人口和土地要素自由流動(dòng)重塑我國(guó)增長(zhǎng)空間“新格局”

李宇嘉

摘要：近期，我國(guó)人口、土地、區(qū)域規(guī)劃政策亮點(diǎn)頻出，戶籍管制全面放松，土地供給開始跟著人口流動(dòng)走，都市圈內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地實(shí)施增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨地區(qū)調(diào)劑，意在給大城市釋放增長(zhǎng)空間。本質(zhì)上，打破要素自由流動(dòng)的所有限制，這是順應(yīng)人口向大都市、都市圈流動(dòng)的國(guó)際潮流，而全國(guó)統(tǒng)一的大市場(chǎng)的形成，也將重塑我國(guó)的空間增長(zhǎng)新格局。首先，增長(zhǎng)戰(zhàn)略從過去的均衡向協(xié)同轉(zhuǎn)變;其次，成功轉(zhuǎn)型的一線城市已成為我國(guó)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)合作的平臺(tái)，其功能將從集聚轉(zhuǎn)向輻射;再次，都市圈內(nèi)三四五線城市是未來增量開發(fā)空間的重點(diǎn);最后，中部地區(qū)是新一輪增長(zhǎng)的最大看點(diǎn)，不僅受益于基建發(fā)力，而且中西部都市圈將迅速崛起。

關(guān)鍵詞：搶人大戰(zhàn);供地新政;自由流動(dòng);都市圈;互聯(lián)互通;集聚與輻射;中西部崛起

中圖分類號(hào)：F293

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1001- 9138 -（ 2019） 04- 0036-39

收稿日期：2019-02-27

1 人口和供地流向的新趨勢(shì)

近期，人口、用地和區(qū)域規(guī)劃政策亮點(diǎn)頻出？新年伊始，各地“搶人大戰(zhàn)”延續(xù)近兩年的火熱。根據(jù)中原地產(chǎn)統(tǒng)計(jì)，2019年以來已有16個(gè)城市發(fā)布人才落戶政策，類似西安這樣的國(guó)家中心城市，落戶的學(xué)歷門檻基本沒有了。國(guó)家發(fā)改委新聞發(fā)言人近日表示，目前31個(gè)?。▍^(qū)、市）已全部出臺(tái)戶籍制度改革方案，大多數(shù)已放開放寬落戶限制，許多巾小城市基本實(shí)現(xiàn)落戶零門檻，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化制度性通道全面打通。戶籍管制松綁，順應(yīng)了人口流向的變動(dòng)。

根據(jù)恒大研究院的統(tǒng)計(jì)，1991-2000年、2001-2010年、2011-2016年，一線城市人口年均增速分別為3.9%、3.4%、1.5%，二線城市分別為1.7%、1.7%、1%，而同期全國(guó)城市人口平均增速為1.04%、0.57%、0.51%。這表明，重點(diǎn)城市人口一直呈現(xiàn)凈流入的態(tài)勢(shì)?！笆濉币?guī)劃中，國(guó)務(wù)院提出將建設(shè)19個(gè)都市圈。1982-2016年，這19個(gè)郜市罔常住人口從7.1億增至10.2億，人口占比從70.3%增至73.7%。共享城鎮(zhèn)化紅利，推進(jìn)包容性增長(zhǎng)的背景下，人口流動(dòng)的這種趨勢(shì)不會(huì)改變。

2016年，一線、二線、三線、四線城市的經(jīng)濟(jì)一人口比值（GDP占比/人口占比）分別為2.4、1.6、1.1、0.6，重點(diǎn)城市的人口集聚能力依舊很強(qiáng)。根據(jù)國(guó)家發(fā)改委近日發(fā)布的《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》.這些重點(diǎn)城市未來多數(shù)將是這19個(gè)都市圈的核心城市或中心城市。隨著人口要素的流動(dòng)，作為生產(chǎn)生活要素的土地，其供給的空間格局也開始改變。過去，出于區(qū)域均衡發(fā)展的考慮，建設(shè)用地指標(biāo)更多地偏向中西部，這與人口流動(dòng)的空間格局不一致。

近期，供地政策發(fā)生巨大改變。首先，國(guó)土部明確，2018年基本建立人地掛鉤機(jī)制，2020年全面建立科學(xué)合理的人地掛鉤機(jī)制。對(duì)進(jìn)城落戶人口，按人均100平方米標(biāo)準(zhǔn)安排新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地;其次，《土地管理法》和《房地產(chǎn)管理法》近期同步修訂，掃清了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律障礙，大城市外圍集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，可用于建設(shè)租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)住房;最后，近期發(fā)改委文件明確，允許都市圈內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨地區(qū)調(diào)劑，這是重大突破。

以往，在用地指標(biāo)上，國(guó)家對(duì)重點(diǎn)城市卡得很緊，導(dǎo)致多數(shù)城市早早走上了更新和舊改之路。但是，房?jī)r(jià)和地價(jià)上漲或保持高位的情況下，更新和舊改推高房?jī)r(jià)上漲預(yù)期，或事實(shí)上推高了房?jī)r(jià)，反過來沖擊到外來人口“本地化”。國(guó)際上，人口向大都市或都市圈集中和融合是潮流。聯(lián)合國(guó)預(yù)測(cè)，到2035年，全球城市化率將達(dá)62.5%，大城市和大都市圈人口繼續(xù)快速積聚，但50萬(wàn)人以下城市人口年均增速將降至1%，略高于0.9%的自然增長(zhǎng)水平，要素必然向大都市涌人。

2 全國(guó)統(tǒng)一的要素市場(chǎng)將形成

我國(guó)也不例外，根據(jù)國(guó)家衛(wèi)健委《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2018》，流動(dòng)人口比例每提高1個(gè)百分點(diǎn)，未來5-10年城市總量和人均GDP將會(huì)提高1-2.3個(gè)百分點(diǎn)。看來，流動(dòng)人口導(dǎo)人會(huì)明顯加速城市的經(jīng)濟(jì)增速。而且，人口融合（落戶）也有這種效應(yīng)，因?yàn)樵谖覈?guó)，很大程度上，人口落戶以后才意味著“扎根”直系親屬會(huì)遷徙過來，消費(fèi)和家庭投資將告別“短期化”，經(jīng)濟(jì)密度相對(duì)增加。根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)，經(jīng)濟(jì)密度增加一倍，全要素生產(chǎn)率（ TFP）將提高6%。以創(chuàng)新為首要任務(wù)的粵港澳大灣區(qū)，近期粵港澳三地政府宣講會(huì)上，之所以突出強(qiáng)調(diào)三地法律、服務(wù)、金融、醫(yī)療、建筑等基礎(chǔ)領(lǐng)域的規(guī)則要對(duì)接，就在于促進(jìn)各種人口、信息、資金要素充分融合，推動(dòng)“產(chǎn)學(xué)研”一體化：唯有這樣，才能借助于要素自由流動(dòng)和融合，推動(dòng)創(chuàng)新：

近日，在全國(guó)治安管理工作座談會(huì)上，公安部副部長(zhǎng)孫力軍指出，“積極探索試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度”。上述發(fā)改委的文件中也提出，“具備條件的都市圈率先實(shí)現(xiàn)戶籍準(zhǔn)入年限同城化累積互認(rèn)”，事實(shí)上也是對(duì)這一制度探索的先行實(shí)踐。對(duì)于保持了70年的戶籍制度來說，也無(wú)疑是重大突破。結(jié)合上述分析，這也預(yù)示著，在大城市、中心城市和都市圈導(dǎo)向的新的經(jīng)濟(jì)“增長(zhǎng)極”下，原來的城鄉(xiāng)二元隔離、戶籍壁壘以及人口、土地等要素自由流動(dòng)的藩籬，將統(tǒng)統(tǒng)被打破。

預(yù)計(jì)，為應(yīng)對(duì)人口紅利消退、老齡化后的社保壓力，搶占人口自由流動(dòng)帶來的“二次人口紅利”，各地“搶人大戰(zhàn)”將繼續(xù)上演。不過，根據(jù)國(guó)家人口普查數(shù)據(jù)，截至2016年，我國(guó)高中及以上學(xué)歷的人口僅占30%?；趪?guó)家對(duì)各地外來人口落戶在土地、轉(zhuǎn)移支付上的政策支持，加上消費(fèi)內(nèi)需導(dǎo)向的各種政策“落地”，以及落戶人口的內(nèi)需潛力，“搶人才”最終變?yōu)椤皬?qiáng)人口”。因此，連同土地、社保等在內(nèi)，貫通城鄉(xiāng)和東中西部的全國(guó)統(tǒng)一的要素市場(chǎng)將形成。

3 我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的空間格局將重塑

3.1 我國(guó)增長(zhǎng)戰(zhàn)略從均衡轉(zhuǎn)向協(xié)同

這也將重塑我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)格局，這意味著我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)戰(zhàn)略，將從過去的區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡為主，轉(zhuǎn)向區(qū)域一體化下的協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略。也就是，順應(yīng)人口流向變化，土地等資源高效利用，打破要素流動(dòng)限制等趨勢(shì)，大城市、中心城市和都市圈內(nèi)核心城市，這些在改革開放40年快速成長(zhǎng)、已經(jīng)向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新能力強(qiáng)的“頭部城市”，率先借助互聯(lián)互通和區(qū)域一體化，積極發(fā)揮“積聚一融合”“輻射一帶動(dòng)”作用，打造新“增長(zhǎng)極”，助推我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和突圍。

3.2 三大都市圈是我國(guó)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)合作的平臺(tái)

以一線城市為核心的東部三大城市群，以5%的土地面積，聚集了23.3%的人口和39.3%的GDP，已成為帶動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，參與國(guó)際合作、競(jìng)爭(zhēng)的主要平臺(tái)。人口和資金等要素長(zhǎng)期凈流入，并經(jīng)過充分“積聚一融合”后，未來這三大城市群將更多承擔(dān)“創(chuàng)新一升級(jí)”并“輻射一帶動(dòng)”的責(zé)任。這i大城市群內(nèi)部，高度聚集的要素，將在空間上將重構(gòu)，并打造出多個(gè)都市圈，比如珠三角的廣佛肇、深莞惠和珠江中都市圈及更大范同的粵港澳大灣區(qū)，除了廣深之外，東莞、佛山、珠海作為次級(jí)中心，城市地位將提升;再如，長(zhǎng)三角有環(huán)上海（上海外圍及昆山和嘉興等）、杭州（包括杭州外圍及黃山等）、南京（包括南京郊縣及蕪湖等）、寧波（包括寧波郊縣及舟山和臺(tái)州等）、合肥（包括合肥外圍）、蘇錫常等數(shù)個(gè)都市圈。

3.3 一線城市的功能將從集聚轉(zhuǎn)向輻射

三大都市圈內(nèi)部，中心城市將致力于科技創(chuàng)新、高端制造和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，并將與次級(jí)中心（制造業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)）和都市圈內(nèi)部的三四五線城市（內(nèi)需腹地）.形成完整的產(chǎn)業(yè)分工體系、“產(chǎn)學(xué)研”一體化的合作體系。通過與更廣闊的外圍（比如“泛珠三角”）在基礎(chǔ)設(shè)施上互聯(lián)互通，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和調(diào)劑余缺，產(chǎn)業(yè)和空間規(guī)劃上協(xié)同，不僅獲得了增長(zhǎng)空間，增長(zhǎng)紅利也輻射到更大范圍，從積聚中走向平衡.比如大灣區(qū)帶動(dòng)粵東西北等地區(qū);通過互聯(lián)互通、轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，長(zhǎng)三角帶動(dòng)安徽、江蘇和浙江內(nèi)陸相對(duì)落后地區(qū)獲得增長(zhǎng)，京津冀通過通州副中心（與北三縣協(xié)同規(guī)劃）、天津和雄安新區(qū)形成的“黃金三角”，促進(jìn)京津冀協(xié)同增長(zhǎng)。

3.4 都市圈內(nèi)三四五線城市是增量空間的重點(diǎn)

同時(shí)，都市圈內(nèi)三四五線城市將獲得更多機(jī)會(huì)。一方面，發(fā)改委文件明確了都市圈的內(nèi)涵。都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動(dòng)功能強(qiáng)的大城市為中心、以l小時(shí)通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。另一方面，文件也明確了都市圈的建設(shè)路徑，以促進(jìn)中心城市與周邊城市（鎮(zhèn)）同城化發(fā)展為方向，以創(chuàng)新體制機(jī)制為抓手，推動(dòng)統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施一體高效、公共服務(wù)共建共享、產(chǎn)業(yè)專業(yè)化分工協(xié)作。這意味著，都市圈內(nèi)三四五線城市將承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和分工，將與中心城市互聯(lián)互通。另外，中心城市已高強(qiáng)度開發(fā)，更新成本高，增量空間會(huì)借助互通和轉(zhuǎn)移而向外圍騰挪。這意味著，未來都市圈內(nèi)三四五線城市將是增量開發(fā)的重點(diǎn)。

3.5 中部地區(qū)是新一輪增長(zhǎng)的最大看點(diǎn)

中部地區(qū)將快速崛起，也是新一輪增長(zhǎng)的最大看點(diǎn)。隨著傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)內(nèi)遷、交通等基礎(chǔ)設(shè)施同步跟上，加上國(guó)家中心城市建設(shè)、夯實(shí)內(nèi)需基礎(chǔ)，近年來中部經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)指標(biāo)均表現(xiàn)亮眼。2018年，我岡固定資產(chǎn)投資同比增長(zhǎng)5.9%，較2017年下滑1.3個(gè)百分點(diǎn)，但中部地區(qū)固定資產(chǎn)投資同比逆勢(shì)增長(zhǎng)10%，較2017年上升3.1個(gè)百分點(diǎn)，且增速明顯高于東部的5.7%、西部的4.7%、東北的0.3%。值得注意的是，中部投資增長(zhǎng)并非依賴地產(chǎn)拉動(dòng)。2018年，中部地區(qū)房地產(chǎn)開發(fā)投資增速?gòu)?017年的11.6%降至2018年的5.4%，這意味著中部地區(qū)高投資增速主要在制造業(yè)投資和基建等領(lǐng)域。從與制造業(yè)投資相關(guān)的工業(yè)生產(chǎn)看，2018年安徽規(guī)模以上工業(yè)增加值的增速高達(dá)9.3%，增速位居全國(guó)第四位，江西這一指標(biāo)的增速高達(dá)8.9%，而湖南、河南和湖北也均在7%以上，遠(yuǎn)高于全國(guó)規(guī)模以上工業(yè)增加值同比僅6.2%的增速水平。2018年，中部社會(huì)消費(fèi)品零售總額增長(zhǎng)10.4%，明顯高于東部的8.2%、西部的9.3%和東北的6.1%。

3.6 西部地區(qū)受益于基建發(fā)力

西部地區(qū)增長(zhǎng)勢(shì)能相對(duì)弱。2018年，西部地區(qū)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)4.7%，較2017年8.5%的水平下滑3.8個(gè)百分點(diǎn)，下滑幅度居四大地區(qū)之首。地產(chǎn)方面，西部地區(qū)房地產(chǎn)開發(fā)投資增速?gòu)?017年的3.5%升至8.9%，意味著非地產(chǎn)投資下滑更為嚴(yán)重。2018年，貴州、重慶、云南和廣西4省基建投資同比增速分別為15.8%、11.5%、10.9%、9.8%，較2017年分別下滑了9.7、4.3、21.4、3.9個(gè)百分點(diǎn)。與中部地區(qū)一樣，西部經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)依賴投資驅(qū)動(dòng)更明顯，特別是對(duì)地產(chǎn)的依賴。2018年，東部、中部、西部、東北四個(gè)地區(qū)固定資產(chǎn)投資與GDP的比例分別為58%、93%、94%、52%，盡管較2016年的109%、177%、191%、128%均有大幅下滑，但中西部仍處高位。

2019年是西部大開發(fā)20周年，西部發(fā)展或迎來新的機(jī)遇。一方面，旨在“補(bǔ)短板”的新一輪基建投資已經(jīng)啟動(dòng)。國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人指出，我國(guó)目前發(fā)展不平衡，巾西部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，要加快補(bǔ)齊這個(gè)短板，通過擴(kuò)大有效投資，加快中兩部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，逐步縮小東中西部發(fā)展差距。2018年，盡管西部地區(qū)投資增速下滑了，但遠(yuǎn)高于全國(guó)2.0%的平均水平，預(yù)計(jì)未來幾年西部投資增長(zhǎng)還會(huì)保持相對(duì)高的水平。另一方面，隨著沿海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)承接以及老一代農(nóng)民工年齡增長(zhǎng)，2010年以來部分人口逐漸回流中西部，四川、湖北和貴州等之前人口一度負(fù)增長(zhǎng)的省份逐漸重回正增長(zhǎng)，加上國(guó)家打造中兩部都市圈，西部地區(qū)的增長(zhǎng)可期。

3.7 中兩部都市圈快速崛起

除了傳統(tǒng)的三大城市群外，成渝、長(zhǎng)江中游兩個(gè)城市群共覆蓋5個(gè)省份，也是其中規(guī)模較大、同時(shí)也是最具發(fā)展?jié)摿Φ目缡〖?jí)城市群。這兩大城市群以5.2%的土地面積集聚了15.5%的全圍人口，創(chuàng)造了15.6%的全國(guó)GDP。由于，過去長(zhǎng)期大規(guī)模輸J葉{農(nóng)民工，2016年人口占比較1982年下降了2.3個(gè)百分點(diǎn)，2016年經(jīng)濟(jì)一人口比值分別為0.92、1.07。但從區(qū)位、資源稟賦和近期增長(zhǎng)看，成渝、長(zhǎng)江中游未來有望成為中國(guó)西部地區(qū)、中部地區(qū)城市群的發(fā)展代表。而且，四川、貴州、重慶等過去人口外流嚴(yán)重的西部省市，近年來人口明顯回流，加上成渝發(fā)展帶在西南地區(qū)“一支獨(dú)大”，競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手少，資源積聚潛力很大，完全能夠搭上國(guó)家打造都市圈“增長(zhǎng)極”的班車。此外，作為西北唯一的中心城市西安，在西北地區(qū)不僅發(fā)展態(tài)勢(shì)超級(jí)喜人，而且競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手少，再加上政府在“強(qiáng)省會(huì)”上勢(shì)在必得，未來將是西北的增長(zhǎng)極。