小型開發(fā)商以及私人投資者參與投資的積極性。

5．施分類，易優(yōu)惠。增改出臺差別化的土地優(yōu)惠供應(yīng)政策。對于舊區(qū)改造項目中所存在的不同改造類別，要以實現(xiàn)土地集約化利用為原則前提，合理開發(fā)利用城市地下空間資源，挖潛存量用地，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率，充分考慮市場收益，差別化地給予開發(fā)者一定程度的供應(yīng)優(yōu)惠。

（四）建立多元的舊區(qū)改造融資渠道，提高吸引力

1．設(shè)基金。積極探索設(shè)立舊區(qū)改造項目基金，并加強(qiáng)制度建設(shè)，新增富有成效的配套舊區(qū)改造項目基金管理辦法。

2．放貸款。加大金融機(jī)構(gòu)發(fā)放政策性貸款的力度，提供更多優(yōu)惠。

3．試REITs。探索發(fā)行舊區(qū)改造類房地產(chǎn)投資信托基金REITs產(chǎn)品，提供更多機(jī)會。

（五）探索舊區(qū)改造的PPP模式

六、政策專題：舊區(qū)改造PPP模式的政策設(shè)計

（一）為何要用PPP模式，PPP模式適用的意義

設(shè)計PPP模式不僅體現(xiàn)了上文所提的五個關(guān)系把握，而且體現(xiàn)了核心要素，即伙伴關(guān)系、風(fēng)險分擔(dān)、收益調(diào)節(jié)和監(jiān)督管理。作為公共服務(wù)供給機(jī)制的創(chuàng)新，它有利于整合社會資源，盤活社會存量資本，拓寬企業(yè)發(fā)展空間，提升經(jīng)濟(jì)增長動力，同時加快轉(zhuǎn)變政府職能，深化財稅體制改革。

（二）PPP概念與釋義

PPP即“政府和社會資本合作”。以舊區(qū)改造的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給為標(biāo)的物，政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立利益共享、風(fēng)險分擔(dān)的長期合作關(guān)系。其通常模式是政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化，由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報。

（三）PPP項目的基本結(jié)構(gòu)

PPP的基本結(jié)構(gòu)主要指PPP各方之間的關(guān)系與主要作用，主要包括政府公共部門、社會資本方及構(gòu)成的特殊目的載體、資金方、建設(shè)方和運營方等（見圖1）。

圖1 PPP項目基本結(jié)構(gòu)圖

（四）消除顧慮，提高吸引，保護(hù)PPP中的社會資本利益的必要設(shè)計

PPP中社會資本的利益盡管與公共利益存在一定的差異，但有保護(hù)的必要性。具體而言，可以從合理公私部門的收益和風(fēng)險，在統(tǒng)一的PPP規(guī)范文件中完善法律責(zé)任設(shè)置，推廣仲裁、行政合同救濟(jì)等法律救濟(jì)途徑，豐富公法中的誠實信用原則等角度保護(hù)社會資本的合法權(quán)益。在此過程中，政府應(yīng)明確并把握自己的三重法律定位，無論是作為公共服務(wù)提供者、公私合作項目參與者還是公私利益協(xié)調(diào)者，均應(yīng)履行相應(yīng)的法律職責(zé)，防止角色錯位，尊重并保障社會資本的合法權(quán)益。

（五）打通PPP與土地之間的政策隔閡，提高吸引力

客觀地看，土地方面的政策一直沒有給PPP項目任何實質(zhì)性的利好。財金〔2016〕91號文明確劃定了PPP項目用地紅線：不得直接以PPP項目為單位打包或成片供應(yīng)土地；PPP項目主體或其他社會資本，不得違規(guī)取得未供應(yīng)的土地使用權(quán)或變相取得土地收益，不得作為項目主體參與土地收儲和前期開發(fā)等工作，不得借未供應(yīng)的土地進(jìn)行融資；PPP項目的資金來源與未來收益及清償責(zé)任，不得與土地出讓收入掛鉤。

在完備的政策出臺之前，可在一定范圍內(nèi)允許先行先試，探索土地與PPP項目的有機(jī)結(jié)合之路。最近，一些地方政府已經(jīng)開始嘗試，我們可以土地資源交易平臺為主體，以附條件的土地招拍掛的方式將商業(yè)用地的招拍掛與PPP選擇社會資本合而為一。這種方式不失為現(xiàn)階段緩解PPP項目中政府支付壓力的可行路徑。然而，在這種模式下，PPP項目如何在財政承受能力測算中計算土地招拍掛收入形成的資源補(bǔ)償，還需要有明確的依據(jù)。

注釋

1.上海市城市更新實施辦法。?

2.上海市歷史風(fēng)貌保護(hù)及城市更新專項資金管理辦法。?

3.關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設(shè)的通知（財金[2016]91號文）。