抵押登記全程網(wǎng)辦與電子證照的法律效力

趙春　黃安盛

摘要：為了貫徹落實(shí)國務(wù)院“放管服”改革，樹立“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的理念，全國各城市紛紛推出“全程網(wǎng)辦”“一趟不用跑”的業(yè)務(wù)事項(xiàng)，廈門市也推出了抵押登記全程網(wǎng)辦模式，實(shí)現(xiàn)無紙化辦公和24小時(shí)抵押業(yè)務(wù)辦結(jié)。但是，取消紙質(zhì)材料，以電子簽名和電子印章代替親筆簽名和單位公章，以電子證照代替紙質(zhì)《不動(dòng)產(chǎn)登記證明》，是否有法律依據(jù)？電子簽章和電子證照是否有法律效力？當(dāng)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)站在被告席上時(shí)，能否勝訴？以福建省廈門市為例，對(duì)電子簽章和電子證照的法律效力進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：抵押登記;電子證照;法律效力

中圖分類號(hào)：F293.33

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：C

文章編號(hào)：1001-9138-（ 2019） 04-0052-56

收稿日期：2019-02-28

為了貫徹落實(shí)國務(wù)院“放管服”改革，廈門市國土資源與房產(chǎn)管理局（以下簡(jiǎn)稱市國土房管局）以創(chuàng)建一流營商環(huán)境為契機(jī)，著力增強(qiáng)人民群眾獲得感，將所有不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)的辦事時(shí)限壓縮到5個(gè)工作日以內(nèi)，同時(shí)樹立“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的理念，優(yōu)化網(wǎng)上辦事服務(wù)，加速推廣電子證照，推出一批“全程網(wǎng)辦”“一趟不用跑”的業(yè)務(wù)事項(xiàng)。抵押登記等財(cái)產(chǎn)登記是國際營商環(huán)境的重要指標(biāo)，為了對(duì)標(biāo)國際先進(jìn)城市，推出了抵押登記全程網(wǎng)辦模式，實(shí)現(xiàn)無紙化辦公和24小時(shí)抵押業(yè)務(wù)辦結(jié)。

1 業(yè)務(wù)模式簡(jiǎn)介

1.1 在銀行設(shè)立抵押登記便民服務(wù)點(diǎn)

根據(jù)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》關(guān)于“當(dāng)事人或者其代理人應(yīng)當(dāng)?shù)讲粍?dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)辦公場(chǎng)所申請(qǐng)不動(dòng)產(chǎn)登記”的要求，登記機(jī)構(gòu)在銀行設(shè)立抵押登記便民服務(wù)點(diǎn)，在登記機(jī)構(gòu)與銀行便民服務(wù)點(diǎn)之間設(shè)置網(wǎng)絡(luò)專線，部署專門用于“不見面審批”的抵押登記子系統(tǒng)，將辦公場(chǎng)所延伸至銀行。合作銀行配備掃描、錄音錄像、身份證閱讀儀、指紋采集等設(shè)備，安排專門人員受理抵押登記，由登記機(jī)構(gòu)培訓(xùn)上崗。抵押登記便民服務(wù)點(diǎn)由市國土房產(chǎn)局授予“便民服務(wù)處”牌子。

1.2 在銀行建立身份證人臉識(shí)別比對(duì)機(jī)制

抵押登記申請(qǐng)人在便民服務(wù)點(diǎn)申請(qǐng)登記時(shí)，通過身份證閱讀儀驗(yàn)證身份證，現(xiàn)場(chǎng)采集影像資料，利用公安部第一研究所提供的人臉識(shí)別技術(shù)，核實(shí)不動(dòng)產(chǎn)登記簿記載的權(quán)利人、身份證信息和現(xiàn)場(chǎng)申請(qǐng)人像一致。同時(shí)抵押登記子系統(tǒng)將現(xiàn)場(chǎng)影像、身份證閱讀記錄和人臉識(shí)別比對(duì)數(shù)據(jù)自動(dòng)合并生成身份證明材料。

1.3 采用電子簽名和電子印章實(shí)現(xiàn)無紙化審批

所有登記資料都按照2002年國家技術(shù)監(jiān)督局發(fā)布的《電子文件歸檔與管理規(guī)范>XCB/T 18894-2016）國家規(guī)范要求生成PDF格式電子文件，抵押登記需要的申請(qǐng)表、詢問筆錄由申請(qǐng)人在服務(wù)點(diǎn)現(xiàn)場(chǎng)使用電子筆簽名，抵押合同等資料由銀行加蓋抵押權(quán)人“登記業(yè)務(wù)申請(qǐng)”電子印章并掃描上傳，登記申請(qǐng)不再提供紙質(zhì)材料，登記業(yè)務(wù)審核表也采用相同格式的電子文件。

1.4 登記結(jié)果聯(lián)網(wǎng)反饋銀行

登記機(jī)構(gòu)后臺(tái)受理人員按照《不動(dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范》相關(guān)規(guī)定，作出受理或者不予受理的決定，并將“受理憑證”或“不予受理告知書”通過網(wǎng)絡(luò)反饋銀行。審核人員按照《不動(dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》相關(guān)規(guī)定，作出準(zhǔn)予登記或者不予登記的決定。作出不予登記決定的，將“不予受理告知書”聯(lián)網(wǎng)反饋銀行;作出準(zhǔn)予登記決定的，登記機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)審核后將登記事項(xiàng)記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿，聯(lián)網(wǎng)反饋銀行已完成登記。

1.5 聯(lián)網(wǎng)繳交不動(dòng)產(chǎn)登記費(fèi)

需要繳交不動(dòng)產(chǎn)登記費(fèi)的，在審核登簿后由業(yè)務(wù)系統(tǒng)將登記費(fèi)信息推送至登記費(fèi)聯(lián)網(wǎng)繳交平臺(tái)，同時(shí)通知申請(qǐng)人通過微信、網(wǎng)銀或到各商業(yè)銀行柜臺(tái)繳交登記費(fèi)。

1.6 推送《不動(dòng)產(chǎn)登記證明》電子證照

申請(qǐng)人繳清登記費(fèi)后，繳費(fèi)平臺(tái)自動(dòng)通知不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記業(yè)務(wù)管理基礎(chǔ)平臺(tái)推送《不動(dòng)產(chǎn)登記證明》電子證照。

1.7 建立電子檔案庫

業(yè)務(wù)案件辦結(jié)后，歸人電子檔案庫，登記機(jī)構(gòu)不再保存紙質(zhì)檔案。

2 取得的成效

自2018年7月16日開始，廈門市抵押登記全程網(wǎng)辦在四家銀行開始試點(diǎn)，運(yùn)行情況良好。這一模式實(shí)現(xiàn)了抵押登記“一趟不用跑”，登記機(jī)構(gòu)“不見面審批”，全程網(wǎng)辦，不再收取紙質(zhì)材料，簡(jiǎn)化了流程，大大縮短了辦理時(shí)間，實(shí)現(xiàn)了群眾、銀行、登記機(jī)構(gòu)“三贏”：群眾在辦理貸款時(shí)一并申請(qǐng)抵押登記，不需在銀行、登記窗口來回奔波;銀行通過網(wǎng)絡(luò)與登記機(jī)構(gòu)連接，實(shí)時(shí)查詢不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利狀況，審批貸款同時(shí)申請(qǐng)抵押權(quán)登記，保證貸款安全，提高效率;登記機(jī)構(gòu)縮短辦事時(shí)限，減輕了窗口壓力，案件實(shí)際辦結(jié)時(shí)間僅為兩個(gè)小時(shí)，大大提高了辦事效率。

廈門市不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)量2017年約45萬件，其中抵押登記約占40%。按照新模式，預(yù)計(jì)今后每年將有約40萬人次不用來回奔波，登記機(jī)構(gòu)窗口也減少了40萬人次的人流量，真正做到“讓數(shù)據(jù)多跑路、讓群眾少跑腿”。

2018年9月26日，廈門市不動(dòng)產(chǎn)登記中心（以下簡(jiǎn)稱中心）召開抵押登記全程網(wǎng)辦項(xiàng)目推介會(huì)，向全市所有銀行開放，開始正式運(yùn)行。

3 實(shí)踐與探索

3.1 申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)?shù)降怯洐C(jī)構(gòu)辦公場(chǎng)所申請(qǐng)的問題

《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第15條規(guī)定，當(dāng)事人或者其代理人應(yīng)當(dāng)?shù)讲粍?dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)辦公場(chǎng)所申請(qǐng)不動(dòng)產(chǎn)登記。為了群眾在銀行辦理抵押貸款的同時(shí)申請(qǐng)不動(dòng)產(chǎn)抵押登記，需要解決此法律障礙。

中心通過與合作銀行簽訂協(xié)議、明確抵押權(quán)人（銀行）為不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)提供辦公場(chǎng)所，部署網(wǎng)絡(luò)專線，添置人像采集、身份證識(shí)別、指紋采集等設(shè)備，并安裝登記機(jī)構(gòu)研發(fā)的抵押登記子系統(tǒng)，設(shè)立不動(dòng)產(chǎn)登記便民服務(wù)點(diǎn)，視作不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)服務(wù)窗口的延伸？

3.2 申請(qǐng)人身份核驗(yàn)問題

登記機(jī)構(gòu)是否需要派駐TI作人員到銀行便民服務(wù)點(diǎn)，受理抵押權(quán)人（銀行）和抵押人的共同申請(qǐng)？廈門市共有4l家銀行，大多數(shù)銀行的網(wǎng)點(diǎn)遍布全市各個(gè)角落，登記機(jī)構(gòu)無法大面積派駐推廣。但是，不動(dòng)產(chǎn)抵押登記應(yīng)由抵押人和抵押權(quán)人共同申請(qǐng)，如果登記機(jī)構(gòu)將抵押登記受理時(shí)的申請(qǐng)人身份核驗(yàn)審查職責(zé)委托給銀行，銀行則既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員，著實(shí)不妥。

經(jīng)過反復(fù)討論，并走訪廈門市公安局了解人臉識(shí)別以及人證核驗(yàn)技術(shù)，獲悉公安部第一研究所在相關(guān)方面的技術(shù)已經(jīng)成熟，最終確定由登記機(jī)構(gòu)研發(fā)專門的抵押登記子系統(tǒng)，在該子系統(tǒng)中引入公安部第一研究所的身份證和人臉比對(duì)技術(shù)，利用身份證讀卡器和人臉識(shí)別、人證核驗(yàn)技術(shù)，利用機(jī)器來解決申請(qǐng)人身份核驗(yàn)問題。

3.3 申請(qǐng)人真實(shí)意思表示與電子簽名（印章）的法律效力問題

廈門市抵押登記子系統(tǒng)將銀行工作人員分為兩組，第一組負(fù)責(zé)接待指導(dǎo)抵押人進(jìn)行人像采集、身份證核驗(yàn)、電子筆簽名、掃描抵押合同等事項(xiàng)，抵押人身份驗(yàn)證通過后，使用電子筆在抵押登記子系統(tǒng)中的登記申請(qǐng)表、詢問筆錄上簽名。第二組負(fù)責(zé)使用電子印章在銀行申請(qǐng)資料上電子簽章。抵押人電子簽名和銀行加蓋電子印章之后，即視為抵押登記雙方申請(qǐng)人的真實(shí)意思表示。

抵押人電子簽名和銀行加蓋電子印章是否具有法律效力？抵押人日后以沒有紙質(zhì)簽名材料提起行政訴訟怎么辦？2005年4月1日《中華人民共和國電子簽名法》（2015年4月24日全國人大常委會(huì)修正）明確了申請(qǐng)人電子簽名（印章）的法律效力，《電子簽名法》第2條規(guī)定，本法所稱電子簽名，是指數(shù)據(jù)電文中以電子形式所含、所附用于識(shí)別簽名人身份并表明簽名人認(rèn)可其中內(nèi)容的數(shù)據(jù)。第14條規(guī)定，可靠的電子簽名與手寫簽名或者蓋章具有同等的法律效力。

3.4《不動(dòng)產(chǎn)登記證明》電子印章的法律效力問題

關(guān)于政務(wù)活動(dòng)中電子證照使用電子印章的法律效力，《電子簽名法》第35條進(jìn)一步規(guī)定，國務(wù)院或者國務(wù)院規(guī)定的部門可以依據(jù)本法制定政務(wù)活動(dòng)和其他社會(huì)活動(dòng)中使用電子簽名、數(shù)據(jù)電文的具體辦法。2009年國家密碼局印發(fā)《電子政務(wù)電子認(rèn)證服務(wù)管理辦法（試行）》（國密局發(fā)[ 2009]7號(hào)），制定了電子政務(wù)領(lǐng)域提供電子認(rèn)證服務(wù)的規(guī)范，其中第一條規(guī)定，為了規(guī)范電子政務(wù)電子認(rèn)證服務(wù)活動(dòng)，依據(jù)《中華人民共和國電子簽名法》《商用密碼管理?xiàng)l例》和國務(wù)院有關(guān)文件，制定本辦法。第2條規(guī)定，本辦法所稱電子政務(wù)電子認(rèn)證服務(wù)（以下簡(jiǎn)稱認(rèn)證服務(wù)），是指電子認(rèn)證服務(wù)機(jī)構(gòu)采用密碼技術(shù)，通過數(shù)字證書，為各級(jí)政務(wù)部門開展社會(huì)管理、公共服務(wù)等政務(wù)活動(dòng)提供的電子認(rèn)證服務(wù)。第28條規(guī)定，政務(wù)部門應(yīng)當(dāng)從《電子政務(wù)外網(wǎng)電子認(rèn)證服務(wù)機(jī)構(gòu)目錄》中選擇電子認(rèn)證服務(wù)機(jī)構(gòu)提供服務(wù)。

廈門市根據(jù)上述規(guī)定，在國家密碼管理局官方網(wǎng)站信息公開欄目查詢，從“電子政務(wù)電子認(rèn)證服務(wù)機(jī)構(gòu)目錄”中選取了中金金融認(rèn)證中心有限公司（中國金融認(rèn)證中心），作為抵押登記業(yè)務(wù)中電子印章供應(yīng)商，生成的電子版《不動(dòng)產(chǎn)登記證明》加蓋“不動(dòng)產(chǎn)登記專用章”電子印章。

3.5《不動(dòng)產(chǎn)登記證明》電子證照法律效力問題 《不動(dòng)產(chǎn)登記證明》電子證照是否具有法律效力？ 2015年福建省政府令第156號(hào)《福建省電子政務(wù)建設(shè)和應(yīng)用管理辦法》第33條規(guī)定，符合有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，并且按照安全規(guī)范要求生成的電子文件（含證照），與紙質(zhì)的文件具有同等效力，可以作為法定辦事依據(jù)和歸檔材料二應(yīng)用單位應(yīng)當(dāng)推行電子政務(wù)全流程應(yīng)用與服務(wù)，建立線上服務(wù)與線下服務(wù)相結(jié)合的一體化新型政務(wù)工作模式，減少制發(fā)各類紙質(zhì)文件;確需制發(fā)紙質(zhì)文件的，應(yīng)當(dāng)同步制發(fā)電子文件以及紙質(zhì)的文件。應(yīng)用單位應(yīng)當(dāng)通過政務(wù)通平臺(tái)主動(dòng)推送政務(wù)信息、優(yōu)先接收電子文件，減少物理窗口業(yè)務(wù)受理，推行政務(wù)網(wǎng)上辦理，逐步實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)同城通辦、異地通辦。

2017年福建省人民政府辦公廳印發(fā)《福建省促進(jìn)電子證照應(yīng)用管理暫行辦法》（閩政辦[ 2017]74號(hào)）進(jìn)一步明確了電子證照概念和法律效力，其中第3條規(guī)定，本辦法所稱電子證照遵循《福建省電子政務(wù)建設(shè)和應(yīng)用管理辦法》等相關(guān)文件和技術(shù)規(guī)范的定義。符合有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，并且按照安全規(guī)范要求生成的電子證照（含其附屬的電子簽章）與紙質(zhì)證照具有同等效力，可以作為法定辦事依據(jù)和歸檔材料。

2018年lI月16日，國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)、國家電子文件管理部際聯(lián)席會(huì)議辦公室（國家密碼管理局）在京聯(lián)合召開發(fā)布會(huì)，正式發(fā)布《電子證照總體技術(shù)架構(gòu)》《電子證照目錄信息規(guī)范》《電子證照元數(shù)據(jù)規(guī)范》《電子證照標(biāo)識(shí)規(guī)范》《電子證照文件技術(shù)要求》《電子證照共享服務(wù)接口規(guī)范》等6項(xiàng)國家標(biāo)準(zhǔn)，并于2019年1月1日起實(shí)施。在此之前，國家層面沒有相關(guān)法律法規(guī)明確“電子證照”的法律效力。

4 三點(diǎn)建議

4.1 建議修訂《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》和相關(guān)文件 《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》《不動(dòng)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》和《不動(dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》中均有“當(dāng)事人或者其代理人應(yīng)當(dāng)?shù)讲粍?dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)辦公場(chǎng)所申請(qǐng)不動(dòng)產(chǎn)登記”和登記機(jī)構(gòu)受理人員核驗(yàn)申請(qǐng)人身份證明的條款。隨著“放管服”改革和樹立“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的理念，《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》及相關(guān)文件需順應(yīng)形勢(shì)發(fā)展進(jìn)行修訂。

4.2 建議明確電子證照信息管理責(zé)任 《福建省促進(jìn)電子證照應(yīng)用管理暫行辦法》（閩政辦[ 2017] 74號(hào)）第6條規(guī)定，證照簽發(fā)單位應(yīng)在統(tǒng)一的電子證照共享服務(wù)平臺(tái)（以下簡(jiǎn)稱“證照平臺(tái)”）登記本單位簽發(fā)的電子證照類別信息，包括：（一）證照名稱;（二）簽發(fā)單位;（三）事項(xiàng)類別;（四）證照模板信息;（五）證照有效期限;（六）其他信息。證照簽發(fā)單位應(yīng)實(shí)時(shí)更新登記信息。第7條規(guī)定，證照簽發(fā)單位應(yīng)將電子證照生成作為業(yè)務(wù)流程必要環(huán)節(jié)，優(yōu)先采用在線生成的方式，在業(yè)務(wù)辦結(jié)時(shí)同步生成電子證照，經(jīng)審核后發(fā)布至證照平臺(tái)。按照國家規(guī)范制作的證照除外。對(duì)于不具備在線生成條件或不宜從網(wǎng)上辦理業(yè)務(wù)的，證照簽發(fā)單位應(yīng)采用離線生成方式在業(yè)務(wù)辦結(jié)之日內(nèi)生成電子證照，并發(fā)布至證照平臺(tái)。對(duì)于一次性大批量發(fā)放證照的，證照簽發(fā)單位應(yīng)在業(yè)務(wù)辦結(jié)5個(gè)工作日內(nèi)生成電子證照，并發(fā)布至證照平臺(tái)。第8條規(guī)定，對(duì)于在本辦法實(shí)施之前頒發(fā)且仍在有效期內(nèi)的存量證照，證照簽發(fā)單位應(yīng)采取必要措施逐步完成存量證照的電子化生成。

但是，根據(jù)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》的要求，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)保管不動(dòng)產(chǎn)登記簿，并建立健全相應(yīng)的安全責(zé)任制度。因此，目前廈門市不動(dòng)產(chǎn)登記權(quán)證書或證明電子證照尚未推送給福建省電子證照共享平臺(tái)。建議國家層面制定文件明確電子證照信息管理的安全責(zé)任，特別是防范電子證照登記信息泄露的管理責(zé)任。

實(shí)際工作中，為落實(shí)國務(wù)院“放管服”改革和優(yōu)化“營商環(huán)境”的要求，廈門市建設(shè)、民政、公安、教育、稅務(wù)、法院等部門均提出了共享利用不動(dòng)產(chǎn)登記信息的要求，曰前中心采用數(shù)據(jù)服務(wù)的方式共享利用不動(dòng)產(chǎn)登記信息，在相關(guān)部門需要核查某不動(dòng)產(chǎn)登記信息時(shí)，通過權(quán)證號(hào)和權(quán)利人姓名或身份證號(hào)，與不動(dòng)產(chǎn)登記信息核驗(yàn)，匹配后方可獲得不動(dòng)產(chǎn)登記相關(guān)部分信息，同時(shí)，系統(tǒng)后臺(tái)完整記錄信息調(diào)取和反饋情況，在嚴(yán)格保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人財(cái)產(chǎn)隱私的前提下，為各相關(guān)單位的便民利民服務(wù)提供保障，群眾辦事時(shí)不再攜帶紙質(zhì)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證。

4.3 建議制定電子證照檔案管理制度

隨著“放管服”改革和優(yōu)化“營商環(huán)境”工作的推進(jìn)，特別是“全城通辦”“一窗通辦”等要求，傳統(tǒng)的紙質(zhì)材料審核在檔案移交、資料傳遞環(huán)節(jié)上制約了進(jìn)一步提速增效的空間。推廣不動(dòng)產(chǎn)登記無紙化審核改革和創(chuàng)新，才能更好地為群眾提供便利，同時(shí)也減輕登記機(jī)構(gòu)工作人員的的工作強(qiáng)度，做到雙贏。建議上級(jí)部門及時(shí)制定無紙化登記審核和電子檔案管理相關(guān)制度，提供工作依據(jù)。