強化金融控股公司監(jiān)管

彭興韻

強化金融控股公司監(jiān)管的背景與必要性

新世紀以來，金融控股公司在中國得到了前所未有的發(fā)展。尤其是新技術(shù)與金融更深入地融合，催生了新的金融控股公司形態(tài)。金融控股公司的發(fā)展固然推動了中國金融結(jié)構(gòu)的重大變化，?但我國原有基于分業(yè)的機構(gòu)型監(jiān)管體制顯然無法適應(yīng)新的金融控股公司的發(fā)展，這無疑加大了中國潛在的金融風險。過去幾年，?中國一直在強調(diào)防范和化解系統(tǒng)性金融風險，乃至2018年末將化解重大風險列為了“三大攻堅戰(zhàn)”之首?？梢哉f，以控股公司為主要模型的金融集團化趨勢，使得金融的組織形式、風險等都更加復雜。但金融控股公司引起的潛在金融風險從未引起高度重視，這為金融體系的穩(wěn)定埋下了隱患。

金融控股公司作為一種金融組織形態(tài)，主要是從美國的銀行控股公司發(fā)展而來的。眾所周知，在很長一段時間里，美國禁止銀行機構(gòu)跨州設(shè)立分支機構(gòu)，為了規(guī)避這一法律上的限制，美國商業(yè)銀行便采取控股公司的模式到其他州去開展銀行業(yè)務(wù)。于是，銀行控股公司開始向金融控股公司發(fā)展。同時，上世紀的大蕭條后，美國的格拉斯—斯蒂格爾法建立了分業(yè)監(jiān)管的體制，?商業(yè)銀行、證券和保險業(yè)分別同不同的機構(gòu)經(jīng)營。為了規(guī)避這一法律上的限制，美國的一些金融機構(gòu)便采取了金融控股公司的模式，從而達到母公司混業(yè)經(jīng)營、子公司分業(yè)經(jīng)營的目的。這一金融組織的發(fā)展迅速瓦解了美國原來的分業(yè)經(jīng)營體制，使美國金融體系重新回到了混業(yè)經(jīng)營。

在美國從分業(yè)經(jīng)營重新走向混業(yè)經(jīng)營之際，中國在上世紀90?年代中期卻確立了分業(yè)經(jīng)營的金融體制。但是，自分業(yè)經(jīng)營確立的那一刻起，中國的這一監(jiān)管體系便遭遇了以金融控股公司為代表的混業(yè)經(jīng)營實踐的挑戰(zhàn)。而且，但凡將資本聚積到了一定程度的企業(yè)，都擁有一個顆做金融的激動的心，這導致了形式各異的中國金融控股公司。第一類是純粹型金融控股公司，它們本身沒有具體的金融業(yè)務(wù)，只從事對被投資金融機構(gòu)的股權(quán)管理。第二類是一些本身從事具體金融業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)，為了業(yè)務(wù)多元化或突破分業(yè)經(jīng)營的限制，而成立全資或控股的金融子公司。比如銀行系金融租賃公司，以及資管新規(guī)實行后商業(yè)銀行紛紛設(shè)立的資管子公司等。第三類則是一些實體企業(yè)通過控股在分業(yè)經(jīng)營監(jiān)管體制下而設(shè)立的各類金融機構(gòu)，這些企業(yè)本身在從事一些具體的實體經(jīng)營業(yè)務(wù)，但又對相關(guān)金融機構(gòu)擁有控股與控制權(quán)。比如，?北京某企業(yè)旗下就有門型齊全的金融機構(gòu)。第四類則是在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)新起后而發(fā)展起來的新型金融控股公司，典型的如阿里和騰訊，雖然它們本身不是金融機構(gòu)，但它們既是互聯(lián)網(wǎng)科技巨頭，?又不斷將觸角伸至了金融領(lǐng)域的方方面面，甚至成為金融科技和所謂互聯(lián)網(wǎng)金融的始作俑者。

凡此種種，既是規(guī)避我國原有分業(yè)監(jiān)管體制監(jiān)管套利的結(jié)果，也是以信息技術(shù)為代表的金融科技的應(yīng)用使然。它們的發(fā)展客觀上促進了中國金融結(jié)構(gòu)的多元化，以及金融經(jīng)營模式的集團化。但是，我國原有的監(jiān)管體制是針對分業(yè)監(jiān)管體制而建立的，?即便中國早已形成了宏觀審慎的監(jiān)管理念并建立了相應(yīng)的政策體系，即便在2019年的機構(gòu)改革中，業(yè)已按照功能監(jiān)管原則重組了我國的金融監(jiān)管機構(gòu)體系，但仍然缺乏針對金融控股公司的監(jiān)管，這勢必形成巨大的監(jiān)管真空。這一漏洞無疑會成為未來系統(tǒng)性金融風險的重要源頭。

在防范和化解金融風險成為三大攻堅戰(zhàn)之首的金融供給側(cè)改革的背景之下，確立對金融控股公司的監(jiān)管體系，便是順理成章了?？傮w來看，金融控股公司監(jiān)管體系的形成，既是金融控股公司發(fā)展的內(nèi)在要求，也是防范和化解金融風險的必然要求。盡管我國尚未從法律上明確從分業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)向混業(yè)經(jīng)營，但《金融控股公司監(jiān)督管理試行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《辦法》）?的發(fā)布，意味著中國從制度安排上已經(jīng)默認甚至確立了混業(yè)經(jīng)營的大趨勢，它的發(fā)布并不是為了遏制以控股公司為主導的混業(yè)經(jīng)營，而是為了規(guī)范金融控股公司的發(fā)展，促進金融業(yè)積極穩(wěn)健發(fā)展，這也意味著，金融控股公司將成為中國金融體系中愈益重要的金融機構(gòu)。

監(jiān)管的原則與機制

《辦法》確立了相應(yīng)的監(jiān)管原則和監(jiān)管機制，既針對金融控股公司的特點而設(shè)立了特殊的監(jiān)督管機制，又體現(xiàn)了對金融監(jiān)管的一般性原則。

監(jiān)管原則：宏觀審慎管理、穿透監(jiān)管、協(xié)調(diào)監(jiān)管

相對于分業(yè)監(jiān)督體制下的普通金融機構(gòu)而言，金融控股公司下的各類控股金融企業(yè)種類繁多，可能涵蓋銀行、證券、保險、資產(chǎn)管理、金融租賃等各方面金融業(yè)務(wù)，而且股權(quán)結(jié)構(gòu)復雜，關(guān)聯(lián)交易會強化不同類型金融機構(gòu)之間風險的傳染性，針對這些特點，結(jié)合近年來為適應(yīng)金融組織和金融新業(yè)態(tài)而發(fā)展起來的新的監(jiān)管理念和方法，《辦法》確立了對金融控股公司的三大監(jiān)管原則，分別是宏觀審慎管理、穿透監(jiān)管、協(xié)調(diào)監(jiān)管。

宏觀審慎管理。2008年的美國次貸危機后，宏觀審慎管理得到了全球主要國家金融監(jiān)管的認同，力圖通過宏觀審慎管理與微觀審慎管理的結(jié)合，解決金融的順周期性問題。2013年后，中國逐漸形成了以MPA考核為核心的宏觀審慎管理框架。但是，中國過去的宏觀審慎管理主要應(yīng)用于銀行業(yè)機構(gòu)，尚未應(yīng)用到其它金融機構(gòu)領(lǐng)域。遵循宏觀審慎管理理念，將金融控股集團視為一個整體實施監(jiān)管，針對金融控股公司的治理結(jié)構(gòu)、整體資本和杠桿水平、關(guān)聯(lián)交易、整體風險敞口等方面，進行全面持續(xù)監(jiān)管，?以有效識別、計量、監(jiān)測并控制金融控股集團的總體風險狀況。這意味著宏觀審慎管理將從商業(yè)銀行逐漸擴展到其它金融領(lǐng)域，?可以緩解分離型機構(gòu)監(jiān)管體制中“各自為戰(zhàn)”的監(jiān)管局面。

穿透監(jiān)管。穿透監(jiān)管也是針對越來越復雜的股權(quán)關(guān)系、金融產(chǎn)品和風險而形成的新的監(jiān)管理念。為規(guī)避監(jiān)管而發(fā)展起來的金融控股公司可能有著比一般金融機構(gòu)更加復雜的股權(quán)結(jié)構(gòu)，進而形成更加復雜的控股權(quán)。由于控制多家不同類型的金融機構(gòu)，其組織架構(gòu)、激勵機制也可能更更加復雜，并可能形成關(guān)聯(lián)關(guān)系，?甚至利用實際控制權(quán)進行利益輸送，這會使得其實際運營中的風險更具有隱蔽性。針對金融控股公司的這些復雜特點，央行強調(diào)了對金融控制公司的股權(quán)和資金等的穿透監(jiān)管，以準確識別實際控制人和最終受益人，同時穿透核查其資金來源的真實性以及投資金融機構(gòu)的資金來源，防止虛假和循環(huán)注資，并在此基礎(chǔ)上對金融控股公司及旗下金融機構(gòu)的治理機制和風險管理體系進行針對性監(jiān)管。

協(xié)調(diào)監(jiān)管。盡管功能監(jiān)管是金融監(jiān)管的一個重要方向，中央金融工作會議也強調(diào)了這個監(jiān)管新方向，即便2019年中國對金融監(jiān)管體制做了重大改革，但目前依然是機構(gòu)導向型的監(jiān)管體制。然而，由于金融控股公司下的各類控股子公司可能涉及領(lǐng)域不同，金融創(chuàng)新仍可能形成監(jiān)管真空，惡化監(jiān)管套利行為。鑒于此，為了提高金融控股公司監(jiān)管效率，協(xié)調(diào)監(jiān)管是十分必要的。為了達到協(xié)調(diào)監(jiān)管，在對金融控股公司的監(jiān)管中，對不同金融機構(gòu)對應(yīng)的監(jiān)管主體作了相應(yīng)的職責劃分。具體而言，中國人民銀行對金融控股公司實施監(jiān)管，而金融監(jiān)管部門對金融控股公司所控股的金融機構(gòu)實施監(jiān)管，即證監(jiān)會行使對證券公司、基金公司等的監(jiān)管權(quán)，銀保監(jiān)會行使對商業(yè)銀行、保險公司、信托公司等金融機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)。在風險發(fā)生時，按照“誰監(jiān)管、誰負責”原則，由對應(yīng)監(jiān)管主體牽頭處置風險。同時，各監(jiān)管部門之間加強監(jiān)管合作和信息共享，共同防范好金融控股集團和金融集團的風險。

監(jiān)管機制：不同監(jiān)管主體的職責與權(quán)限劃分

為了實施協(xié)調(diào)監(jiān)管，在金融控股公司監(jiān)管體制中，確立了各個監(jiān)管當局的權(quán)限和職責分工。這意味著，目前對金融控股公司的監(jiān)管依然是分業(yè)體制下的機構(gòu)型監(jiān)管。具體而言，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

首先，中國人民銀行對金融控股公司實施監(jiān)管，審查批準金融控股公司的設(shè)立、變更、終止以及業(yè)務(wù)范圍。這表明，中國人民銀行并不具有對金融控股公司下的其它從事具體金融業(yè)務(wù)的機構(gòu)實施監(jiān)管的權(quán)力，這也是與現(xiàn)行法規(guī)相適應(yīng)的，可避免對金融機構(gòu)的重復監(jiān)管和多頭監(jiān)管。在2019年機構(gòu)和金融監(jiān)管改革中，央行被賦予了宏觀審慎管理的權(quán)力，將金融控股公司的監(jiān)管權(quán)限授予央行，在一定程度上可以完善中國的宏觀審慎管理制度。

但依據(jù)現(xiàn)行的監(jiān)管法規(guī)，央行并不擁有對商業(yè)銀行、保險公司、券商等金融機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)，對金融控股公司旗下的各類金融機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)限的分配，仍是在原有的機構(gòu)型監(jiān)管體系中安排的，即：銀行保險監(jiān)督管理機構(gòu)、國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)和國家外匯管理部門依法對金融控股公司所控股金融機構(gòu)實施監(jiān)管。這意味著，之前已經(jīng)確立的機構(gòu)型監(jiān)管架構(gòu)，并不會因此次對金融控股公司監(jiān)管的確立而發(fā)生相應(yīng)的變化。

為了達到協(xié)調(diào)監(jiān)管的目的，各監(jiān)管機構(gòu)需要監(jiān)管合作和信息共享。除了央行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會與外管局外，發(fā)展改革部門、財政部門、國有資產(chǎn)管理部門等加強金融控股公司的信息數(shù)據(jù)共享，以便在對金融控股公司的監(jiān)管中達成共識和判斷，協(xié)調(diào)行動，減少監(jiān)管摩擦和肘制，提高監(jiān)管效率。

“風險”是監(jiān)管核心

對金融控股公司的監(jiān)管核心依然是風險監(jiān)管，促進金融控股集團的穩(wěn)健經(jīng)營，防范金融風險。對金融控股公司的市場準入、治理結(jié)構(gòu)、風險緩沖與控制等明確的監(jiān)管導向，都是圍繞風險這個監(jiān)管核心展開的。

市場準入

在市場準入方面，設(shè)立金融控股公司，應(yīng)經(jīng)中國人民銀行批準。金融控股公司除對所控股的金融機構(gòu)進行股權(quán)管理外，還可從事經(jīng)中國人民銀行批準的其他金融業(yè)務(wù)，用于對所控股金融機構(gòu)予以流動性支持，管理集團整體流動性。

股權(quán)結(jié)構(gòu)與治理機制

首先，金融控股公司股權(quán)結(jié)構(gòu)需簡明、清晰和可穿透，禁止交叉持股，以便監(jiān)管當局和市場參與者識別實際控制人和最終受益人。為了達到這一目的，金融控股公司股東、金融控股公司和所控股金融機構(gòu)法人層級原則上不得超過三級，這一監(jiān)管要求可較好地避免股權(quán)結(jié)構(gòu)層層嵌套，提高股權(quán)結(jié)構(gòu)的透明度和可穿透性。同時，所控股金融機構(gòu)不得反向持有母公司股權(quán)，所控股金融機構(gòu)之間不得交叉持股，這也避免了循環(huán)注資，提高了資本的真實性。所控股金融機構(gòu)不得再成為其他類型金融機構(gòu)的主要股東，例如，證券類控股公司不得成為銀行或保險機構(gòu)的主要股東，這可在不同類型的機構(gòu)之間達到風險隔離之效。同一投資人及其關(guān)聯(lián)方、一致行動人，作為主要股東參股金融控股公司的數(shù)量不得超過兩家，作為控股股東和實際控制人控股金融控股公司的數(shù)量不得超過一家。這一數(shù)量限制可以避免同業(yè)競爭或市場競爭中的竄謀。

其次，金融控股公司需要建立完善的治理結(jié)構(gòu)，依法參與所控股機構(gòu)的法人治理，不得濫用其實質(zhì)控制權(quán)，干預所控股機構(gòu)的獨立自主經(jīng)營，損害所控股機構(gòu)及其利益相關(guān)者的合法權(quán)益。金融控股公司的高級管理人員原則上可兼任所控股機構(gòu)的董事，?但不能兼任高級管理人員;所控股機構(gòu)的高級管理人員不得相互兼任。這避免了所控機構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)交易和利益輸送。

資本與風險管理

資本補充。金融控股公司應(yīng)當建立資本補充機制，當所控股金融機構(gòu)資本不足時，金融控股公司應(yīng)及時補充資本。這意味著，除了所控金融機構(gòu)自身發(fā)行資本補充工具外，金融控股公司也可作為合格資本工具的發(fā)行主體，通過發(fā)行相應(yīng)的資本補充工具，對旗下的金融機構(gòu)注資。

資產(chǎn)負債率。金融控股公司應(yīng)當嚴格控制債務(wù)風險，保持債務(wù)規(guī)模和期限結(jié)構(gòu)合理適當。金融控股公司應(yīng)當加強資產(chǎn)負債管理，嚴格管理資產(chǎn)抵質(zhì)押等行為，定期對資產(chǎn)予以評級和動態(tài)評價，并按照企業(yè)會計準則相關(guān)規(guī)定計提減值準備。不過，目前仍然缺乏對金融控股公司資產(chǎn)負債率或杠桿率的確切指標，使得監(jiān)管具有模糊性。

全面風險管理。隨著金融風險越來越具有復雜性、傳染性和滲透性，全面風險管理已成為金融機構(gòu)的重要風險管理理念。這一理念也被引入到了金融控股公司的風險管理之中。此次監(jiān)管要求金融控股集團建立與組織架構(gòu)、業(yè)務(wù)規(guī)模、復雜程度相適應(yīng)的全面風險管理體系，它涵蓋集團層面和所控股金融機構(gòu)層面的全面風險管理兩大方面。

在所控股金融機構(gòu)的層面，所控股金融機構(gòu)限期建立全面風險管理體系，督促所控股金融機構(gòu)采相應(yīng)的方法，識別、計量、評估、監(jiān)測、報告、控制或緩釋所控股金融機構(gòu)所承擔的各類風險。不過，鑒于目前的機構(gòu)型監(jiān)管體系中已基本要求相應(yīng)金融機構(gòu)建立全面風險管理的組織架構(gòu)、風險監(jiān)測、識別與計量等，這是對已有監(jiān)管標準的移值。

在金融控股公司集團層面，全面風險管理主要包括以下幾個方面的內(nèi)容。

一是風險偏好和風險限額。金融控股公司應(yīng)當建立與服務(wù)實體經(jīng)濟相適應(yīng)的金融控股集團風險偏好體系，明確集團在實現(xiàn)戰(zhàn)略目標中愿意并能夠承擔的風險水平，確定風險管理目標，確定集團的各類風險容忍度和限額，將風險管理要求嵌入集團經(jīng)營管理流程和信息科技系統(tǒng)中，將各類風險指標和風險限額分配到所控股金融機構(gòu)，建立超限額處置機制。

二是集團統(tǒng)一風險敞口。金融控股公司應(yīng)當在并表基礎(chǔ)上管理集團風險集中與大額風險暴露。金融控股公司應(yīng)當建立大額風險暴露的管理政策和內(nèi)控制度，實時監(jiān)控大額風險暴露，建立大額風險暴露的預警報告制度，以及與風險限額相匹配的風險分散措施等。

三是集團統(tǒng)一授信協(xié)調(diào)。金融控股公司應(yīng)當統(tǒng)籌協(xié)調(diào)集團對同一企業(yè)（含企業(yè)集團）授信工作，提升集團信用風險防控水平。金融控股公司應(yīng)當主動掌握集團對同一企業(yè)融資情況，對融資余額較大的企業(yè)，金融控股公司應(yīng)當牽頭建立集團內(nèi)信息共享和聯(lián)合授信機制，主要包括協(xié)調(diào)所控股機構(gòu)共同收集匯總企業(yè)信息、識別隱性關(guān)聯(lián)企業(yè)和實際控制人、聯(lián)合設(shè)置企業(yè)融資風險預警線等。

四是風險隔離。金融控股公司應(yīng)當建立集團整體的風險隔離機制，包括金融控股公司與其所控股機構(gòu)之間、其所控股機構(gòu)之間的風險隔離制度，對集團內(nèi)部的交叉任職、業(yè)務(wù)往來、信息共享，以及共用銷售團隊、信息技術(shù)系統(tǒng)、運營后臺、營業(yè)設(shè)施和營業(yè)場所等行為進行合理隔離，有效防控風險，保護客戶合法權(quán)益。

五是關(guān)聯(lián)交易?？毓晒九c其所控金融機構(gòu)間、所控股金融機構(gòu)間以及所控股金融機構(gòu)與集團內(nèi)其他機構(gòu)之間的集團內(nèi)部交易，應(yīng)當遵守法律、行政法規(guī)和中國人民銀行、國務(wù)院銀行保險監(jiān)督管理機構(gòu)、國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)的相關(guān)規(guī)定，并按照企業(yè)會計準則進行會計處理。金融控股公司與其所控股金融機構(gòu)之外的其他關(guān)聯(lián)方之間發(fā)生的關(guān)聯(lián)交易，不得違背公平競爭和反壟斷規(guī)則，不得通過各種手段隱匿關(guān)聯(lián)交易和資金真實去向，不得通過關(guān)聯(lián)交易開展不正當利益輸送、損害投資者或者客戶的消費權(quán)益、規(guī)避監(jiān)管規(guī)定或者違規(guī)操作。

需要進一步探討的問題

盡管專門針對金融控股公司的監(jiān)管非常必要，但從已有的監(jiān)管范圍和措施來看，仍有需要完善之處。

第一，適用對象的問題?！掇k法》對金融控股公司的定義為“依法設(shè)立，對兩個或兩個以上不同類型金融機構(gòu)擁有實質(zhì)控制權(quán)，自身僅開展股權(quán)投資管理、不直接從事商業(yè)性經(jīng)營活動的有限責任公司或者股份有限公司?！边@一定義顯然是非常狹窄的。實際上，我國有許多控股兩個或兩個以上不同類型金融機構(gòu)，且自身也在開展各類商業(yè)性經(jīng)營活動的主體。比如，我國的一些商業(yè)銀行就設(shè)立了一些相應(yīng)的子公司，一些從事實業(yè)投資的企業(yè)也可能控股多家金融機構(gòu)。顯然，按照已有的界定，這些機構(gòu)仍會游離于監(jiān)管框架之外。

第二，設(shè)立金融控股公司的條件過低?！掇k法》規(guī)定，設(shè)立金融控股公司，實繳注冊資本額不低于50億元人民幣，且不低于所控股金融機構(gòu)注冊資本總和的50%，且實繳注冊資本“不低于所控股金融機構(gòu)注冊資本總和的50%”。但第六條同時規(guī)定：?“實質(zhì)控制的金融機構(gòu)中含商業(yè)銀行，金融機構(gòu)的總資產(chǎn)規(guī)模不少于5000億元的”應(yīng)當設(shè)立金融控股公司。顯然，這幾個指標在同一監(jiān)管框架是相互沖突的。按目前的監(jiān)管要求，一家注冊50億元的金融控股公司所控股的各類金融機構(gòu)的資本總和不超過100?億元，但其資產(chǎn)規(guī)模需要超過5000億元才應(yīng)當設(shè)立控股公司，意味著控股的各類金融機構(gòu)的總體資本充足率不足2%。這顯然不利于金融機構(gòu)穩(wěn)健性。這際上，這一標準也與對銀行等機構(gòu)現(xiàn)行的資本充足性監(jiān)管標準相沖突。

第三，對要求設(shè)立的金融控股公司的要求偏離，可能會加劇監(jiān)管套利。例如，目前規(guī)定非金融企業(yè)和自然人“實質(zhì)控制的金融機構(gòu)中含商業(yè)銀行，金融機構(gòu)的總資產(chǎn)規(guī)模不少于5000億元的，或者金融機構(gòu)總資產(chǎn)規(guī)模少于5000億元，但商業(yè)銀行以外其他類型的金融機構(gòu)資產(chǎn)規(guī)模不少于1000億元或受托管理資產(chǎn)的總規(guī)模不少于5000億元”。這意味著，資產(chǎn)規(guī)模小于5000億元多元化經(jīng)營的金融集團公司，便可不設(shè)立金融控股公司。這給眾多覬覦金融業(yè)的高額利潤的各路資本創(chuàng)造了相應(yīng)的套利空間。

我們認為，上述監(jiān)管標準可能需要進一步完善，真正達到提高監(jiān)管效率，提高中國金融穩(wěn)定的功效。

（作者系中國社會科學院金融研究所研究員、國家金融與發(fā)展實驗室副主任、中國債券論壇秘書長）