基于PPP項目的政府隱性負(fù)債形成與確認(rèn)

崔志娟（教授），朱佳信

一、引言

2013年十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與基礎(chǔ)設(shè)施的投資和運營”，國務(wù)院發(fā)布的國發(fā)[2014]43號文《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》中，鼓勵運用PPP模式防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險。國務(wù)院及各組成部門針對PPP 模式頒布了一系列推廣和規(guī)范政策，PPP 項目數(shù)量和投資（含管理庫與儲備清單）在2017年年末達(dá)到頂峰，共計14424 個，總投資額18.2 萬億元。財辦金[2017]92號文《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》下發(fā)，PPP項目急轉(zhuǎn)直下，進(jìn)入清理整合階段，管理庫項目和投資額增速下降，儲備清單項目退庫數(shù)量不斷攀高。一些地方政府濫用PPP、變相融資等問題日益凸顯，如支出責(zé)任“固化”問題，通過政府回購、承諾固定投資回報等明股實債方式實施PPP 項目，提前鎖定了大部分支出責(zé)任，加劇了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。

1994年預(yù)算法頒布以后，我國形成了收付實現(xiàn)制的預(yù)決算會計體系，根據(jù)預(yù)算會計制度確認(rèn)和計量政府債務(wù)，但未確認(rèn)政府未來固定支出責(zé)任且需要償還的政府負(fù)債。我國于2014年修訂了預(yù)算法，要求建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告體系，隨后國務(wù)院以國發(fā)[2014]63號批轉(zhuǎn)財政部《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案》，緊接著2015年《政府會計準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》正式發(fā)布，提出實行預(yù)算會計和財務(wù)會計雙軌并存的政府會計體系。由于現(xiàn)階段我國政府財務(wù)會計體系尚未完全建立，依然還是以債務(wù)管理為主，PPP 項目導(dǎo)致的隱性負(fù)債披露方面存在缺失，如2017年《關(guān)于建立政府綜合財務(wù)報告制度情況調(diào)研報告》中提到，政府綜合財務(wù)報告的組成部分“政府財政財務(wù)管理”板塊中應(yīng)如何披露PPP 項目導(dǎo)致的政府隱性債務(wù)問題亟需解決。按照政府綜合財務(wù)報告制度改革方案的要求，2020年開始全面開展政府財務(wù)報告編制工作，其中政府負(fù)債作為反映政府財務(wù)狀況的重要方面，將成為防范并化解債務(wù)風(fēng)險的有效手段。同時，隨著PPP項目逐步進(jìn)入運營期，將面臨約定的財政支出責(zé)任，隱性負(fù)債逐步呈現(xiàn)顯性特征，增加了財政風(fēng)險。

二、政府負(fù)債與政府債務(wù)辨析——基于會計視角

（一）政府負(fù)債基于權(quán)責(zé)發(fā)生制財務(wù)會計

負(fù)債是會計語言的體現(xiàn)，具有特定的應(yīng)用環(huán)境。會計具有四項基本假設(shè)[1]，政府負(fù)債是基于會計主體假設(shè)，添加了“政府”這一會計主體進(jìn)而界定的。這就需要先明確政府的范圍。一般人們提到的政府主要指狹義的政府，也就是行政機(jī)關(guān)，按照憲法第三十條對行政區(qū)域的劃分，我國政府可分為中央與地方政府兩層，地方政府又可分為省、地級市、縣、鄉(xiāng)四級。各級政府若按照組織機(jī)構(gòu)劃分，又可分為組成部門（財政部門、交通部門等）、直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)（國資委）、直屬機(jī)構(gòu)（海關(guān)、工商部門等）、事業(yè)單位等。本文采用狹義的政府范圍。

由此看來，不同的政府會計主體具有不同的政府負(fù)債，不同級次的政府會計主體通過合并抵銷等會計處理方法可得到政府的總負(fù)債。那么如何定義一項經(jīng)濟(jì)事項是否產(chǎn)生了政府負(fù)債呢？這需要提及我國政府會計的發(fā)展脈絡(luò)、包含關(guān)系。在我國改革開放初期，政府采用的是收付實現(xiàn)制的會計核算體系和決算報告制度，也就是傳統(tǒng)意義上的預(yù)算會計體系，且不同政府部門依據(jù)的準(zhǔn)則有所不同，主要反映年度預(yù)算執(zhí)行情況，無法全面、真實地反映資產(chǎn)負(fù)債、成本費用[2]。為了建立現(xiàn)代財政制度和推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，我國借鑒國外公共部門會計制度體系，在第十八屆三中全會提出，適度分離政府財務(wù)會計和預(yù)算會計。因此，政府負(fù)債需要基于財務(wù)會計與預(yù)算會計分開界定，預(yù)算會計又需要區(qū)分政府部門預(yù)算會計與財政預(yù)算會計。

表1 政府負(fù)債的相關(guān)概念規(guī)定

由表1 可知，政府財務(wù)會計與財政預(yù)算會計制度對政府負(fù)債都有所規(guī)定，但對其定義、核算基礎(chǔ)和報告的規(guī)定則不完全相同。政府財務(wù)會計準(zhǔn)則下，各級行政事業(yè)政府單位的財務(wù)部門進(jìn)行會計核算和列報，2015年財政部令第78 號《政府會計準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》對政府負(fù)債的定義與2014年修訂的《企業(yè)會計準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》對企業(yè)負(fù)債的定義基本相同，由此看來，政府各部門的財務(wù)會計將與企業(yè)會計準(zhǔn)則趨同，側(cè)重于反映和監(jiān)督各主體的財務(wù)狀況、經(jīng)營成果。只有滿足各級政府主體負(fù)債的定義特征確認(rèn)條件，才能稱為政府的負(fù)債。財政預(yù)算會計準(zhǔn)則下，各級財政部門核算、反映、監(jiān)督本級政府的一般公共預(yù)算資金、政府性基金預(yù)算等資金。出于政府預(yù)算資金管理目的，采用收付實現(xiàn)制核算原則，根據(jù)其對負(fù)債的定義可知，財政預(yù)算會計下的負(fù)債實質(zhì)是一項債務(wù)，按照承擔(dān)的相關(guān)合同金額或?qū)嶋H發(fā)生的金額進(jìn)行計量，也就是說財政只有負(fù)有直接確定的支出責(zé)任才能稱為財政預(yù)算下的負(fù)債，這體現(xiàn)了以現(xiàn)金的實際收付為標(biāo)志的收付實現(xiàn)制，與我們所講的各級、各部門的政府負(fù)債是不同的。

由此看來，政府負(fù)債的特征有以下幾個：①適用政府會計準(zhǔn)則核算體系，符合負(fù)債的一般確認(rèn)條件；②政府各級行政單位由于過去的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或者事項，在現(xiàn)行條件下已承擔(dān)了義務(wù)；③預(yù)計會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源流出政府。

（二）政府債務(wù)基于收付實現(xiàn)制預(yù)算會計

“債務(wù)”一詞，源于法律關(guān)系的界定[3]，如今債務(wù)廣泛應(yīng)用于各方面，往往是在債務(wù)前加一定的限定詞來表述不同的口徑，以示區(qū)分。按照債務(wù)人的性質(zhì)，可劃分為公共部門債務(wù)和私營部門債務(wù)，這兩項也可進(jìn)一步細(xì)分責(zé)任主體，明確最終的債務(wù)人，如私營部門下的自然人、法人，公共部門下的地方政府事業(yè)單位等。縱覽政府債務(wù)的研究范圍，常以財政統(tǒng)計核算口徑予以界定，如全國財政決算中的“中央財政國債”“地方政府一般債務(wù)”“專項債務(wù)”。國際上政府債務(wù)一般也等同于公債[4]。各國政府債務(wù)情況因國情而異，目前我國政府債務(wù)的外延尚未達(dá)成統(tǒng)一口徑，表2為不同層次政府債務(wù)的口徑范圍統(tǒng)計。

表2 我國政府債務(wù)范圍統(tǒng)計

由表2 可以看出，債務(wù)是基于債的權(quán)利義務(wù)關(guān)系確定的，其中政府債務(wù)僅指政府及其部門舉借的債務(wù)和2013年經(jīng)審計的存量債務(wù)。很明顯我國當(dāng)前的政府債務(wù)管理不僅僅是針對這部分政府債務(wù)，尤其是在我國地方政府層面，地方政府性債務(wù)由于舉借主體的多樣性，其范圍大于政府債務(wù)。同時，往往非政府及其部門舉借主體的債務(wù)風(fēng)險更高。因此，當(dāng)前我國對于政府債務(wù)的研究口徑基本以政府性債務(wù)為主。

結(jié)合財政預(yù)算會計制度下的負(fù)債定義可知，政府財政預(yù)算對政府債務(wù)只確認(rèn)了預(yù)算會計負(fù)債，但未對其他政府性債務(wù)確認(rèn)負(fù)債。

（三）政府負(fù)債、政府債務(wù)、政府性債務(wù)的關(guān)系

梳理政府負(fù)債和政府債務(wù)可知，本文政府負(fù)債是基于政府財務(wù)會計界定的，政府債務(wù)是基于財政預(yù)算會計界定的，而政府性債務(wù)的概念強調(diào)政府等相關(guān)主體作為債務(wù)人的義務(wù)，它們都作為政府負(fù)擔(dān)的義務(wù)，相互之間存在一定的關(guān)系。

1.政府負(fù)債與政府債務(wù)。第一，政府負(fù)債的核算內(nèi)容并非都是政府債務(wù)事項，例如應(yīng)付職工薪酬是政府部門對員工勞務(wù)付出形成的現(xiàn)時義務(wù)，并不形成政府債務(wù)。第二，政府負(fù)債與政府債務(wù)有時可以彼此轉(zhuǎn)換，政府及其部門作為債務(wù)人，對某一債權(quán)主體形成了一項未來可預(yù)期的現(xiàn)時義務(wù)，這形成了一項政府負(fù)債。但當(dāng)這項支出義務(wù)最終由政府財政實際負(fù)擔(dān)時，在政府預(yù)算會計中需要安排預(yù)算支出，形成了財政預(yù)算會計負(fù)債，也就是一項政府債務(wù)。同時，政府及其部門發(fā)行國債或地方政府債券等債務(wù)工具，對于政府財政來說形成了一項政府債務(wù)，政府部門形成了一項應(yīng)付政府債券的政府負(fù)債。

2.政府債務(wù)與政府性債務(wù)。由表2 政府債務(wù)的不同口徑可知，財政預(yù)算會計僅對政府債務(wù)確認(rèn)負(fù)債，而不對融資平臺、國有企業(yè)等舉借的債務(wù)確認(rèn)負(fù)債[3]。這不得不提及我國地方債務(wù)的管理背景，舊預(yù)算法（1994年）規(guī)定地方政府沒有舉債權(quán)限，于是地方政府指定融資平臺代為融資。這部分不屬于政府部門舉借的債務(wù)，自然也就不納入財政預(yù)算會計的核算范圍，但政府因擔(dān)保等負(fù)有或有償還責(zé)任，會形成一定的財政支付風(fēng)險[5]。國發(fā)[2014]43 號文要求地方政府債務(wù)應(yīng)被分門別類地納入全口徑預(yù)算管理，且2013年審計后融資平臺等企業(yè)的舉債不能推給政府償還[6]。所以，當(dāng)政府財政預(yù)算對政府性債務(wù)負(fù)有支付責(zé)任時，就屬于一項政府債務(wù)。

3.政府負(fù)債和政府性債務(wù)。這里的政府性債務(wù)特指除政府債務(wù)外的其他部分，按現(xiàn)行會計準(zhǔn)則不僅不納入政府債務(wù)范疇，也因為不能滿足確定的現(xiàn)時義務(wù)而不納入政府負(fù)債的范圍。

綜上，政府性債務(wù)存在政府資產(chǎn)負(fù)債表外特征，由于滿足政府負(fù)債確認(rèn)條件才能確認(rèn)財務(wù)會計負(fù)債、滿足財政預(yù)算負(fù)債確認(rèn)條件才能確認(rèn)預(yù)算會計負(fù)債，對于隱性的、或有的政府支出責(zé)任，則不列報在政府部門和財政預(yù)算的資產(chǎn)負(fù)債表中。

三、PPP項目政府隱性負(fù)債的形成與確認(rèn)

PPP 項目是政府隱性負(fù)債的重要來源，其原因在于地方政府性債務(wù)資金投向與PPP模式適用范圍較為契合，地方政府性債務(wù)資金的投向主要為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項目。因此，需要明確PPP項目是怎樣導(dǎo)致政府隱性負(fù)債產(chǎn)生的，確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)是什么，才能確定當(dāng)前PPP 項目政府隱性負(fù)債的規(guī)模，從而為政府財務(wù)報告披露和隱性負(fù)債管理提供指導(dǎo)。

（一）PPP項目的政府支出責(zé)任與隱性負(fù)債

PPP 項目合作期的財政支出責(zé)任有四種類型，分別是股權(quán)投資支出、運營補貼支出、風(fēng)險承擔(dān)支出、配套投入支出。在項目識別階段進(jìn)行支出責(zé)任的識別、測算和能力評估；在執(zhí)行階段按照權(quán)責(zé)發(fā)生制財務(wù)會計原則，對政府資產(chǎn)、負(fù)債的流入、流出進(jìn)行會計核算，并在政府財務(wù)報告中予以反映；按照收付實現(xiàn)制預(yù)算會計原則，對政府相關(guān)的預(yù)算收入與支出進(jìn)行會計核算，并在政府決算報告中予以反映。

1.股權(quán)投資支出。政府對于一些PPP 項目會負(fù)有股權(quán)投資支出責(zé)任，按照政府方是否占有項目公司股權(quán)、出資形式等差別，存在以下幾種情況：

情形1：PPP項目公司股權(quán)只由社會資本方等主體占有，政府方不持有股權(quán)，此情況下無論是政府（主要指實施機(jī)構(gòu)）還是受托代替政府執(zhí)行的平臺公司，均不產(chǎn)生支出責(zé)任，不形成政府負(fù)債和隱性負(fù)債。

情形2：PPP項目公司股權(quán)由社會資本方等機(jī)構(gòu)和政府方共同持股，股權(quán)投資支出責(zé)任=PPP項目資本金×政府方占有項目公司股權(quán)的比例，這兩個變量在財政承受能力論證中一般以項目實施方案為依據(jù)，在政府會計確認(rèn)中以項目合同的規(guī)定為依據(jù)，政府“股權(quán)投資”科目初始確認(rèn)的金額是一定的，但項目準(zhǔn)備和執(zhí)行階段中變量的約定有時不同。同時，出資形式不同，政府經(jīng)濟(jì)利益流出也有所不同，政府財政支出責(zé)任情況如表3所示。

情形3：PPP項目公司股權(quán)由社會資本方等機(jī)構(gòu)和政府方出資代表（通常是政府平臺公司）共同持股，政府不承擔(dān)股權(quán)投資的財政支出責(zé)任。在財政承受能力論證和項目實施方案中，通常也不納入管理范圍。國發(fā)[2014]43 號文發(fā)布后，平臺公司與政府在法律層面脫離財務(wù)關(guān)系，但平臺公司承擔(dān)項目公司成立的股權(quán)支出責(zé)任，出資來源分為平臺公司自有資金和政府資金轉(zhuǎn)移支付。若資金來源于平臺公司自有資金，則政府沒有支出責(zé)任，不形成政府隱性負(fù)債；若資金來源于政府資金轉(zhuǎn)移支付，則政府沒有將這部分支出責(zé)任納入PPP項目管理和政府會計的核算范圍，會形成政府直接隱性負(fù)債。

表3 PPP項目的政府股權(quán)投資支出會計處理

2.運營補貼支出。政府對PPP 項目的付費方式不同，負(fù)有的運營補貼責(zé)任的程度也不同，在某些情形下會形成政府隱性負(fù)債。PPP 項目付費機(jī)制一般有三種，在政策性文件中的規(guī)定有不同的側(cè)重點。如財政部財金[2014]156 號文《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》中主要介紹了不同付費情況下的內(nèi)容條款、適用范圍，分析PPP項目合同條款情況有利于得出政府運營補貼支出與政府隱性負(fù)債的關(guān)系。

由表4 可知，三種付費模式下PPP 項目運營階段財政支出責(zé)任會因付費類型的不同而有所不同。

（1）政府付費。根據(jù)風(fēng)險分配方案，政府付費可分為可用性付費、使用量付費、績效付費三種方式，其中績效付費在實踐中常與前兩種搭配使用。

①可用性付費。在PPP 項目合同中通常直接約定“可用性付費+運營績效付費”為政府付費總額，其中可用性付費總額一般為“項目投資總額+融資成本+社會資本合理收益”，以竣工驗收合格為依據(jù)，自PPP項目運營日起逐年向社會資本方支付。從財金[2014]156 號文等文件的規(guī)定來看，可用性是指項目全生命周期的可用性，而非僅是建設(shè)期的可用性。建設(shè)期可用性的績效考核指標(biāo)同以往工程建設(shè)行為相同，政府實際是按照一個固定的金額分期支付。但固定的政府付費責(zé)任在需要支付的財政預(yù)算年度安排預(yù)算，沒有確認(rèn)政府負(fù)債，形成了一項沒有納入資產(chǎn)負(fù)債表的政府直接隱性負(fù)債。

表4 PPP項目的付費機(jī)制規(guī)定內(nèi)容梳理

②使用量付費。PPP項目合同簽訂前，實施方案通常根據(jù)項目的性質(zhì)、預(yù)期使用量、融資結(jié)構(gòu)等設(shè)置分層級的使用量付費機(jī)制，再由社會資本和政府雙方就合同進(jìn)行談判，最終確定使用量付費條款，比較典型的使用量付費機(jī)制如下圖所示。

PPP 項目使用量付費下，項目建設(shè)期內(nèi)政府不付費，項目運營期內(nèi)使用量從0 到A1，根據(jù)社會資本方中標(biāo)單價，政府按照合同約定扣除使用者付費，分層級支付運營補貼，其中A＜A0 時的政府付費金額最高，隨著使用量的增加，政府付費金額隨之降低。從圖中可以看出，政府補貼來自兩部分：一是使用量補貼，二是價格補貼。當(dāng)A＜A0 時，政府需要對第一層次按照P×（A0-A）支付用量補貼；當(dāng)P1＜P2＜P 時，政府需要對第一、第二、第三層次進(jìn)行價格補貼，分別按照P×A0-P1×A、（P-P1）A、P×A-P1×A'-P2×（A-A'）金額予以補貼。由于第一層次既含有用量補貼又含有價格補貼，因此第一層次的政府付費總額為：P×A0-P1×A，而第二層次和第三層次僅含有價格補貼。在支付政府付費時，是否形成隱性債務(wù)，取決于政府是否承諾固定的經(jīng)濟(jì)利益流出，具體分析如下：

PPP項目使用量付費典型示意圖

情形1：PPP 項目的最低使用量固定，此時實際使用量處于第一層次。若政府結(jié)算單價為中標(biāo)單價，價格相對固定，意味著政府每年針對最低使用量提前約定了固定的運營補貼，已經(jīng)構(gòu)成了政府的一項現(xiàn)時義務(wù)，形成了政府直接隱性負(fù)債；若政府根據(jù)社會資本方提供的公共產(chǎn)品（服務(wù)）的質(zhì)量進(jìn)行績效考核，形成與之對應(yīng)的結(jié)算單價，意味著政府針對最低使用量并未承諾固定的運營補貼，因而尚未構(gòu)成政府的現(xiàn)時義務(wù)。

2.更要高度重視媒體網(wǎng)絡(luò)作用的充分發(fā)揮。要始終堅持正確的輿論導(dǎo)向，堅持客觀、真實、全面、公正的報道原則，加強媒體網(wǎng)絡(luò)國際國內(nèi)重大事件的真相揭露和本質(zhì)還原，以健康心態(tài)引導(dǎo)社會公眾。同時也充分關(guān)注大眾媒體對社會突發(fā)群體性事件的報道過程中所引起的放大效應(yīng)、誘發(fā)效應(yīng)，甚至負(fù)面效應(yīng)問題，“要根據(jù)當(dāng)前信息技術(shù)的特點，加強信息公開和權(quán)威發(fā)布?！保?2］堅決遏制一些大眾媒體為吸引眼球、迎合受眾心理而渲染炒作一些極端、非理性的事件。

情形2：PPP 項目的實際使用量超過最低使用量，此時實際使用量處于第二或第三層次，政府付費只包括價格補貼。這意味著政府每年按照中標(biāo)單價和使用者付費單價差額支付價格補貼。不管每年的實際使用量是否變動，只要政府的結(jié)算單價為中標(biāo)單價，價格相對固定，則政府付費會基于使用量形成一項按照固定單價支付的提前承諾補貼支出，形成政府直接隱性負(fù)債。

情形3：PPP 項目的實際使用量不管是否變動，若政府根據(jù)社會資本方提供的公共產(chǎn)品（服務(wù)）的質(zhì)量進(jìn)行績效考核，形成與之對應(yīng)的結(jié)算單價，雖然尚未構(gòu)成政府的現(xiàn)時義務(wù)，沒有固定的最低財政支出責(zé)任，但政府未來需要按照考核的結(jié)算單價和實際使用量扣除使用者付費部分予以支付，形成了政府或有負(fù)債，若現(xiàn)行政府財務(wù)報告編制要求進(jìn)行披露，則是顯性或有負(fù)債；若未要求披露，則是隱性或有負(fù)債。

③績效付費。如果采用政府績效付費方式，則項目合同應(yīng)約定項目的績效指標(biāo)和考核方式，并將政府付費金額與項目績效表現(xiàn)掛鉤，那么就存在符合績效和不符合績效標(biāo)準(zhǔn)兩種情形。因此，績效付費發(fā)生的可能性和金額都具有不確定性，不確認(rèn)政府負(fù)債，形成政府或有負(fù)債。若滿足績效條件，則政府負(fù)有績效付費責(zé)任，但公共服務(wù)供給質(zhì)量的提高往往會帶來社會和經(jīng)濟(jì)利益流入。實踐中，績效付費一般為運營維護(hù)績效付費，依據(jù)合同約定的考核標(biāo)準(zhǔn)及程序支付，在整個政府付費金額中的占比較少。

（2）使用者付費。使用者付費按照財金[2015]21號文和PPP 項目合同內(nèi)容的約定，不接受財政運營補貼支出。在使用者付費的PPP 項目財政承受能力論證中，也基本將運營補貼支出測算為零，但是使用者付費下政府真的不承擔(dān)支出責(zé)任嗎？其實不然，PPP 項目往往提供的是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，定價一般接受國家指導(dǎo)和監(jiān)督，若項目需求或價格發(fā)生變動等，政府出于道德救助往往會選擇簽訂補充合同，提供補貼支出。但這部分運營補貼沒有被納入財政承受能力論證范圍和政府會計核算范圍，因為補助存在不確定性，形成了政府或有隱性負(fù)債。

（3）可行性缺口補助?？尚行匀笨谘a助兼具以上兩種付費機(jī)制的特征，政府付費和使用者付費下的政府支出責(zé)任與隱性負(fù)債的形成關(guān)系都可適用。

綜上，可用性付費方式下政府會提前鎖定支出責(zé)任，若可用性付費占總付費金額的比重較高，支出責(zé)任固定，則形成政府直接隱性負(fù)債，隱性負(fù)債最容易顯性化。正是由于可用性付費的隱性債務(wù)風(fēng)險較高，財辦金[2017]92號文規(guī)定，PPP項目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的新項目不得入庫。

3.風(fēng)險承擔(dān)支出。PPP 項目由于具有合作期限長、投資金額大、相關(guān)利益方復(fù)雜等特點，會出現(xiàn)許多不確定性，需要合作雙方合理分擔(dān)風(fēng)險，承擔(dān)一定的風(fēng)險支出責(zé)任。根據(jù)項目合同條款，政府一般要分擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，例如當(dāng)政策改變風(fēng)險發(fā)生時，如果政府需要承擔(dān)這項風(fēng)險支出責(zé)任現(xiàn)時義務(wù)，風(fēng)險支出責(zé)任的履行符合政府負(fù)債的確認(rèn)條件，則會形成政府的預(yù)計負(fù)債，政府確認(rèn)顯性負(fù)債；如果政府需要承擔(dān)這項風(fēng)險支出責(zé)任潛在義務(wù)，或者承擔(dān)風(fēng)險的概率、需要支付的金額無法合理估計和確定，則會形成政府的或有負(fù)債，與企業(yè)或有事項類似，若在財務(wù)報告中有所披露，則會形成政府顯性或有負(fù)債，有利于信息使用者使用信息、做出決策，若未在財務(wù)報告中披露，則會形成政府隱性或有負(fù)債，信息使用者無法知悉政府風(fēng)險承擔(dān)支出義務(wù)，不利于會計信息決策有用觀的實現(xiàn)，政府面臨支出責(zé)任顯性化風(fēng)險。

4.配套投入支出。配套投入支出是政府為推動PPP 項目的實施和落地而提供配套措施的支出。在PPP 項目合同中，一般會約定政府承擔(dān)配套投入的義務(wù)，如土地劃撥、貸款貼息等，但財政承受能力論證中一般認(rèn)為“支出責(zé)任已納入項目總投資范圍內(nèi)”或“配套投入支出來源為投資補助資金”，從而不測算配套投入支出責(zé)任。

當(dāng)政府將配套投入支出預(yù)測的總額納入項目總投資時，這部分支出責(zé)任在后續(xù)PPP 項目管理中易造成漏洞，使總投資與分類支出責(zé)任不明晰。如政府已負(fù)擔(dān)項目公司的貸款貼息義務(wù)，政府履行該義務(wù)會造成確定的經(jīng)濟(jì)利益流出，只在真正需要支付的年度財政才會安排預(yù)算支出，這實質(zhì)上已經(jīng)形成了政府直接隱性負(fù)債，卻不在財政承受能力論證和PPP 項目財政管理中列示這項支出責(zé)任。尤其是在使用者付費項目中，社會資本方通過使用者支付獲得項目總投資和合理回報，從而造成政府支出責(zé)任減少的假象。

（二）PPP項目政府隱性負(fù)債的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)

1.政府直接隱性負(fù)債的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)。參考Hana、Allen[7]在財政風(fēng)險矩陣中對直接和或有負(fù)債的劃分標(biāo)準(zhǔn)、政府需要支付的幾種情況，以及權(quán)責(zé)發(fā)生制的財務(wù)會計原則，PPP 項目的政府直接負(fù)債也可界定為PPP項目中政府在任何情況下都需要負(fù)擔(dān)的支付責(zé)任。由于我國政府會計準(zhǔn)則體系尚未完全建立，一些PPP 項目的直接支出責(zé)任隱藏于財務(wù)報告體系之外，筆者認(rèn)為政府直接隱性負(fù)債的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)可從以下兩方面考慮：①按照現(xiàn)有政府會計準(zhǔn)則的要求，對于該項PPP項目支出責(zé)任不進(jìn)行列報。從政府會計和財政管理角度來看，政府隱性負(fù)債最大的特點是沒有被納入政府管理的范圍，如政府會計準(zhǔn)則不完善、披露事項不明晰等，而未來支出責(zé)任將呈顯性化趨勢，一般有兩種情況：一是會計主體主動將隱性負(fù)債顯性化，這往往伴隨著政策、制度的先行完善；二是會計主體的隱性負(fù)債被動顯性化，這往往伴隨著收付實現(xiàn)制下經(jīng)濟(jì)利益的實際流出。②政府對于PPP項目的未來支出責(zé)任最終很可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)利益的流出?；赑PP項目合同，政府方與社會資本方長期進(jìn)行著交易，一些交易安排規(guī)定為由政府承擔(dān)相對確定的未來支出責(zé)任，在會計學(xué)達(dá)到了“長期非流動”的標(biāo)準(zhǔn)，造成政府長期、穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)利益流出。

2.政府或有隱性負(fù)債的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)。相對于政府直接隱性負(fù)債，PPP 項目的政府或有隱性負(fù)債同樣具有隱性負(fù)債的特征，不同之處在于政府是否都需要支付，政府經(jīng)濟(jì)利益的流出更具有不確定性。其確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)也可以從以下兩方面考慮：①政府財務(wù)報告中不披露PPP項目支出責(zé)任。由前述可知，政府財務(wù)報告包括政府部門財務(wù)報告和政府綜合財務(wù)報告，兩份財務(wù)報告的附注中都應(yīng)逐筆披露政府部門或本級政府的“或有和承諾事項”，包括事由和金額。然而，PPP 項目的支出責(zé)任有時不納入政府財務(wù)管理范圍，同時出于維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的職責(zé)，政府會對PPP 項目的公共產(chǎn)品供給承擔(dān)一定的救助責(zé)任，很明顯，這些PPP 項目支出目前不在財務(wù)報告附注中披露。②PPP 項目的政府經(jīng)濟(jì)利益流出存在不確定性，包括發(fā)生概率和支出金額的不確定性。支出責(zé)任的發(fā)生概率可分為很可能、可能和不太可能，其中可能和不可能兩種不滿足政府預(yù)計負(fù)債的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，這也是美國聯(lián)邦政府在綜合財務(wù)報告對“或有負(fù)債和承諾”列報和披露采取的方式[8]。隨著項目合作的推進(jìn)，PPP項目的支出責(zé)任是否發(fā)生會逐步確定，如使用量付費下預(yù)計政府不太可能承擔(dān)支出責(zé)任，在會計核算和財政管理中都未進(jìn)行記錄和管理，當(dāng)使用者需求量減少或未達(dá)到預(yù)期，而政府又有一定承諾時，就可能造成政府經(jīng)濟(jì)利益的流出，由于前期管理的缺失，在真正發(fā)生前沒有進(jìn)行披露，易造成隱性負(fù)債突然顯性化的情況。

四、結(jié)論

政府直接隱性負(fù)債產(chǎn)生的財政風(fēng)險較大，因為在任何情況下政府都要承擔(dān)支出責(zé)任，但卻沒有進(jìn)行列報，就像我國當(dāng)期養(yǎng)老金支出負(fù)有相對固定的支出義務(wù)，但未綜合、全面地反映在政府管理之中。在PPP項目支出中，常見于以下幾種情況：①企業(yè)代政府對項目公司股權(quán)出資，且最終占用政府財政資金；②可用性運營補貼支出，一旦PPP項目主要采用可用性的政府付費方式，就很可能面臨長期而固定的支出責(zé)任；③使用量付費相對穩(wěn)定的運營補貼支出，使用量和單價預(yù)期波動較小，可能形成長期固定的支出責(zé)任。

PPP 項目政府或有隱性負(fù)債的形成方式不同，引發(fā)的財政風(fēng)險程度也不同，主要有以下幾種情況：①或有隱性負(fù)債形成于PPP 模式規(guī)范操作之中，符合PPP模式內(nèi)涵。項目公司經(jīng)營存在不確定性，造成某些情況下政府負(fù)有支出責(zé)任，如績效付費下的運營補貼支出，政府在形成隱性負(fù)債的同時，一般也會增加公共資產(chǎn)或社會經(jīng)濟(jì)效益，財政風(fēng)險水平較低。②或有隱性負(fù)債由PPP 項目管理漏洞造成，會增加財政風(fēng)險。政府對于一些PPP 項目實質(zhì)已構(gòu)成了某些情況需要支付的責(zé)任，如使用者付費下的政府救助補貼、未披露的風(fēng)險承擔(dān)支出和配套投入支出。