山西省設(shè)區(qū)的市構(gòu)建地方立法前評(píng)估機(jī)制探析

徐鵬飛，趙莉莉，張 欽

（太原師范學(xué)院法律系，太原 030619）

2016年至2019年，山西省各設(shè)區(qū)的市地方人大已經(jīng)陸續(xù)進(jìn)行了地方立法，大約制定了近52 部地方性法規(guī)。對(duì)于沒有立法經(jīng)驗(yàn)的設(shè)區(qū)的市而言，提高地方立法質(zhì)量的有效途徑就是加強(qiáng)立法前評(píng)估。目前，雖然各設(shè)區(qū)的市已經(jīng)進(jìn)行了地方立法前評(píng)估的諸多實(shí)踐，但還存在一些不足。探討構(gòu)建完善的地方立法前評(píng)估機(jī)制，對(duì)山西省更好地開展地方立法工作具有重要的借鑒意義。

一、立法前的評(píng)估機(jī)制研究現(xiàn)狀

（一）理論研究薄弱

目前，山西省關(guān)于地方立法評(píng)估的理論研究較為薄弱。以“山西”“設(shè)區(qū)的市”為關(guān)鍵詞，通過知網(wǎng)搜索，發(fā)現(xiàn)有《論設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)行使中的幾個(gè)問題》和《設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)的取得與行使——以山西省為例》等少數(shù)論文；以“山西”“地方立法評(píng)估”為關(guān)鍵詞，通過知網(wǎng)搜索發(fā)現(xiàn)，只有王華梅的《山西地方立法后評(píng)估的實(shí)踐與思考》一文，該文對(duì)《山西省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)條例》《山西省道路貨物運(yùn)輸源頭治理超限超載暫行辦法》《山西省旅游條例》《山西省動(dòng)物防疫條例》等地方性法規(guī)的立法后評(píng)估進(jìn)行了梳理，并提出了構(gòu)建立法后評(píng)估常態(tài)化啟動(dòng)機(jī)制、構(gòu)建多元化地方立法后評(píng)估主體等相關(guān)建議。為了加強(qiáng)山西省立法研究，2019年3月，山西省成立了地方立法研究學(xué)會(huì)?？偟膩碚f，山西省關(guān)于地方立法的理論研究還不深入，尤其是關(guān)于立法前評(píng)估機(jī)制的研究還很欠缺。

（二）法規(guī)制定不完善

在國家層面，2015年修訂的《中華人民共和國立法法》第39 條、第63 條分別對(duì)法律草案的立法前評(píng)估和立法后評(píng)估進(jìn)行了規(guī)定，確立了國家層面的立法評(píng)估制度。在地方層面，2014年浙江省人民政府辦公廳頒布的《政府立法項(xiàng)目前評(píng)估規(guī)則》，明確規(guī)定對(duì)于立法計(jì)劃需開展立法前評(píng)估，且應(yīng)提交立法前評(píng)估報(bào)告并報(bào)送省人大有關(guān)專門委員會(huì)作為審議參考，此規(guī)則的頒布標(biāo)志著我國立法前評(píng)估工作規(guī)范化的開始。2015年11月26日通過的《山西省地方立法條例》確立了省級(jí)層面的立法評(píng)估制度，即省人大有關(guān)的專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)對(duì)地方性法規(guī)或法規(guī)中有關(guān)規(guī)定可以進(jìn)行立法前評(píng)估、立法后評(píng)估。目前，山西省已有8 個(gè)設(shè)區(qū)的市對(duì)地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章草案的立法前評(píng)估作出了明確規(guī)定，還有個(gè)別設(shè)區(qū)的市未對(duì)立法前評(píng)估作出明確規(guī)定。

（三）實(shí)踐探索初見成效

基于山西省地方立法實(shí)際情況，筆者主要采用數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)與分析的方法，針對(duì)11 個(gè)設(shè)區(qū)的市的人大官方網(wǎng)站2016年1月至2019年3月的立法工作進(jìn)行搜集總結(jié)，具體情況如下：

圖1 2016-2019年山西省各設(shè)區(qū)的市立法前評(píng)估活動(dòng)數(shù)量統(tǒng)計(jì)

圖2 2016-2019年山西省各設(shè)區(qū)的市立法前各類評(píng)估活動(dòng)數(shù)量統(tǒng)計(jì)

依照?qǐng)D1、圖2可以看出，山西省各設(shè)區(qū)的市對(duì)于立法前評(píng)估工作非常重視。從2016年至2018年各設(shè)區(qū)的市總計(jì)進(jìn)行了70 多次立法前評(píng)估活動(dòng)，其中一些設(shè)區(qū)的市立法前評(píng)估工作開展較好，每部地方性法規(guī)在正式頒布之前都要開展3-4 次立法前評(píng)估活動(dòng)?？傮w來看，各設(shè)區(qū)的市立法前評(píng)估活動(dòng)明顯增多，并呈上升趨勢(shì)。同時(shí)，可以看出立法前的評(píng)估活動(dòng)主要分為四大類，即立法調(diào)研、征求意見、座談會(huì)、論證會(huì)，且評(píng)估方法較為科學(xué)。其中，立法調(diào)研和征求意見為評(píng)估的主要形式，而舉辦座談會(huì)、論證會(huì)需要耗費(fèi)的人力財(cái)力成本相對(duì)較高，因此以會(huì)議形式進(jìn)行立法前評(píng)估的次數(shù)明顯少于立法調(diào)研和征求意見的次數(shù)。

二、立法前的評(píng)估機(jī)制存在的主要問題

山西省地方立法如火如荼地進(jìn)行著，立法前評(píng)估關(guān)乎立法質(zhì)量，關(guān)乎立法的社會(huì)實(shí)踐效果。雖然實(shí)踐中各設(shè)區(qū)的市也開展了多種形式的立法前評(píng)估活動(dòng)，取得了一定的成效，但還是存在著一些不足，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）立法前評(píng)估主體單一

山西省各設(shè)區(qū)的市立法前評(píng)估活動(dòng)主要由立法機(jī)關(guān)來組織，并未委托過第三方機(jī)構(gòu)展開立法前評(píng)估活動(dòng)。由于立法機(jī)關(guān)受限于其工作性質(zhì)，相較于行政機(jī)關(guān)，立法機(jī)關(guān)的社會(huì)接觸程度較低，因而只能采取調(diào)研的形式來獲取信息，而調(diào)研的信息大多來源于政府機(jī)關(guān)，信息的完整度、專業(yè)度和準(zhǔn)確度難免存在不足。更何況，各設(shè)區(qū)的市立法工作處于起步階段，立法機(jī)構(gòu)工作人員較少，且知識(shí)結(jié)構(gòu)不平衡，因此，很難勝任立法前的評(píng)估工作。

（二）公眾參與度較低

立法機(jī)關(guān)網(wǎng)站信息更新不及時(shí)、不齊全，導(dǎo)致公眾獲取信息的渠道狹窄，參與度較低。目前，山西省各設(shè)區(qū)的市大多采用在官網(wǎng)發(fā)布征求意見的通知、征求意見座談會(huì)的形式來征求公眾意見。實(shí)踐中，普通群眾對(duì)于這些公布方式一般較少關(guān)注（除非專門關(guān)注），公眾了解信息困難，受眾群體較小。同時(shí)，評(píng)估主體即使征求公眾意見也只是在草案出來后的立項(xiàng)、審議階段有所體現(xiàn)，而在規(guī)章的起草、決定階段公眾參與就很少。

（三）立法前評(píng)估程序不完善

山西省人大及各地市人大均未對(duì)立法前評(píng)估活動(dòng)出臺(tái)專門的規(guī)范性文件，各設(shè)區(qū)的市在立法前評(píng)估中，只能根據(jù)各自實(shí)際情況采取調(diào)研、座談會(huì)、論證會(huì)等形式進(jìn)行評(píng)估活動(dòng)。缺乏規(guī)范性的評(píng)估勢(shì)必導(dǎo)致評(píng)估結(jié)論不科學(xué)、不權(quán)威，評(píng)估活動(dòng)容易受到不正當(dāng)因素的干擾，不能全面客觀地反映現(xiàn)實(shí)存在的問題。

三、構(gòu)建完善的立法前評(píng)估機(jī)制

針對(duì)山西省各設(shè)區(qū)的市立法前評(píng)估存在的評(píng)估主體單一、公眾參與度低、立法前評(píng)估程序不完善等問題，筆者認(rèn)為，可以從以下幾個(gè)方面入手，構(gòu)建完善的立法前評(píng)估機(jī)制。

（一）統(tǒng)籌評(píng)估主體與相關(guān)事項(xiàng)

立法評(píng)估不僅僅是立法機(jī)關(guān)的事情，評(píng)估過程中涉及的很多學(xué)理性問題、專業(yè)性問題都需要聽取政府部門、社會(huì)團(tuán)體、專家學(xué)者、人民群眾等的建議意見，尤其是要發(fā)揮第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的作用。

1.優(yōu)化評(píng)估主體結(jié)構(gòu)。要優(yōu)化評(píng)估主體結(jié)構(gòu)，就必須有效整合評(píng)估主體。除立法機(jī)關(guān)外，評(píng)估主體主要還應(yīng)由以下兩方面組織構(gòu)成：一是以各設(shè)區(qū)市的人大為主，由人大法工委主導(dǎo)，組成由政府部門、社會(huì)團(tuán)體、專家學(xué)者等參與的評(píng)估主體；二是以政府為主，由政府法制部門主導(dǎo)，人大法工委和其他專門委員會(huì)、政府主管部門、社會(huì)團(tuán)體、專家學(xué)者等參與組成的評(píng)估主體。

2.合理分配評(píng)估事項(xiàng)。要統(tǒng)籌評(píng)估主體，需要合理分配評(píng)估事項(xiàng)。各設(shè)區(qū)的市以人大為主評(píng)估的主要評(píng)估范圍有：一是綜合性事務(wù)，二是涉及行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人的事項(xiàng)，三是涉及行政強(qiáng)制、行政處罰、行政許可等項(xiàng)目；以政府為主評(píng)估的主要評(píng)估范圍有：一是專業(yè)性較強(qiáng)的行政管理事項(xiàng)，二是不直接涉及行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的項(xiàng)目。

3.發(fā)揮第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的作用。為了讓第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行獨(dú)立的評(píng)估活動(dòng)，減少不正當(dāng)因素干擾，筆者認(rèn)為，可在法律層面賦予高校、社會(huì)團(tuán)體等第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)立法前評(píng)估的權(quán)力，并給予財(cái)政上的支持。

（二）提高公眾參與度

1.拓寬公眾表達(dá)意見渠道。立法機(jī)關(guān)可通過在微信等社交平臺(tái)或豆瓣、知乎等點(diǎn)評(píng)類網(wǎng)站上發(fā)起立法話題、公布立法草案，讓公眾更方便地參與地方立法。同時(shí)，立法者在發(fā)布草案時(shí)應(yīng)當(dāng)將起草部門、起草依據(jù)、可行性報(bào)告等信息一并進(jìn)行公布，以確保公眾接受的官方信息更加科學(xué)權(quán)威，從而進(jìn)一步提高公眾參與度。

2.建立良性互動(dòng)機(jī)制。評(píng)估主體在收到公眾意見后對(duì)于是否采納其意見應(yīng)當(dāng)予以回復(fù)，建立與公眾雙向互動(dòng)機(jī)制。這樣的良性互動(dòng)有利于評(píng)估主體深入了解公眾的意見，進(jìn)而不斷提高公眾參與度。

（三）完善立法前評(píng)估程序

1.綜合各方建議。各設(shè)區(qū)的市在立法前評(píng)估過程中，立法者需協(xié)調(diào)各方的意見以達(dá)成共識(shí)。涉及政府部門等其他主體的情況需充分征求各方建議、意見；協(xié)商后仍不能取得一致意見的，將立法機(jī)關(guān)的意見和有關(guān)部門的建議一同報(bào)地方人大常委會(huì)決定；對(duì)于公眾意見可利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行采集，通過大數(shù)據(jù)的分析總結(jié)，能夠獲取公眾對(duì)立法活動(dòng)的意見建議，識(shí)別不同層次的公民的不同感受，進(jìn)而將其意見建議反饋給評(píng)估人員，以提升評(píng)估工作效率。

2.建立可量化的評(píng)估指標(biāo)體系。在構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)體系時(shí)，注重在定量的基礎(chǔ)上進(jìn)行定性分析，力求可操作、可量化，切忌大而空的一些概括。將立法評(píng)估的必要性、合法性、公平性等特征納入評(píng)估指標(biāo)體系，可更加精確地反映評(píng)估對(duì)象所具有的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)。建立可量化的的評(píng)估指標(biāo)體系，可以為立法前評(píng)估提供客觀的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，避免隨意性，使評(píng)估結(jié)論更具有科學(xué)性與權(quán)威性。

3.提高立法前評(píng)估報(bào)告的效力。目前，山西省已將立法前評(píng)估報(bào)告作為對(duì)立法項(xiàng)目審議時(shí)的參考。立法前評(píng)估報(bào)告是該項(xiàng)目必要性、合法性等各項(xiàng)指標(biāo)的反映，筆者認(rèn)為，立法前評(píng)估報(bào)告將會(huì)對(duì)評(píng)估工作甚至立法工作產(chǎn)生重要的影響，建議將其作為相關(guān)部門審議時(shí)必須參考的結(jié)論，提高立法前評(píng)估報(bào)告的效力。若評(píng)估報(bào)告認(rèn)為該立法項(xiàng)目不符合基本指標(biāo)，應(yīng)暫停或取消該立法項(xiàng)目；若有特殊情況就該立法項(xiàng)目向公眾說明具體情況。

綜上所述，立法前評(píng)估是檢驗(yàn)立法項(xiàng)目的一種重要手段，優(yōu)化立法前評(píng)估工作有利于改進(jìn)和提高立法工作水準(zhǔn)，保障立法質(zhì)量。山西省各設(shè)區(qū)的市地方立法前評(píng)估尚處于起步階段，若要進(jìn)一步推動(dòng)設(shè)區(qū)的市地方立法前評(píng)估發(fā)展，離不開精心的制度設(shè)計(jì)。筆者認(rèn)為，立法前的評(píng)估要從基礎(chǔ)性的工作做起，逐步完善評(píng)估程序設(shè)計(jì)，不斷研究改進(jìn)評(píng)估機(jī)制，促進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，進(jìn)而推動(dòng)山西省立法評(píng)估工作再上新臺(tái)階。