中國農村宅基地改革三思

劉衛(wèi)東

摘要：近年來，我國農村宅基地改革在各地通過試點正在如火如荼的進行，是撬動鄉(xiāng)村振興的重要支點。隨著農村宅基地改革的深入，宅基地的價值、土地利用標準、宅基地有效供給和有償退出及其科學管理等問題也日益突出，需要進一步深化對于農村宅基地性質、市場化和利用規(guī)律的科學認識。

關鍵詞：宅基地;農村地權;農村集體經(jīng)營性建設用地

中圖分類號：F301

文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2019） 06-0018-23

收稿日期：2019-04-10

農村宅基地“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權，賦予農村宅基地抵押、擔保、轉讓過程中的相關權利及實現(xiàn)的相關路徑，提升了農村居民宅基地的資產(chǎn)價值和投資能力;通過宅基地確權登記，摸清了農村宅基地利用的家底和農村“一戶一宅”政策的落實情況，限制了農村土地利益的不公平分配;通過土地利用總體規(guī)劃和實施村莊集聚，優(yōu)化了村莊布局，逐步改變了城市化水平提高的同時農村居民點建設用地沒有相應縮小，存在大量空心村、農村宅基地低效利用和閑置的現(xiàn)象。農村宅基地的整理和復墾，不僅使農村建設面貌煥然一新，方便了農業(yè)生產(chǎn)和農民生活，促進了土地利用水平和效益的提高，擴大了補充耕地的來源，增強了自然環(huán)境的生態(tài)平衡和自我修復更新功能，避免了一些自然環(huán)境災害的威脅和破壞;并且通過城市建設用地的擴大和農村居民點用地的減少掛鉤，在規(guī)劃指標控制上統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地資源利用，使得城市化的紅利可以為相關農民群眾所分享。

1農村宅基地的性質

農村宅基地是農村的農戶或個人用作住宅基地占有、使用本集體所有的土地。農村宅基地是農村集體建設用地的主要組成部分，和村莊建設用地（或者農村居民點用地）是不同的概念。農村集體建設用地包括農村宅基地、集體公共設施用地和經(jīng)營性集體建設用地。村莊建設用地主要為農村宅基地;集體公共設施用地和經(jīng)營性集體建設用地在空間上可以獨立于村莊建設用地而存在，也可以是村莊建設用地的一部分。經(jīng)營性集體建設用地規(guī)模和農村工業(yè)化、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平密切相關。一般說來，經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，農村工業(yè)化、非農化水平高，經(jīng)營性集體建設用地面積就比較大。相反，傳統(tǒng)農業(yè)地區(qū)，主要以農業(yè)為主，村莊建設用地基本上很少含有經(jīng)營性集體建設用地。

第三次全國農業(yè)普查結果表明：2016年末，全國99.5%的農戶擁有自己的住房。其中，擁有1處住房的20030萬戶，占87.0%;擁有2處住房的2677萬戶，占11.6%;擁有3處及以上住房的196萬戶，占0.9%;擁有商品房的1997萬戶，占8.7%。

根據(jù)《農村宅基地管理辦法》的規(guī)定，宅基地用地標準會根據(jù)家庭人口數(shù)量而定。一般3人及3人以下家庭可獲得75平方米左右的宅基地;4人可獲得100平方米左右的宅基地;5人可獲1 10平方米左右;6人及6人以上則為125平方米左右。由于我國南北差異較大，宅基地面積標準不能一概而論，不同省份在大體原則之下制定的面積標準有所差異，多為人均20-30平方米。

根據(jù)《經(jīng)濟日報》2019年2月26日載文的數(shù)據(jù)，全國農村集體經(jīng)營性建設用地4200萬畝，占集體建設用地面積的13.3%。按照住房和城鄉(xiāng)建設部《2016年城鄉(xiāng)建設統(tǒng)計公報》對于全國261.7萬個自然村（其中村民委員會所在地52.6萬個）統(tǒng)計匯總，全國村莊居住人口7.63億，占村鎮(zhèn)總人口的79.67%。村莊現(xiàn)狀用地1392.2萬公頃，人均用地面積182.5平方米。農村宅基地一般占集體建設用地面積80%，村莊建設用地面積的90%以上，全國農村宅基地面積估計為2億畝左右。

從上述數(shù)據(jù)可以看出，全國各地農村宅基地超過標準用地和“一戶多宅”情況非常突出。農村宅基地改革，很多地方基于農村宅基地使用實行“一戶一宅”、面積法定的宅基地分配制度的落實。根據(jù)有關文件規(guī)定：農村宅基地登記發(fā)證必須貫徹“一戶一宅”的法律規(guī)定，“戶”的確定以公安部門戶籍登記為準。宅基地面積不得超過省、市政府規(guī)定的面積標準。農村居民一戶只能擁有一處宅基地，除繼承外，對于一戶多宅的，只對一處住宅進行確權，其余的住宅只進行調查統(tǒng)計，不予確權登記。目前農村宅基地確權和登記工作中，依法可以予以確權登記面積和實際合法占有使用面積的差距比較大，很多超占面積需要在登記簿和權屬證書附記欄中注明。這樣，一方面使得不動產(chǎn)權利復雜化，造成了不動產(chǎn)登記工作任務繁重;另一方面也不方便于宅基地管理，許多不予登記的超過標準宅基地可以合法存在，對于宅基地抵押、擔保、轉讓等市場化配置更增加了不必要的人為障礙。究其原因，主要是對于農村宅基地性質的認識不完全正確。

很多人認為，農村宅基地是屬于集體建設劃撥用地，具有保障農民居住權（基本人權），無償供應的福利性質，按照“一戶一宅”和法定用地標準登記比較合理。實際上，農村宅基地的形成，具有相當長的歷史，宅基地是農戶家庭世代繁衍的過程中不斷繼承和發(fā)展的結果，大多數(shù)并不是近年來通過集體經(jīng)濟組織以劃撥供地方式取得的。農村宅基地不僅具有福利性，更加具有資產(chǎn)性。對于農戶而言，農村宅基地越多越好。此外，農村宅基地還具有文化價值，它被視為一個家庭的“根”。宅基地的“風水”意義和家庭文化的象征性意義，也可能成為其存在和傳承的客觀需要。

按照“一戶一宅”和法定用地標準分配宅基地比較理想。從土地利用上講，“一戶一宅”實際上相當于宅基地供應的底線（居住保障），而不是農村住房建設用地的天花板（面積上限）。宅基地的合理使用面積標準，應該依據(jù)住房建設要求和消費需要確定，它是村莊建設規(guī)劃的用地依據(jù)。宅基地是農村住房建設的基礎，居住條件是通過住房面積和質量來保障的，宅基地并不是最終消費目標。從產(chǎn)權保護的角度分析，合法取得的財產(chǎn)，特別是通過遺產(chǎn)繼承和居住條件改善依法取得而形成的“一戶多宅”不能夠隨意剝奪。宅基地產(chǎn)權登記應該尊重歷史和客觀現(xiàn)實，按照合法取得的宅基地實際面積登記。土地確權登記主要是明晰產(chǎn)權，保護農民合法的不動產(chǎn)權益，對于土地節(jié)約集約利用雖然應該起到促進作用，卻不是它們的主要功能和任務。

2農村宅基地的市場配置

長期以來，我國農村宅基地和農房主要用于農民自住，由于過于強調宅基地的福利性質，只可以在集體內部調劑流轉，限于集體經(jīng)濟組織成員內部間進行，嚴禁城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地。前述第三次全國農業(yè)普查數(shù)據(jù)表明，全國2016年末僅有0.5%的農戶沒有住房或者說沒有宅基地。即使一些無房或者住房困難的農戶，按照規(guī)定可以申請無償使用的宅基地，他們大多沒有必要也不愿意使用別人已經(jīng)取得的宅基地。按照目前規(guī)定，農村宅基地限于農戶使用，顯然缺乏市場需求。

我國農村宅基地改革也已經(jīng)提出了宅基地有償退出和促進宅基地流轉的問題，一些試點地區(qū)也提出了宅基地資源配置的市場化。從各地宅基地市場化的情況分析，目前我國農村宅基地流轉具有很好的經(jīng)濟效益。其經(jīng)濟價值主要通過以下途徑實現(xiàn)：（1）外來人口租賃住房。在城市郊區(qū)和工業(yè)化比較發(fā)達，外來務工人員較多的地方，農村宅基地建房出租可以給擁有宅基地的農戶帶來良好的財產(chǎn)性收益;（2）城鄉(xiāng)建設用地增加和農村居民點用地減少相掛鉤，通過宅基地復墾，取得城市建設用地指標和空間，通過土地開發(fā)權轉移（建設用地指標或地票交易），獲得城市建設用地增值效益（城市化紅利）。（3）用途轉變。利用低效利用和閑置的宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村旅游或文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)，使宅基地由消費性用地變成為經(jīng)營性用地，可以增加農民新的經(jīng)濟收入來源。對于這幾種途徑具體分析，第1種主要受到經(jīng)濟條件的制約，沒有外來人口就不可能有房屋租賃可能。第2種主要受到城市建設和發(fā)展的投資制約，一般說來，城市土地需求有限，土地利用相對集約，城市建設新增加建設用地面積往往比農村可以復墾的宅基地面積要小很多。一旦建設用地指標（地票）供大于求，價格降低，宅基地復墾成本高，可能出現(xiàn)入不敷出。第3種主要受制于自然景觀和村莊歷史文化等風景名勝資源條件的制約，也不是適用于一般農村地區(qū)。

目前，各地宅基地改革試點實現(xiàn)宅基地抵押貸款。由于宅基地只限制于集體經(jīng)濟組織內部成員之間流轉，一方面是受讓范圍非常有限;另一方面礙于鄰里間的感情，很少有村民愿意購買被拍賣的房屋。農民住房財產(chǎn)權抵押違約后的處置和清償成本較高，也會在很大程度上影響金融機構的供給意愿。

農村宅基地改革過程中，盡管目前有的試點地區(qū)不再把宅基地流轉限制在農村經(jīng)濟組織和村集體內部的農戶之間，已經(jīng)把交易范圍擴大到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內，甚至整個縣域。但是，市場化是應該使市場在宅基地資源配置中起決定性作用仍然沒有取得基本的共識。其中，最主要的擔憂是宅基地市場化后，農民自愿退出的、交通便利的宅基地很有可能不是復墾為耕地而是成為城市有錢人下鄉(xiāng)度假的別墅用地。由于農業(yè)勞動報酬率的相對低下，農民收入往往不如其他行業(yè)，真正的農民在宅基地市場化的空間競爭中處于相對劣勢的弱者地位。宅基地的市場化，有人擔心農民會成為無家可歸的流民。宅基地市場化相對于現(xiàn)行宅基地基于農民作為農村集體經(jīng)濟組織成員的福利性安排，可能侵害保護農民的根本利益。對于這些擔心，看起來似乎很有道理，仔細分析實際上是值得商榷的。

從現(xiàn)代經(jīng)濟學理論來看，經(jīng)濟學的核心問題是處理好稀缺資源的配置問題。市場機制是配置資源的主要手段，它通過供求、價格、競爭之間的相互作用與影響，推動資源合理流動與分配，提高資源的使用效率，從而促進社會經(jīng)濟的發(fā)展。我國經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。宅基地資源的合理配置也不例外。我國農村宅基地的合理利用，按照市場規(guī)律，不應該限制其土地利用合理需求（市場規(guī)模和市場競爭），抑制其土地財產(chǎn)權益在經(jīng)濟上實現(xiàn)。城市居民和外地移民購買農村宅基地是否屬于土地合理利用，應該依據(jù)土地用途管制和土地集約節(jié)約利用原則處理，而不能用基于戶籍來進行判斷。例如，為了防止城市富人購買農村宅基地，防止有人憑借經(jīng)濟實力侵占有限的土地資源和剝奪其他人的合理生存空間，可以通過不動產(chǎn)登記，限制居民的最高住房消費標準，用征收房地產(chǎn)稅的方法來進行調節(jié)。我國城市化過程中，大量農民工進城，不能享受到城市居民的同等待遇，農村保留其宅基地可以為他們留有退路，起到一定的生存保障和保險作用，這在我國目前經(jīng)濟社會發(fā)展條件下是合理的和必要的。但是，限制城市居民和外來人口購買農民存量宅基地，并不符合土地合理利用規(guī)律，也不利于宅基地節(jié)約集約利用。

第一，宅基地沒有市場需求和市場競爭，其土地資產(chǎn)的合理價格不能形成，宅基地資產(chǎn)價值無法在經(jīng)濟上實現(xiàn)，農戶寧可閑置宅基地也不會退出宅基地，農村宅基地退出缺乏經(jīng)濟動力;如果城市居民和外地人口可以購買農村存量宅基地，顯然，農村宅基地市場可以立刻激活。

第二，城市化質量的提高在于進城農民工完全市場化。對于能夠完全市民化的進城農民工，如果農村宅基地能夠有償退出，農村宅基地資產(chǎn)可以變現(xiàn)，實際上是降低了其城市化成本。對于未能完全市民化的進城農民工，只要規(guī)定宅基地退出的條件（城市有住房，農村保留住房能夠滿足最低居住需要等），宅基地市場化并不意味著他們必定失去宅基地，城市居民和外地人口可以購買農村存量宅基地也不可能侵害農民的合法宅基地福利保障權益。

第三，我國目前城市住房市場對于農村居民開放，允許農民進城購房。相反，限制城市居民和外來人口購買農村存量宅基地，實際上是對于城市居民和外來人口的歧視，剝奪了居民遷徙自由。城市居民到農村購買宅基地的，并不一定都是富人，例如退休人員到農村購買宅基地建房，由于農村消費水平低，生態(tài)環(huán)境污染少，可以降低其生活成本，提高其生活質量。

第四，一般說來建設用地價值比農用地價值高。農村宅基地屬于建設用地，宅基地復墾成為耕地，在土地資產(chǎn)價值上是一個貶損的過程，為了保護農民的合法財產(chǎn)權益，按照價值規(guī)律應該盡量維持其建設用地使用，促進其土地資產(chǎn)保值增值。當然，由于區(qū)位條件限制，我國很多地方農村人口城市化以后，農村宅基地只能夠復墾成為耕地、林地或者草地，土地復墾需要投資，這些需要政府通過建立耕地保護區(qū)域經(jīng)濟補償機制和生態(tài)保護區(qū)域經(jīng)濟補償機制來加以調節(jié)。我國實行的城市建設用地擴大和農村居民點建設用地建設掛鉤制度，一些地方實行的易地耕地代保和建設用地指標有償轉讓制度（地票制度）等均是屬于此類制度創(chuàng)新。實踐證明，它們符合市場經(jīng)濟規(guī)律，具有很強的經(jīng)濟活力。

3農村宅基地的合理供給

無論一個國家社會經(jīng)濟如何發(fā)達，城市化水平多么高，農村居民點作為相對于城鎮(zhèn)而客觀存在的人類聚落基本形態(tài)是不會消失的，將長期存在。

農村宅基地的合理供給，首先是應該符合土地利用規(guī)劃，嚴格控制城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模。做到控制總量，盤活存量，用好增量。由于城市化水平不斷提高，各地農村居民點用地面積或農村宅基地總面積應該逐步減少。也就是說，農村宅基地總體上應該退出，退出是絕對的;增加是局部的，相對的。農村宅基地的增加，主要是由于農戶家庭人口變化，需要分戶;以及生活水平提高，原有宅基地建房不能滿足人居環(huán)境改善需要，必須擴大面積，甚至另行選址建房。任何農戶新增宅基地或另行選址建房必須以原有宅基地的有效利用和合理利用為前提。農村宅基地退出應該優(yōu)先作為村莊建設用地使用，努力保證其土地資產(chǎn)能夠保值增值。如果原有宅基地不能合理流轉（成為他人合法使用的宅基地），根據(jù)嚴格控制城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模和用地標準的要求，那么，只能夠先拆后建，先將宅基地復墾為耕地或其他類型農用地。農戶新建房屋宅基地使用面積不應該超過法定面積的標準。

農村宅基地分布是歷史上按照經(jīng)濟規(guī)律適應自然景觀特征和土地利用需求而形成的。為了利于生產(chǎn)，方便生活，農村聚落布局分散，規(guī)模相對較小。很多存量農村宅基地不能適應現(xiàn)代新農村建設和農村人居環(huán)境質量提高的需要，在各地經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，通過生態(tài)移民（避災移民）、下山脫貧、項目建設移民、小城鎮(zhèn)建設等措施，許多原有的零散分布的、獨戶或少戶的農村聚落將被拆遷搬離，實行村莊集聚。這樣，有利于農田的集中連片，有利于農村公共服務設施的配套和完善，有利于改變農村落后面貌，振興農村經(jīng)濟和農村社會科學管理。所以，在農村宅基地供給過程中，農村宅基地的空間置換是一種新常態(tài)。農村宅基地退出，主要是農村宅基地總面積或人均宅基地面積減少，大量的存量宅基地使用用途轉變，并不是不再增加新的宅基地。根據(jù)我國各地農村宅基地試點的經(jīng)驗，在城鎮(zhèn)建設用地擴展邊界內，政府或集體通過集中建設農村公寓、農民住宅小區(qū)，將法定面積宅基地等值轉換為住宅，落實“一戶一宅”。在城鎮(zhèn)建設用地擴展邊界外的傳統(tǒng)農區(qū)，繼續(xù)對人均耕地少，二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達的地區(qū)，實行相對集中建房落實“一戶一宅”，原則上不再進行單宗分散的宅基地分配;而已沒有新增宅基地可供分配的，農民集體可利用村莊存量建設用地，在政府支持下集中建設公寓式住宅，落實農村住房建設的宅基地權益。這種對于新增農村宅基地供給的規(guī)定是合理的，也是可行的。對于存量建設用地的使用，主要是根據(jù)農村人居環(huán)境建設需要，對于宅基地的布局和利用結構進行合理調整，逐步提高農村宅基地的集約利用水平和效益。宅基地的空間置換，遵守土地空間競爭和等價交換的市場規(guī)律。

由于城市化的發(fā)展，我國城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌使用，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設用地市場是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然選擇。目前我國農村居民住房消費通過“一戶一宅”和宅基地使用面積有明確的規(guī)模控制，而城市居民可以購買多套住房，只要經(jīng)濟能力許可并沒有住房使用面積的限制;城市居民對于低收入和特殊人群的居住保障主要通過廉租房、經(jīng)濟適用房、共有產(chǎn)權房等住房供給來予以落實。農村居民的居住權益保障通過劃撥供應宅基地實現(xiàn)。農村居民可以到城市購買住房，城鎮(zhèn)居民嚴禁購買農村住房，明顯存在城鄉(xiāng)市場分割的弊端。對于農村聚落的功能或者宅基地的使用，簡單地將其歸結為農民居住是因循守舊的表現(xiàn)。未來的農村可能是現(xiàn)代化農業(yè)的生產(chǎn)基地，農業(yè)現(xiàn)代化實行地域專門化生產(chǎn);由于交通運輸和信息化發(fā)展，農業(yè)生產(chǎn)也可以遠程控制，農民可能是一種職業(yè)，并不限定居住在農村。這也就是說，農村居住人口不再只是農民，他們可能是退休老人，旅游休閑人口和其他愛好親近自然，喜歡田園風光的人們。農村宅基地的居住保障福利性將逐步轉變和消失，住房建設基地的商品性和居住人口的多樣性將日益普遍。

參考文獻：

1.喬金亮.以土地制度改革為引領深化農村改革.經(jīng)濟日報.2019.02.26

2.住房和城鄉(xiāng)建設部.2016年城鄉(xiāng)建設統(tǒng)計公報.2017