企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的沿革與突變
——新中國社會保險史話之五

我國企業(yè)職工養(yǎng)老保險建立迄今已近70年，超過了許多人一生的時長，其間發(fā)生了數(shù)不清的大事小情。把握制度沿革與突變的幾個關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，庶幾可以摸到歷史演進(jìn)的大略脈絡(luò)。

橫空出世 動蕩蛻變

舊中國，只有政府機(jī)關(guān)及鐵路、郵電等少數(shù)行當(dāng)有過退休金制度。中華人民共和國建立之初的1951年，政務(wù)院發(fā)布《勞動保險條例》，由企業(yè)繳費(fèi)構(gòu)成勞動保險基金，其中主要保障項(xiàng)目之一是養(yǎng)老補(bǔ)助費(fèi)，由此建立起覆蓋各類企業(yè)及其職工的養(yǎng)老保障制度。《條例》規(guī)定了享受按月發(fā)給養(yǎng)老補(bǔ)助費(fèi)的年齡、工齡條件和支付標(biāo)準(zhǔn)，從當(dāng)年5月1日起，也就是68年前的本月，第一批符合條件的企業(yè)職工開始從勞動保險基金領(lǐng)取相關(guān)待遇。這個初建的制度呈現(xiàn)出幾個鮮明特征：一是通過基金統(tǒng)籌來分擔(dān)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，屬于典型的社會保險計(jì)劃；二是在勞動保險的總框架下安排職工退休保障，而不是單獨(dú)建立養(yǎng)老制度；三是由企業(yè)單方繳費(fèi)作為籌資渠道；四是經(jīng)辦事務(wù)由工會組織承擔(dān)，政府部門實(shí)施監(jiān)督?？傮w看，借鑒當(dāng)時蘇聯(lián)模式的痕跡比較明顯。

《條例》施行了18年，給曾經(jīng)老無所依的數(shù)百萬勞動群眾帶來了前所未有的福利，翻閱史料，當(dāng)年工人們歡呼慶祝《條例》的場景仍歷歷在目。但在“文革”高潮的1969年，勞動保險金被“一律停止提取”，退休職工的勞保開支改在企業(yè)營業(yè)外列支，勞保統(tǒng)籌制度蛻變?yōu)閺氐椎摹肮椭髫?zé)任制”。從橫空出世到衰變沒落，企業(yè)養(yǎng)老保險前行之路在這里拐了一個大彎。

撥亂反正 重建統(tǒng)籌

“文革”結(jié)束后的1978年5月（恰巧又是5月），全國人大常委會原則批準(zhǔn)了《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》，9天后國務(wù)院印發(fā)全國，這就是著名的104號文件。兩個《辦法》統(tǒng)一適用于黨政機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體和全民所有制的各類企事業(yè)單位，恢復(fù)了中斷多年的退休制度，帶有鮮明的撥亂反正色彩，并調(diào)整了退休的連續(xù)工齡條件和待遇標(biāo)準(zhǔn)。104號文件的實(shí)施高度契合黨和國家把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的大局，推動順利實(shí)現(xiàn)干部隊(duì)伍新老交替和職工隊(duì)伍結(jié)構(gòu)調(diào)整，相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)也管用了多年，可以說是我國職工養(yǎng)老保障由亂轉(zhuǎn)治的一塊界碑。

與此同時，另一項(xiàng)撥亂反正的事業(yè)也在層層推進(jìn)：一些地方對集體企業(yè)自行探索組織退休費(fèi)統(tǒng)籌。1983年國務(wù)院頒布有關(guān)集體經(jīng)濟(jì)的法規(guī)提出：城鎮(zhèn)集體企業(yè)要根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)條件，提取一定數(shù)額的社會保險金，解決職工的年老退休等生活保障問題。這為集體企業(yè)建立養(yǎng)老保險制度提供了政策依據(jù)。由此及彼，1984年5月（還是5月），勞動人事部等5部門向國務(wù)院呈報《關(guān)于統(tǒng)籌全民所有制單位退休基金的報告》，建議開展以地市縣為單位的企業(yè)退休費(fèi)用社會統(tǒng)籌。這個報告的思路成為各地試行企業(yè)退休費(fèi)統(tǒng)籌的有力指導(dǎo)。1986年7月，國務(wù)院發(fā)布有關(guān)改革企業(yè)勞動制度的四個規(guī)定，確定國營企業(yè)招用工人必須實(shí)行勞動合同制，同時對其退休養(yǎng)老實(shí)行社會保險制度。這項(xiàng)制度雖然只在合同制工人范圍施行，卻是一次意義重大的變革，恢復(fù)了被“文革”廢棄的社會統(tǒng)籌機(jī)制，適應(yīng)“社會主義商品經(jīng)濟(jì)”條件下分散企業(yè)退休養(yǎng)老風(fēng)險的需求，并有4大發(fā)展：一是對企業(yè)職工退休養(yǎng)老單獨(dú)建立保障制度，而不再是綜合保障中的一個項(xiàng)目；二是確定“退休養(yǎng)老基金”由企業(yè)和勞動合同制工人個人共同繳納，比勞動保險擴(kuò)展了更寬的籌資渠道；三是退休待遇根據(jù)繳費(fèi)年限長短、金額多少等因素確定，改變了只按工作年限分檔計(jì)算的粗泛方法；四是工人退休養(yǎng)老工作由勞動部門所屬的社會保險專門機(jī)構(gòu)管理，調(diào)整了勞動保險時期由工會組織經(jīng)辦的體制。到1988年底，全國實(shí)行退休費(fèi)統(tǒng)籌的市縣達(dá)到2200個，覆蓋了5900多萬人。1991年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，把單建制度、雙方繳費(fèi)、社會統(tǒng)籌、基金專戶、社保機(jī)構(gòu)管理等被實(shí)踐證明行之有效的經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為國家統(tǒng)一政策，并確定適用范圍為全民企業(yè)，城鎮(zhèn)集體企業(yè)可以參照執(zhí)行，外商投資企業(yè)及城鎮(zhèn)私營企業(yè)和個體勞動者也要逐步實(shí)行。

退休費(fèi)統(tǒng)籌從集體企業(yè)發(fā)展到國營企業(yè)合同制工人，進(jìn)而擴(kuò)展到各類企業(yè)及其職工，是對勞動保險的回歸，更是在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌背景下的制度重建，算得上企業(yè)養(yǎng)老保險的又一次突變。

創(chuàng)新模式 構(gòu)建體系

再次突變出現(xiàn)在1993年11月，黨的十四屆三中全會提出養(yǎng)老保險實(shí)行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合，成為企業(yè)職工養(yǎng)老保險發(fā)展進(jìn)入新階段的顯著標(biāo)志。此后20年不斷探索和完善，初步構(gòu)建起比較完整的制度體系。一是形成統(tǒng)賬結(jié)合的基本模式。經(jīng)過兩種不同實(shí)施辦法（大賬戶和小賬戶）的兩年試點(diǎn)，1997年國務(wù)院發(fā)布26號文件，統(tǒng)一繳費(fèi)比例、個人賬戶規(guī)模、統(tǒng)籌基金和個人賬戶基金的結(jié)構(gòu)、領(lǐng)取條件和各類群體的待遇計(jì)發(fā)辦法。二是規(guī)范制度運(yùn)行。在世紀(jì)之交的“兩個確?！敝?，以確保基本養(yǎng)老金按時足額發(fā)放為目標(biāo)，把企業(yè)養(yǎng)老保險費(fèi)差額繳撥改為全額征繳，同時把一些地區(qū)的雙基數(shù)繳費(fèi)改為按工資單基數(shù)繳費(fèi)；把養(yǎng)老金企業(yè)發(fā)放改為社會化發(fā)放，進(jìn)而推進(jìn)退休人員社會化管理；厘定統(tǒng)籌基金支付項(xiàng)目，補(bǔ)發(fā)歷史拖欠的養(yǎng)老金，將行業(yè)統(tǒng)籌下放地方管理等。三是擴(kuò)大制度覆蓋面。制定《社會保險費(fèi)征繳暫行條例》，除各類企業(yè)外，還將實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位、城鎮(zhèn)個體工商戶涵蓋在制度范圍內(nèi)，并集中解決了集體企業(yè)未參保退休人員納入養(yǎng)老統(tǒng)籌的歷史遺留問題。到2012年底，參保人數(shù)超過3億人，成為世界上最大的單項(xiàng)養(yǎng)老保障制度。四是拓展籌資渠道。從1998年起，逐年增大各級政府對職工養(yǎng)老保險的投入，使之成為企業(yè)和個人繳費(fèi)之外的重要資金來源；同時建立了戰(zhàn)略儲備性的全國社會保障基金。五是優(yōu)化政策和管理。經(jīng)過先后在遼寧、東北3省等地開展完善社保體系的試點(diǎn)，國務(wù)院于2005年發(fā)布38號文件，進(jìn)一步統(tǒng)一全國費(fèi)率、改進(jìn)基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，并推進(jìn)省級統(tǒng)籌。這一時期，還連續(xù)調(diào)整基本養(yǎng)老金待遇，建立基金預(yù)算管理制度，在應(yīng)對國際金融危機(jī)期間采取緩繳措施為企業(yè)解困。

這20來年，是企業(yè)養(yǎng)老保險制度改革舉措頻密、跨越步伐極大的階段。如果說有一面旗幟導(dǎo)引著改革的話，那旗幟上清晰寫著8個大字——社會主義市場經(jīng)濟(jì)。

頂層設(shè)計(jì) 登高望遠(yuǎn)

黨的十八大以來，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，企業(yè)養(yǎng)老保險制度發(fā)展也進(jìn)入了新境界，呈現(xiàn)出縱橫捭闔、拓廣掘深、思近慮遠(yuǎn)的新樣貌。按照十八大指出的“增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性”的社會保障體系建設(shè)方向，從2013年起開始研究制定完善養(yǎng)老保險制度的總體方案，規(guī)劃了8個方面19項(xiàng)重大任務(wù)，經(jīng)中央同意，逐項(xiàng)推出實(shí)施。

在增強(qiáng)公平性方面：2014年10月實(shí)施機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，實(shí)行與企業(yè)相同的統(tǒng)賬結(jié)合模式，解決了困擾多年的“雙軌制”弊端。同年將新農(nóng)保、城居保統(tǒng)一整合為城鄉(xiāng)居保制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，并與職工養(yǎng)老保險共同構(gòu)成兩大基本制度平臺。從2016年起統(tǒng)一調(diào)整機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老金，逐步縮小“待遇差”矛盾，并探索了兼顧保障與激勵的結(jié)構(gòu)性調(diào)整方法。

在適應(yīng)流動性方面：2014年實(shí)施了各類參保人在城鄉(xiāng)居保與職工養(yǎng)老保險之間的銜接政策；2017年又出臺機(jī)關(guān)事業(yè)單位參保人員跨地區(qū)、跨制度流動的轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，更加適應(yīng)人力資源市場流動性增強(qiáng)的趨勢。

在保證可持續(xù)性方面的舉措就更多、更有力：2015年決策對基本養(yǎng)老保險結(jié)存基金按照市場化、多元化、專業(yè)化的原則開展投資，以期更有效地保值增值。2017年11月，國務(wù)院發(fā)布《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社保基金實(shí)施方案》，按照使全體人民共享國有企業(yè)發(fā)展成果、促進(jìn)改革和完善基本養(yǎng)老保險制度、實(shí)現(xiàn)代際公平的指導(dǎo)思想，迅即開展試點(diǎn)，開辟了籌資新渠道。2018年7月開始執(zhí)行職工養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，為盡快實(shí)行全國統(tǒng)籌奠定基礎(chǔ)、積累經(jīng)驗(yàn)。多層次體系建設(shè)也加快了步伐——從2014年10月起，建立了機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度；2017年12月人社部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布規(guī)章,規(guī)范了稅收優(yōu)惠支持的企業(yè)年金制度；2018年5月又在部分地區(qū)試行個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險，第三支柱也開始“破冰”。最近的重大舉措是，2019年4月出臺降低社會保險費(fèi)率綜合方案，其中職工養(yǎng)老保險費(fèi)率大幅調(diào)低4個百分點(diǎn)，同時改進(jìn)繳費(fèi)基數(shù)，為企業(yè)創(chuàng)造了更寬松的發(fā)展空間。

黨的十八大以來7年時間不長，但職工養(yǎng)老保險各項(xiàng)改革舉措的輻射之廣、力度之大前所罕見，處處可見“高、遠(yuǎn)”二字——制度、政策的統(tǒng)一性更高，變革、發(fā)展的前瞻性更遠(yuǎn)。

回顧我國企業(yè)職工養(yǎng)老保險近70年歷程，盡管風(fēng)云變幻，跌宕起伏，但社會保險的基因傳承未絕，追求社會公平正義的目標(biāo)始終未變，更深層次說，黨和政府為民謀利的拳拳初心未改，與時俱進(jìn)的開創(chuàng)精神愈益強(qiáng)勁。